快速城市化背景下城市公共服务配置的有效性评价
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摘要
改革开放以来,伴随着我国步入快速城市化阶段,我国城市人口规模、空间分布和人口社会构成也发生了较大变动,城市居民对公共服务需求的规模、类型及水平与城市政府公共服务供给及资源配置的数量、分布、种类之间的矛盾日益显现,已经成为关乎政府民生保障和社会稳定的一大社会问题。2006年10月发布的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题》中,明确提出了公共服务体系的概念,并指出2020年构建和谐社会的目标和主要任务包括“基本公共服务体系更加完备,政府管理和服务水平有较大提高”。党的十八大报告又进一步提出：加速城镇化进程,实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。因此,在快速城市化背景下,如何建立科学的城市公共服务评价体系,依据人口的变动合理配置公共服务资源,对逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系具有重要的理论和现实意义。
城市公共服务资源配置的有效性评价始终是学界的一个难题,本文在综合分析、评价相关理论和学者研究成果的基础上,基于人口学视角,运用定性与定量结合的研究方法,建立了评价我国城市公共服务配置有效性的三层框架体系,分别从有效供给、有效分配、有效利用三个方面对城市公共服务进行评价,旨在揭示我国城市公共服务供需过程中存在的问题及矛盾,并解释其背后的原因。研究的主要内容及逻辑关系如下：
首先,本文通过对国内外相关研究的成果进行综述及评价,总结出本文所研究城市公共服务的范围及内容,同时依据福利经济学、公共管理学等理论知识,从人口学视角构建了城市公共服务配置有效性的三层评价体系,并根据每个层次研究的需要选择相应的研究方法。
其次,在梳理我国建国以来城市公共服务的相关政策变迁,总结我国城市公共服务供给发展历程的基础上,根据已建立的相关指标体系,对我国262个地级及以上城市的公共服务供给状况进行综合评价,分析我国城市公共服务供给的现状及空间分布特点；同时基于第六次人口普查数据,分析我国城市人口规模、空间分布、社会结构的现状,为实证研究提供依据。
再者,通过已建立的城市公共服务配置有效性的评价体系,选取上海、苏州、大连三个不同等级和类型的城市为代表,分别评价三个城市公共服务配置过程中的有效性。在每层分析中,分别与人口的规模、空间分布、人口社会结构相结合,探讨公共服务供给尤其是资源配置与人口变动的关系。
最后,根据实证研究的结果,总结我国城市公共服务配置过程中存在的问题及矛盾,探讨城市公共服务配置失效的深层原因。在此基础上,本文试图结合已有的研究成果,基于人口与城市公共服务协调发展的理念,提出城市公共服务配置有效性的路径分析及相关对策建议。
在全面分析论证的基础上,本文形成了以下主要研究结论：
1、依据政治经济学中的生产、分配、交换及消费四个阶段的理论,本文认为应该从有效供给、有效分配和有效利用三个维度,构建城市公共服务配置有效性的评价指标体系,三个评价层次分别与人口的规模、分布、社会分层相结合,突出了城市公共服务评价的宏观与微观相结合,客观与主观指标的综合运用。有效供给主要探讨城市公共服务配置状况与居民需求数量、水平的适应性；有效分配分析城市公共服务分布与人口空间变动的协调性,包括空间均等化及服务可及性两个维度；有效利用研究城市公共服务配置与居民需求偏好及类型的一致性,包括显示偏好和表达偏好两个方面。
2、运用面板数据模型对上海、苏州和大连的实证分析结果表明,我国城市公共服务的供给与常住人口规模正相关,但并未能与居民的需求水平相适应；通过基尼系数对上海市公共服务有效分配的评价发现,上海市公共服务的空间分布与人口分布存在一定的不协调性,尤以医疗、养老资源的空间分布不均衡最为突出；最后,运用问卷数据对上海市公共服务有效利用的评价表明,居民对医疗、教育的满意度较低,对市级医院、公立养老院的偏好尚不能完全满足。
3、通过对三个不同类型城市公共服务资源配置有效性的比较发现,在加入人口变量后,我国城市公共服务配置过程中存在以下矛盾：第一、供给中存在政府投入不足,并滞后于经济的发展速度；第二、分配中存在空间分布不均的现象,优质资源的存在加剧了空间分布不均的矛盾；第三、供给类型、水平没有根据服务对象群体构成的变化进行调整,部分资源配置与居民偏好不完全相符。
4、本文从供给、需求及供需结合三个方面探讨了造成以上供需矛盾的原因：第一、公共服务的供给模式及财政体系的顶层设计缺陷导致城市公共服务有效供给不足；第二、人口大规模向城市集聚,城市人口变动及社会分化引发有效需求的变动,反映居民需求民意的机制和渠道尚未形成；第三、城市公共服务供给体制及机制存在的问题阻碍供需有效结合。
5、本文对城市公共服务的公共性进行了讨论,认为政府供给公共服务存在“缺位”与“越位”并存的问题；比起开放性公共服务,封闭性公共服务更不利于居民获得资源的机会均等原则；我国城市化进程的加速使得人口规模、分布、人口社会分层的变动依然会是未来一段时间内的主要趋势,公共服务的配置需要未雨绸缪；服务型政府的定位表明公共服务的配置将向有效利用环节侧重,但是由于居民并不能完全有效表达自己的偏好,因此不能忽视政府主导的供给偏好。根据目前城市公共服务存在的问题,本文认为必须满足明确政府职责、把握居民需求、重视人口因素三个条件,城市公共服务配置才能更加有效。在此基础上,本文提出城市公共服务有效配置的对策建议：第一、建立公共服务资源管理和服务的创新机制,促进公共服务体系的均衡发展；第二、建立公共服务与居民需求紧密相关的协调机制,满足居民多样化的需求；第三、建立以人口变动为导向的公共服务供给体制,重视人口规划在社会事业配置中的作用。
本文的创新之处在于：
第一、研究过程较系统、全面。本文根据公共服务配置的过程,构建了三层评价体系,从这三个层次分别对公共服务配置的有效性进行评价。最后,综合三个方面的结果,对公共服务配置的整个过程进行全面、系统地评价。
第二、研究视角较独特。本文结合我国快速城市化的背景,从人口学视角出发,突出人口因素在公共服务配置有效性中的作用,并探讨了人口变动对公共服务配置的影响。
第三、结合主观、客观的评价方法。在对公共服务配置的评价中,本文将主客观指标结合,既尊重了公共服务供给的客观事实,又考虑了居民对公共服务资源配置的看法,使主客观指标优势互补,从而使评价结果更为客观。
