论我国水资源管理体制改革和水权制度的构建
摘要
本文首先分析了我国现行水资源管理体制的弊端，分析了造成这种情况的原因，进而从五个方面提出了对水资源管理体制进行改革的构想，最后简要论述了建立水权制度的必要性和水权制度的主要内容。
我国水资源占有量居世界第88位，是贫水国之一。长期以来，我国水资源一直处于“贫病交加”的窘迫状态。
人口问题是造成水资源短缺的主要症结之一。当前，我国人口数量已突破13亿，可水资源总量毕竟是有限的，逐年增加的人口使我国面临着紧迫的水资源需求压力。
我国农业灌溉需水量极大，工农业用水方式落后，水资源浪费惊人。工业用水的重复率仅为47%，农业灌溉用水也极其浪费，水资源利用率还不到50%。
地下水开采过度，水位降低，水下生态失衡。由于大规模的不合理开发利用，使得地下水水位降低，目前我国已出现了56个地下水区域性地下漏斗。
我国水资源管理实行的流域管理体制，对水资源实行统一管理与分级管理、分部门管理相结合的管理体制，以流域范围内的统一管理为核心，以部门管理、行政区域管理为辅助。但在实践过程中，我国水资源管理日渐形成了国家与地方条块分割、各部门各行政区域各自为政的混乱状态，各流域机构既没有得到足够认可的法律地位，也没能拥有相应充分的职能权限，无法在流域管理中发挥其应有的作用。
我国目前的水资源管理仍处在一个分散、没有形成统一权威的体制模式下。长期以来沿用这种体制暴露出很大的弊端，如在管理上难以统一、政策上无法协调；水资源利用与水污染治理二者之间缺乏明确的结合机制，难以贯彻“水量与水质并重”的原则。地区间划地而治，部门间的权力倾轧，使得水资源保护在流域范围内失衡，最终导致整体上的水资源危机愈演愈烈。
水资源管理体制改革主要包括以下几个方面：
水资源管理法律制度的健全。要在总结现行《水法》实施经验教训的基础上，按照社会主义市场经济体制和依法行政的要求，修订《水法》，理顺水资源管理体制，加强水资源的合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理，健全执法监督机制，强化法律责任，以各项
科学、可行的法律制度保障和促进水资源的可持续利用。此外，制定一部权威的统一管理水资源的《流域法》和一部适合我国实际情况的《水权法》，树立流域管理机构权威的法制基础，详细规定水资源的分配、使用、转让；而产权制度是水资源管理的重中之重，水资源管理其它工作如水市场建立都是建立在这一基础上的。
统一水资源流域管理制度，建立明晰的水资源产权制度。按流域实行水资源的统一管理，建立统一管理的流域管理委员会。以流域为单元，实行水资源的优化配置。流域管理机构是本流域水资源管理的最高权力机构，负责制定本流域的水权分配方案。
水权制度的构建。水权是一种长期独占水资源使用权的权利，是水资源所有权与使用权分离的结果，是一项建立在水资源国家或公众所有的基础上的他物权，是在法律约束下形成的、受一定条件限制的用益权（即依照法律、合同等的规定对他人的物的使用和收益的权利）。水权同时也是一项财产权，与其他财产权具有相同的特性。
水权制度的核心是产权（财产权）的明晰和确立，包括水资源分配的登记和公示、水权的优先权确定以及基于民事法律的水权裁决等内容。新水权的获得，一般应尊重流域内现有水权。通常新水权在获得水权管理者许可前，需获得现有水权拥有者的同意。水权管理普遍采用以流域为基础的分级统一管理形式，各级水权管理者的水权许可，不得超出自身所拥有的水权范围和总量，且不应侵害原有水权。水权的限制条件通常有取水用途、水量、流量、取水时间地点、取水相关建筑物、水质以及取水优先级别等。
水权制度建设的指导原则包括可持续利用原则、优化配置原则、统一管理、监督的原则、权利和义务统一的原则、公平与效率的原则、政府控制与市场机制相结合的原则等。
水权制度建设首先应明确水资源所有权，国务院是水资源所有权的代表，代表国家对水资源行使占有、使用、收益和处分的权利。随着水资源紧缺和水污染形势的发展，实现省际水量分配、跨流域调水，以及水污染防治，都涉及到省际之间的利益分配，必须强化国家对水资源的宏观管理。地方各级政府依法负责本行政区域内水资源的统一管理和监督，并服从国家对水资源的统一规划、统一管理和统一调配的宏观管理。
在所有权明晰的前提下，确定水资源的使用权和转让制度，建立水权分配制度，建立用水总量宏观控制和用水定额指标体系，在水权转让过程中，对水权转让的条件、审批程序、权益和责任转移以
及对水权转让与其他市场行为做出相关规定，包括不同类别水权的范围、转让条件和程序、内容、方式、期限、水权计量方法、水权交易、水市场审批部门等方面的规定。
First, the author analyzed the defects of the existing administrative system of water resources of our state and the causes thereof. Then, he brought forward his ideas on the innovation in the administrative system of water resources from five aspects. At last, he briefly stated the necessity to construct the water right system and the main contents of the water right system.