Since the reform and opening-up, The Chinese Government has made some achievements in the field of public goods. However, with the rapid urbanization, there have been considerable changes in the scale of urban population, the urban population spatial distribution and the social structure of population. And the demand for public service has resulted in a massive shift, which conflicts with the supply of public service. At this time the social contradictions gradually exposed. Therefore the allocation of public service is not only to meet the basic material needs and services, but also to relate to social stability.In2006October,"the CPC Central Committee on building a socialist harmonious society certain major issues", clearly put forward the concept of public service system, and pointed out that in2020the goal of building a harmonious society and the main tasks include "the basic public service system more perfect, the government management and service levels are higher," As one of the main content of the construction of "service-oriented government".the Chinese government for the establishment and public service system the improvement has been put on the agenda.
This paper, based on the rapid urbanization and from the demographic perspective, established three layer framework systems to evaluate the allocation efficiency of public service in China City. The paper evaluates city public service respectively from three aspects:the effective supply, the effective distribution, and the effective use to reveal the contradictions between supply and demand of public service in our country, and explain the reasons behind it.
First of all, by means of summarizing the domestic and foreign related research results, it summarizes the scope and content of research on city public service. According to welfare economics, public management theory, and from demographic perspective, it establishes three layer evaluation system of public service. The author chose appropriate research methods and each layer has also been studied in detail.
Secondly, it reviews the policy change of city public services since the founding of China and sums up the development of public service supply of our city. According to the index system established, it evaluates the supply situation of public service in China's262cities and analyses the characteristics of public service. At the same time, based on the sixth national population census, it analyses the characteristics of the population scale、 distribution and social structure, which provides the basis for empirical research.
Furthermore, through evaluation criterion of the effectiveness of public service in cities, the article evaluates the effectiveness of public service in Shanghai, Suzhou and Dalian. In each layer of evaluation criterion, the article researches the relation between public service and the changes of population.
Finally, according to the results of empirical research, it summarizes the configuration problems and contradictions of public service in China's cities. And it finds out the deep reason of failure of public service allocation. Then, according to the research, it sorts out the effective path analysis of public services and proposes countermeasure and suggestions.
According to the research, we draw the conclusion as follows:
1. On the basis of reproduction process, including distribution, exchange and consumption in political economics, the article constructs the evaluation index system from three dimensions:the effective supply, effective allocation and effective use. Three evaluation levels are combined with population size, distribution, social stratification. It underlines the combination of macro and micro, the comprehensive use of objective and subjective indicators. The effective supply of public services discusses the adaptability of public service allocation to the number of city residents and demand level. The efficient allocation analyses the coordination of public service allocation to the population distribution, including spatial equalization and service accessibility. The effectively use studies the consistency of public service to the residents' demand preference and types, including revealed preference and stated preference.
2. The use of panel data model on Shanghai, Suzhou and Dalian show that, China's city public service supply is related to the scale of resident population, but not adapt to the level of residents demand. The analysis of Gene coefficient in Shanghai's public service found that the distribution of public service in Shanghai do not coordinate with the distribution of population, especially in the medical, pension resources. Finally. the questionnaire datas to evaluate the effective use of public service in Shanghai show residents satisfaction on medical, education is relatively low and the municipal hospitals, public nursing homes can not fully meet the preference.
3. It has the following contradictions in the process of city public service allocation:first, the supply lacks government investment. and lags behind China's economic development level; second. there are uneven spatial distribution problems which have been aggravated by the quality resources; third, the type and the level of supply is incompatible with the residents'preference discrepancy.
4. This paper analyses the reasons for the contradiction from three aspects. First, these defects supply mode and financial system lead to the problem in supply. Second, demographic shift and social divisior make the requirement changes. Third, system and mechanism problems hinder the effective combination of supply and demand.
5. According to the problems of public service, it must meet three requirements to make sure the public service allocation running effectively, including clearing the responsibility of government, grasping the need of residents and paying attention to the demographic factors. It puts forward some countermeasures and suggestions on how to allocate public service effectively. First, innovation mechanism and resource management of public service should be established to promote the balanced development of public service system. Second, the coordination mechanism of closely related public service to the people's needs should be established to meet the diversified needs of residents. Third, the population change-oriented supply system should be established and the function of population planning in public service allocation should be paid more attention to.
The innovation of this paper lies in:
First, the research process is systematical and comprehensive. According to the process of public service configuration, the article constructs three levels of evaluation system, to evaluate the effectiveness of public service configuration respectively. In addition, it evaluates comprehensively for the whole process of public service configuration.
Second, the research perspective is unique. In this paper, with the rapid urbanization in China, it emphasized the effect of demographic factors on the effectiveness of public service configuration, and discussed the influence of population on public service configuration.