The personal water resource of our state is the 88th in the world, and the state is one of the countries that have limit water resources. For a long time, the state has been in the poor situation of shorting of water resources.
Population issue is one of the key causes of shorting of water resources. Presently, there is a population of more than 1.3 billion in the state, while the water resources are limited. With the increase of the population, the pressure of shorting of water resources will be more and more serious.
The agriculture of our state has a big demand on water, while the water using methods of industry and agriculture of our state are out of date, which make a great waste in water resources. The water-reusing rate of industry is only 47%. And the agriculture also has a wasteful irrigation. Its utilization rate of water resources is not up to 50%.
The state has an excessive exploration on groundwater, which makes lowering of water level and unbalance of groundwater ecology. The big-scale improper exploration and utilization of the groundwater lowered the water level of ground water. Presently, there have been 56 regional funnels of groundwater in the state.
A river basin administrative system is adopted in the state water resource management of our state, which implements a comprehensive management including the united management, the level-to-level administration and the management of different departments, focusing on the united management and being assisted with the level-to-level administration and the management of different departments. However, in practice, the management of water resources is divided by the state, different regions, and different departments. They each do things in their own way. The institutions of each river basin have neither enough approbatory legal positions nor relative adequate functional authority, which makes them not able to implement their due functions in river basin management.
At present, the management of water resources of the state has still been separated without a united and authoritative system. Many shortcomings have been exposed during the long implementation of them, including: it is difficult to be united in management; it is difficult to regulate in policies; without a definite integrate system between the water resources utilization and the water pollution treatment, it is difficult to implement the rule of paying equal attention to both the water quantity and the water quality. The
self-governments in different regions and the discords in different departments make an unbalance of water resources protection in river basins, which at last lead a more and more drastic crisis on water resources in the whole state.
Innovation on the management system of water resources includes the following several aspects:
Complete the legal system in water resources management. Based on the practices of implementing the existing Water Law, according to the requirements of the socialist market economy system and the legal administration, edit the Water Law; make the management system of water resources smooth; enhance the proper development of water resources; utilize water resources efficiently; optimize the disposition; practise economy completely; protect and treat the water resources effectively and comprehensively; perfect the law execution and inspection system; enhance the legal obligations; ensure and improve the continuous utilization of water resources by various scientific and feasible legal systems. In addition, enact an authoritative and united River Basin Law for water resources management and a Water Right Law compatible with the situations of our