Third, the method of evaluation combines subjective and objective index. The combination, with complementary advantages, not only respects the fact of public service supply, and also considers perceptions of residents about public service.
城市公共服务资源配置的有效性评价始终是学界的一个难题,本文在综合分析、评价相关理论和学者研究成果的基础上,基于人口学视角,运用定性与定量结合的研究方法,建立了评价我国城市公共服务配置有效性的三层框架体系,分别从有效供给、有效分配、有效利用三个方面对城市公共服务进行评价,旨在揭示我国城市公共服务供需过程中存在的问题及矛盾,并解释其背后的原因。研究的主要内容及逻辑关系如下：
首先,本文通过对国内外相关研究的成果进行综述及评价,总结出本文所研究城市公共服务的范围及内容,同时依据福利经济学、公共管理学等理论知识,从人口学视角构建了城市公共服务配置有效性的三层评价体系,并根据每个层次研究的需要选择相应的研究方法。
其次,在梳理我国建国以来城市公共服务的相关政策变迁,总结我国城市公共服务供给发展历程的基础上,根据已建立的相关指标体系,对我国262个地级及以上城市的公共服务供给状况进行综合评价,分析我国城市公共服务供给的现状及空间分布特点；同时基于第六次人口普查数据,分析我国城市人口规模、空间分布、社会结构的现状,为实证研究提供依据。
再者,通过已建立的城市公共服务配置有效性的评价体系,选取上海、苏州、大连三个不同等级和类型的城市为代表,分别评价三个城市公共服务配置过程中的有效性。在每层分析中,分别与人口的规模、空间分布、人口社会结构相结合,探讨公共服务供给尤其是资源配置与人口变动的关系。
最后,根据实证研究的结果,总结我国城市公共服务配置过程中存在的问题及矛盾,探讨城市公共服务配置失效的深层原因。在此基础上,本文试图结合已有的研究成果,基于人口与城市公共服务协调发展的理念,提出城市公共服务配置有效性的路径分析及相关对策建议。
在全面分析论证的基础上,本文形成了以下主要研究结论：
1、依据政治经济学中的生产、分配、交换及消费四个阶段的理论,本文认为应该从有效供给、有效分配和有效利用三个维度,构建城市公共服务配置有效性的评价指标体系,三个评价层次分别与人口的规模、分布、社会分层相结合,突出了城市公共服务评价的宏观与微观相结合,客观与主观指标的综合运用。有效供给主要探讨城市公共服务配置状况与居民需求数量、水平的适应性；有效分配分析城市公共服务分布与人口空间变动的协调性,包括空间均等化及服务可及性两个维度；有效利用研究城市公共服务配置与居民需求偏好及类型的一致性,包括显示偏好和表达偏好两个方面。
2、运用面板数据模型对上海、苏州和大连的实证分析结果表明,我国城市公共服务的供给与常住人口规模正相关,但并未能与居民的需求水平相适应；通过基尼系数对上海市公共服务有效分配的评价发现,上海市公共服务的空间分布与人口分布存在一定的不协调性,尤以医疗、养老资源的空间分布不均衡最为突出；最后,运用问卷数据对上海市公共服务有效利用的评价表明,居民对医疗、教育的满意度较低,对市级医院、公立养老院的偏好尚不能完全满足。
3、通过对三个不同类型城市公共服务资源配置有效性的比较发现,在加入人口变量后,我国城市公共服务配置过程中存在以下矛盾：第一、供给中存在政府投入不足,并滞后于经济的发展速度；第二、分配中存在空间分布不均的现象,优质资源的存在加剧了空间分布不均的矛盾；第三、供给类型、水平没有根据服务对象群体构成的变化进行调整,部分资源配置与居民偏好不完全相符。
4、本文从供给、需求及供需结合三个方面探讨了造成以上供需矛盾的原因：第一、公共服务的供给模式及财政体系的顶层设计缺陷导致城市公共服务有效供给不足；第二、人口大规模向城市集聚,城市人口变动及社会分化引发有效需求的变动,反映居民需求民意的机制和渠道尚未形成；第三、城市公共服务供给体制及机制存在的问题阻碍供需有效结合。
5、本文对城市公共服务的公共性进行了讨论,认为政府供给公共服务存在“缺位”与“越位”并存的问题；比起开放性公共服务,封闭性公共服务更不利于居民获得资源的机会均等原则；我国城市化进程的加速使得人口规模、分布、人口社会分层的变动依然会是未来一段时间内的主要趋势,公共服务的配置需要未雨绸缪；服务型政府的定位表明公共服务的配置将向有效利用环节侧重,但是由于居民并不能完全有效表达自己的偏好,因此不能忽视政府主导的供给偏好。根据目前城市公共服务存在的问题,本文认为必须满足明确政府职责、把握居民需求、重视人口因素三个条件,城市公共服务配置才能更加有效。在此基础上,本文提出城市公共服务有效配置的对策建议：第一、建立公共服务资源管理和服务的创新机制,促进公共服务体系的均衡发展；第二、建立公共服务与居民需求紧密相关的协调机制,满足居民多样化的需求；第三、建立以人口变动为导向的公共服务供给体制,重视人口规划在社会事业配置中的作用。
本文的创新之处在于：
第一、研究过程较系统、全面。本文根据公共服务配置的过程,构建了三层评价体系,从这三个层次分别对公共服务配置的有效性进行评价。最后,综合三个方面的结果,对公共服务配置的整个过程进行全面、系统地评价。
第二、研究视角较独特。本文结合我国快速城市化的背景,从人口学视角出发,突出人口因素在公共服务配置有效性中的作用,并探讨了人口变动对公共服务配置的影响。
第三、结合主观、客观的评价方法。在对公共服务配置的评价中,本文将主客观指标结合,既尊重了公共服务供给的客观事实,又考虑了居民对公共服务资源配置的看法,使主客观指标优势互补,从而使评价结果更为客观。
Since the reform and opening-up, The Chinese Government has made some achievements in the field of public goods. However, with the rapid urbanization, there have been considerable changes in the scale of urban population, the urban population spatial distribution and the social structure of population. And the demand for public service has resulted in a massive shift, which conflicts with the supply of public service. At this time the social contradictions gradually exposed. Therefore the allocation of public service is not only to meet the basic material needs and services, but also to relate to social stability.In2006October,"the CPC Central Committee on building a socialist harmonious society certain major issues", clearly put forward the concept of public service system, and pointed out that in2020the goal of building a harmonious society and the main tasks include "the basic public service system more perfect, the government management and service levels are higher," As one of the main content of the construction of "service-oriented government".the Chinese government for the establishment and public service system the improvement has been put on the agenda.