我国水资源占有量居世界第88位，是贫水国之一。长期以来，我国水资源一直处于“贫病交加”的窘迫状态。
人口问题是造成水资源短缺的主要症结之一。当前，我国人口数量已突破13亿，可水资源总量毕竟是有限的，逐年增加的人口使我国面临着紧迫的水资源需求压力。
我国农业灌溉需水量极大，工农业用水方式落后，水资源浪费惊人。工业用水的重复率仅为47%，农业灌溉用水也极其浪费，水资源利用率还不到50%。
地下水开采过度，水位降低，水下生态失衡。由于大规模的不合理开发利用，使得地下水水位降低，目前我国已出现了56个地下水区域性地下漏斗。
我国水资源管理实行的流域管理体制，对水资源实行统一管理与分级管理、分部门管理相结合的管理体制，以流域范围内的统一管理为核心，以部门管理、行政区域管理为辅助。但在实践过程中，我国水资源管理日渐形成了国家与地方条块分割、各部门各行政区域各自为政的混乱状态，各流域机构既没有得到足够认可的法律地位，也没能拥有相应充分的职能权限，无法在流域管理中发挥其应有的作用。
我国目前的水资源管理仍处在一个分散、没有形成统一权威的体制模式下。长期以来沿用这种体制暴露出很大的弊端，如在管理上难以统一、政策上无法协调；水资源利用与水污染治理二者之间缺乏明确的结合机制，难以贯彻“水量与水质并重”的原则。地区间划地而治，部门间的权力倾轧，使得水资源保护在流域范围内失衡，最终导致整体上的水资源危机愈演愈烈。
水资源管理体制改革主要包括以下几个方面：
水资源管理法律制度的健全。要在总结现行《水法》实施经验教训的基础上，按照社会主义市场经济体制和依法行政的要求，修订《水法》，理顺水资源管理体制，加强水资源的合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理，健全执法监督机制，强化法律责任，以各项
科学、可行的法律制度保障和促进水资源的可持续利用。此外，制定一部权威的统一管理水资源的《流域法》和一部适合我国实际情况的《水权法》，树立流域管理机构权威的法制基础，详细规定水资源的分配、使用、转让；而产权制度是水资源管理的重中之重，水资源管理其它工作如水市场建立都是建立在这一基础上的。
统一水资源流域管理制度，建立明晰的水资源产权制度。按流域实行水资源的统一管理，建立统一管理的流域管理委员会。以流域为单元，实行水资源的优化配置。流域管理机构是本流域水资源管理的最高权力机构，负责制定本流域的水权分配方案。
水权制度的构建。水权是一种长期独占水资源使用权的权利，是水资源所有权与使用权分离的结果，是一项建立在水资源国家或公众所有的基础上的他物权，是在法律约束下形成的、受一定条件限制的用益权（即依照法律、合同等的规定对他人的物的使用和收益的权利）。水权同时也是一项财产权，与其他财产权具有相同的特性。
水权制度的核心是产权（财产权）的明晰和确立，包括水资源分配的登记和公示、水权的优先权确定以及基于民事法律的水权裁决等内容。新水权的获得，一般应尊重流域内现有水权。通常新水权在获得水权管理者许可前，需获得现有水权拥有者的同意。水权管理普遍采用以流域为基础的分级统一管理形式，各级水权管理者的水权许可，不得超出自身所拥有的水权范围和总量，且不应侵害原有水权。水权的限制条件通常有取水用途、水量、流量、取水时间地点、取水相关建筑物、水质以及取水优先级别等。
水权制度建设的指导原则包括可持续利用原则、优化配置原则、统一管理、监督的原则、权利和义务统一的原则、公平与效率的原则、政府控制与市场机制相结合的原则等。
水权制度建设首先应明确水资源所有权，国务院是水资源所有权的代表，代表国家对水资源行使占有、使用、收益和处分的权利。随着水资源紧缺和水污染形势的发展，实现省际水量分配、跨流域调水，以及水污染防治，都涉及到省际之间的利益分配，必须强化国家对水资源的宏观管理。地方各级政府依法负责本行政区域内水资源的统一管理和监督，并服从国家对水资源的统一规划、统一管理和统一调配的宏观管理。
在所有权明晰的前提下，确定水资源的使用权和转让制度，建立水权分配制度，建立用水总量宏观控制和用水定额指标体系，在水权转让过程中，对水权转让的条件、审批程序、权益和责任转移以
及对水权转让与其他市场行为做出相关规定，包括不同类别水权的范围、转让条件和程序、内容、方式、期限、水权计量方法、水权交易、水市场审批部门等方面的规定。
First, the author analyzed the defects of the existing administrative system of water resources of our state and the causes thereof. Then, he brought forward his ideas on the innovation in the administrative system of water resources from five aspects. At last, he briefly stated the necessity to construct the water right system and the main contents of the water right system.
The personal water resource of our state is the 88th in the world, and the state is one of the countries that have limit water resources. For a long time, the state has been in the poor situation of shorting of water resources.
Population issue is one of the key causes of shorting of water resources. Presently, there is a population of more than 1.3 billion in the state, while the water resources are limited. With the increase of the population, the pressure of shorting of water resources will be more and more serious.
The agriculture of our state has a big demand on water, while the water using methods of industry and agriculture of our state are out of date, which make a great waste in water resources. The water-reusing rate of industry is only 47%. And the agriculture also has a wasteful irrigation. Its utilization rate of water resources is not up to 50%.
The state has an excessive exploration on groundwater, which makes lowering of water level and unbalance of groundwater ecology. The big-scale improper exploration and utilization of the groundwater lowered the water level of ground water. Presently, there have been 56 regional funnels of groundwater in the state.
A river basin administrative system is adopted in the state water resource management of our state, which implements a comprehensive management including the united management, the level-to-level administration and the management of different departments, focusing on the united management and being assisted with the level-to-level administration and the management of different departments. However, in practice, the management of water resources is divided by the state, different regions, and different departments. They each do things in their own way. The institutions of each river basin have neither enough approbatory legal positions nor relative adequate functional authority, which makes them not able to implement their due functions in river basin management.
At present, the management of water resources of the state has still been separated without a united and authoritative system. Many shortcomings have been exposed during the long implementation of them, including: it is difficult to be united in management; it is difficult to regulate in policies; without a definite integrate system between the water resources utilization and the water pollution treatment, it is difficult to implement the rule of paying equal attention to both the water quantity and the water quality. The
self-governments in different regions and the discords in different departments make an unbalance of water resources protection in river basins, which at last lead a more and more drastic crisis on water resources in the whole state.
Innovation on the management system of water resources includes the following several aspects:
Complete the legal system in water resources management. Based on the practices of implementing the existing Water Law, according to the requirements of the socialist market economy system and the legal administration, edit the Water Law; make the management system of water resources smooth; enhance the proper development of water resources; utilize water resources efficiently; optimize the disposition; practise economy completely; protect and treat the water resources effectively and comprehensively; perfect the law execution and inspection system; enhance the legal obligations; ensure and improve the continuous utilization of water resources by various scientific and feasible legal systems. In addition, enact an authoritative and united River Basin Law for water resources management and a Water Right Law compatible with the situations of our
引文
[1]城市水“病”求解.科学时报，2001.10.14
[2]水利部.二○○二年中国水资源公报.中国水利报，2003.9
[3]姜文来.水资源价值论.北京:科学出版社，1999,136
[4]曾肇京、石海峰.中国水资源利用发展趋势合理性分析.中国水情分析研究报告,2000.14
[5]国土资源部.全国地下水资源评价,2003.10.30
[6]水利部.二○○二年中国水资源公报.中国水利报，2003.9