This paper, based on the rapid urbanization and from the demographic perspective, established three layer framework systems to evaluate the allocation efficiency of public service in China City. The paper evaluates city public service respectively from three aspects:the effective supply, the effective distribution, and the effective use to reveal the contradictions between supply and demand of public service in our country, and explain the reasons behind it.
First of all, by means of summarizing the domestic and foreign related research results, it summarizes the scope and content of research on city public service. According to welfare economics, public management theory, and from demographic perspective, it establishes three layer evaluation system of public service. The author chose appropriate research methods and each layer has also been studied in detail.
Secondly, it reviews the policy change of city public services since the founding of China and sums up the development of public service supply of our city. According to the index system established, it evaluates the supply situation of public service in China's262cities and analyses the characteristics of public service. At the same time, based on the sixth national population census, it analyses the characteristics of the population scale、 distribution and social structure, which provides the basis for empirical research.
Furthermore, through evaluation criterion of the effectiveness of public service in cities, the article evaluates the effectiveness of public service in Shanghai, Suzhou and Dalian. In each layer of evaluation criterion, the article researches the relation between public service and the changes of population.
Finally, according to the results of empirical research, it summarizes the configuration problems and contradictions of public service in China's cities. And it finds out the deep reason of failure of public service allocation. Then, according to the research, it sorts out the effective path analysis of public services and proposes countermeasure and suggestions.
According to the research, we draw the conclusion as follows:
1. On the basis of reproduction process, including distribution, exchange and consumption in political economics, the article constructs the evaluation index system from three dimensions:the effective supply, effective allocation and effective use. Three evaluation levels are combined with population size, distribution, social stratification. It underlines the combination of macro and micro, the comprehensive use of objective and subjective indicators. The effective supply of public services discusses the adaptability of public service allocation to the number of city residents and demand level. The efficient allocation analyses the coordination of public service allocation to the population distribution, including spatial equalization and service accessibility. The effectively use studies the consistency of public service to the residents' demand preference and types, including revealed preference and stated preference.
2. The use of panel data model on Shanghai, Suzhou and Dalian show that, China's city public service supply is related to the scale of resident population, but not adapt to the level of residents demand. The analysis of Gene coefficient in Shanghai's public service found that the distribution of public service in Shanghai do not coordinate with the distribution of population, especially in the medical, pension resources. Finally. the questionnaire datas to evaluate the effective use of public service in Shanghai show residents satisfaction on medical, education is relatively low and the municipal hospitals, public nursing homes can not fully meet the preference.
3. It has the following contradictions in the process of city public service allocation:first, the supply lacks government investment. and lags behind China's economic development level; second. there are uneven spatial distribution problems which have been aggravated by the quality resources; third, the type and the level of supply is incompatible with the residents'preference discrepancy.
4. This paper analyses the reasons for the contradiction from three aspects. First, these defects supply mode and financial system lead to the problem in supply. Second, demographic shift and social divisior make the requirement changes. Third, system and mechanism problems hinder the effective combination of supply and demand.
5. According to the problems of public service, it must meet three requirements to make sure the public service allocation running effectively, including clearing the responsibility of government, grasping the need of residents and paying attention to the demographic factors. It puts forward some countermeasures and suggestions on how to allocate public service effectively. First, innovation mechanism and resource management of public service should be established to promote the balanced development of public service system. Second, the coordination mechanism of closely related public service to the people's needs should be established to meet the diversified needs of residents. Third, the population change-oriented supply system should be established and the function of population planning in public service allocation should be paid more attention to.
The innovation of this paper lies in:
First, the research process is systematical and comprehensive. According to the process of public service configuration, the article constructs three levels of evaluation system, to evaluate the effectiveness of public service configuration respectively. In addition, it evaluates comprehensively for the whole process of public service configuration.
Second, the research perspective is unique. In this paper, with the rapid urbanization in China, it emphasized the effect of demographic factors on the effectiveness of public service configuration, and discussed the influence of population on public service configuration.
Third, the method of evaluation combines subjective and objective index. The combination, with complementary advantages, not only respects the fact of public service supply, and also considers perceptions of residents about public service.
引文
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