[7]吴季松.现代水资源管理概论.北京:中国水利水电出版社,2002.10,279
[8]林洪孝. 水资源管理理论与实践.北京:中国水利水电出版社,2003.3,56
[9]胡振鹏、傅春、王先甲.水资源产权配置与管理.北京: 科学出版社,2003.10,12
参 考 文 献
[1]曼昆.经济学原理.北京大学出版社,2001
[2]汪恕诚.水权与水市场－谈实现水资源优化配置的经济手段.中国水利,2000.3
[3]汪恕诚.水权管理与节水型社会.水权与水市场(资料选编之二).水利部政策法规司,2001
[4]姜广斌、李先柏.中国水权制度的构建.水利发展研究,2003.12
[5]城市水“病”求解.科学时报，2001.10.14
[6]水利部.二○○二年中国水资源公报.中国水利报，2003.9
[7]姜文来.水资源价值论.北京:科学出版社，1999.2
[8]曾肇京、石海峰.中国水资源利用发展趋势合理性分析.中国水情分析研究报告,2000.14
[9]国土资源部.全国地下水资源评价,2003.10.30
[10]吴季松.现代水资源管理概论.北京:中国水利水电出版社,2002.10,279
[11]林洪孝. 水资源管理理论与实践.北京:中国水利水电出版社,2003.3,56
[12]胡振鹏、傅春、王先甲.水资源产权配置与管理.北京: 科学出版社,2003.10,12
[13]朱尔明、赵广和.中国水利发展战略研究. 中国水利水电出版社,2002.7
[14]白和金、王一鸣、杜平. 北方地区工业结构调整和水资源供需趋势研究. 中国计划出版社,2003.3
[15]中国水利百科全书-水利史分册. 中国水利水电出版社,2004.1
[16]姜文来.水资源价值初论.中国水利,1999.7
[17]白军红、余国营.中国水资源环境问题及可持续发展管理对策,资源开发与市场,2000.16
[18]刘昌平、何希吾.中国21世纪水问题方略,科学出版社.1998.6
[19]冯尚友.水资源持续利用与管理导论,科学出版社,2000.7
[20]吴季松.海牙国际水资源会议与国际水资源政策动向.世界环境,2000.3
[21]黄鼎成.人与自然关系导论,科学技术出版社,2003.6
[22]吕忠梅.环境法新视野.中国政法出版社,2002.5
[23]王慧敏.流域可持续发展系统理论与方法.河海大学出版社,2000.8
[24]王曦.论流域环境与发展的协调.中国环境管理,2000.3
[25]汪劲.环境法律的理念与价值追求,法律出版社,2000.1
[26]韦保仁.美国的流域保护办法.中国环境管理,2001.6
[27]长江水资源保护立法研究课题组. 长江水资源保护立法问题研究.中国法学,1999.2
[28]任顺民、张松、薛建民.水法学概论.黄河水利出版社,1999.7
[29]盛洪.环境保护:可持续发展与政府政策.生态经济,1999.6
[30]周巍等.我国水资源面临的挑战及对策.山东经济战略研究,2001.3
[31]杜玉芬.水资源价值初论.兰州科技情报,2002.1
[32]张世秋.环境污染防治设施授权管理模式与政策探讨.中国人口资源与环境,2000.2
[33]潘家铮.中国水利建设的成就、问题和展望.中国工程科学,2002.1
[34]王曦、秦天保.中国环境法的实效分析:从决策机制的角度考察.环境保护,2000.8
[35]徐向华.中国立法关系论.浙江人民出版社,1999.11
[36]韩瑞光.浅谈对我国水利改革和发展的认识.海河水利,2001.3
[37]石教智.从产业经济学角度浅谈我国水利产业发展.人民长江,2002.12
[38]周其仁.产权与制度变迁－中国改革的经验研究.北京:科学文献出版社,2002.6
[39]郭树清.中国市场经济中的政府作用.改革,1999.3
[40]曹烨. 浅谈水权与水市场.价格与市场,2001.9
[41]董文虎.三论水权、水价、水市场.水利发展研究,2002.2
[42]姜文来.水权及其作用探讨.中国水利,200.12
[2]水利部.二○○二年中国水资源公报.中国水利报，2003.9
[3]姜文来.水资源价值论.北京:科学出版社，1999,136
[4]曾肇京、石海峰.中国水资源利用发展趋势合理性分析.中国水情分析研究报告,2000.14
[5]国土资源部.全国地下水资源评价,2003.10.30
[6]水利部.二○○二年中国水资源公报.中国水利报，2003.9
[7]吴季松.现代水资源管理概论.北京:中国水利水电出版社,2002.10,279
[8]林洪孝. 水资源管理理论与实践.北京:中国水利水电出版社,2003.3,56
[9]胡振鹏、傅春、王先甲.水资源产权配置与管理.北京: 科学出版社,2003.10,12
参 考 文 献
[1]曼昆.经济学原理.北京大学出版社,2001
[2]汪恕诚.水权与水市场－谈实现水资源优化配置的经济手段.中国水利,2000.3
[3]汪恕诚.水权管理与节水型社会.水权与水市场(资料选编之二).水利部政策法规司,2001
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[5]城市水“病”求解.科学时报，2001.10.14
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[12]胡振鹏、傅春、王先甲.水资源产权配置与管理.北京: 科学出版社,2003.10,12
[13]朱尔明、赵广和.中国水利发展战略研究. 中国水利水电出版社,2002.7
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[15]中国水利百科全书-水利史分册. 中国水利水电出版社,2004.1
[16]姜文来.水资源价值初论.中国水利,1999.7
[17]白军红、余国营.中国水资源环境问题及可持续发展管理对策,资源开发与市场,2000.16
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[28]任顺民、张松、薛建民.水法学概论.黄河水利出版社,1999.7
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[33]潘家铮.中国水利建设的成就、问题和展望.中国工程科学,2002.1
[34]王曦、秦天保.中国环境法的实效分析:从决策机制的角度考察.环境保护,2000.8
[35]徐向华.中国立法关系论.浙江人民出版社,1999.11
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[37]石教智.从产业经济学角度浅谈我国水利产业发展.人民长江,2002.12
[38]周其仁.产权与制度变迁－中国改革的经验研究.北京:科学文献出版社,2002.6
[39]郭树清.中国市场经济中的政府作用.改革,1999.3
[40]曹烨. 浅谈水权与水市场.价格与市场,2001.9
[41]董文虎.三论水权、水价、水市场.水利发展研究,2002.2
[42]姜文来.水权及其作用探讨.中国水利,200.12