我国土地征收的法律规制研究
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摘要
土地征收问题在当今中国社会已经变得越来越突出,土地征收所反映的社会问题和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。城市化进程中,发展和土地保护是一对矛盾。矛盾既对立又统一,如何实现矛盾的转化,由对立走向和谐共生才是我们关注的焦点。经济法的社会本位和可持续发展宗旨告诉我们,只有建立起科学合理的法律机制,才能促进土地资源的合理利用和经济的最优发展。在设计土地征收的法律机制的研究中,笔者努力寻找如何在公益与私益之间、在公权与私权之间做到兼顾与平衡。基于这一目标的考量,笔者选择公共利益、征收补偿、征收程序这三个视角,对这些方面存在的问题进行分析,详细思考,努力找出解决问题的法律规制之道。
本文的文章结构大致如下：
引言部分列举了两个近年发生的典型案例,通过直观的感受引出本文要探讨的话题。本文第一章梳理了我国现在的土地征收制度,理论结合实际地分析了土地征收中存在的问题。这些问题突出表现为：制度设计缺陷导致征收的公益目的性被严重滥用；土地征收的补偿机制不健全导致农民权益损害；土地征收的过程缺乏严格、规范的程序保障。本文第二章探讨了土地征收的合法前提,即征收中的公共利益界定问题,通过研究公共利益的一般理论,结合土地征收的具体实践,提供判断土地征收中征收符合公共利益合法性的方法。本文第三章讨论了土地征收的补偿问题,笔者建议确立公平合理的征收补偿原则,确立以“市场价值”为补偿标准,具体明确土地补偿款的民主分配。本文第四章探讨土地征收中的程序问题。设计良好的程序对于实现土地征收的顺利进行具有极其重要的意义,要完善土地情况的调查公告程序,确立公共利益合法性的认定程序,完善土地征收方案的报批程序,设立土地价值市场化中立评估程序,完善土地权益人的权利救济程序。总之,土地征收程序的设计一定要确立公民参与的理念和考量。
Land acquisition in the contemporary Chinese society has become more and more prominent. The problems and contradictions are largely due to the lack of the rule of law. Development and land protection is a contradiction in the process of urbanization, but harmony from the opposite direction is the focus of our attention. Economic Law of social-based and sustainable development objectives tell us that legal mechanisms could promote the rational use of land resources and optimal economic development. The legal mechanisms for land acquisition should have set balance between public interest and private interest, between public power and private rights. The public interest, the compensation and the procedures, these three perspectives are chosen for my research.
本文的文章结构大致如下：
引言部分列举了两个近年发生的典型案例,通过直观的感受引出本文要探讨的话题。本文第一章梳理了我国现在的土地征收制度,理论结合实际地分析了土地征收中存在的问题。这些问题突出表现为：制度设计缺陷导致征收的公益目的性被严重滥用；土地征收的补偿机制不健全导致农民权益损害；土地征收的过程缺乏严格、规范的程序保障。本文第二章探讨了土地征收的合法前提,即征收中的公共利益界定问题,通过研究公共利益的一般理论,结合土地征收的具体实践,提供判断土地征收中征收符合公共利益合法性的方法。本文第三章讨论了土地征收的补偿问题,笔者建议确立公平合理的征收补偿原则,确立以“市场价值”为补偿标准,具体明确土地补偿款的民主分配。本文第四章探讨土地征收中的程序问题。设计良好的程序对于实现土地征收的顺利进行具有极其重要的意义,要完善土地情况的调查公告程序,确立公共利益合法性的认定程序,完善土地征收方案的报批程序,设立土地价值市场化中立评估程序,完善土地权益人的权利救济程序。总之,土地征收程序的设计一定要确立公民参与的理念和考量。
Land acquisition in the contemporary Chinese society has become more and more prominent. The problems and contradictions are largely due to the lack of the rule of law. Development and land protection is a contradiction in the process of urbanization, but harmony from the opposite direction is the focus of our attention. Economic Law of social-based and sustainable development objectives tell us that legal mechanisms could promote the rational use of land resources and optimal economic development. The legal mechanisms for land acquisition should have set balance between public interest and private interest, between public power and private rights. The public interest, the compensation and the procedures, these three perspectives are chosen for my research.
引文
1据中国社科院农村发展研究所课题组进行的抽样调查,在632份有效问卷,其中涉及土地问题的有463份,占73.2%。2004年1月以来,课题组共收到172封农民控告信,信中涉及土地问题的有109封,占63.4%。参见于建嵘：《农民维权抗争集中土地纠纷土地成农村首要问题》,《瞭望东方周刊》2004年9月6日。
2转引自“中国选举与治理网”，http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=98130,2009-9-26最后访问。
3参见王学比：“高尔夫球场还要建多少”,参见《市场报》2004年02月10日第八版。
4国土资源部每年都要进行全国士地利用变更调查,该项调查结果显示,2008年度全国耕地面积净减少29万亩,严格控制建设占用农用地、耕地的难度仍然很大。周雪松：“去年我国耕地面积净减少29万亩”,载《中国经济时报》2009年2月27日。
6参见[美]罗尔斯：《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1998年版,第257页。
7参见王卫国：《中国土地权利研究》,中国政法大学出版社2003年版,第96页。
8参见李舒等：“国内183个城市欲建国际大都市规划成圈钱工具”,载《瞭望》2007年1月29日。
9参见宋国明：“浅析国外土地征用的公共利益目的”,载《中国土地》2003年第11期。
10如震惊全国的江苏铁本钢铁公司违法征地案。江苏铁本钢铁有限公司是一家的私营企业,生产技术落后,污染严重,多次被周边居民要求搬迁。铁本钢铁有限公司于2002年初筹划在常州市建设新的大型钢铁项目,当地政府官员觉得项目优良,可以解决劳动力就业,可以促进城市发展,便与铁本公司签订投资、供地等“协议”。该项目未经过向国务院报批的程序,常州市高新区管委会违规将整个钢铁项目化整为零拆分成14个基建项目办理了土地手续。该项征收违法占用土地6541亩,其中耕地4585亩(含基本农田1200亩),涉及1400多户、4000多农民被迫搬迁。不少过上小康生活的农民无家归、无地种,有的甚至住进窝棚、桥洞、废弃的渔船。参见：《温家宝主持会议责成处理江苏违规建钢铁项目》http://www.cctv.com/news/china/20040428/101954.shtml,2009.9.20最后访问。
11参见甘藏春、王守智主编：《国土资源听证规定释义》,地质出版社2004年版,第66页。
12参见《牛津现代高级英汉双解词典》,商务印书馆牛津大学出版社1993年版,第903页。
13参见《现代汉语词典》,商务印书馆1983年版,第384页。
14参见姜明安：“‘公共利益’与‘公共利益优先’的限制”,载《中国发展观察》2006年第10期。
15参见王景斌：“要从法理上确立公共利益的判定标准”,载《中国改革报》2005年4月21日第005版。
16参见王成栋、江利红：“行政征用权与公民财产权的界限-公共利益”,载《政法论坛》2003年第3期。
17参见张冬云：“论公共利益的界定——兼评《物权法》(草案)第49条”,载《社会科学研究》2007年第2期。
18我国台湾地区“土地法”第208条规定：“因下列公共事业的需要可依本法的规定征收私有土地,但征收的范围,应以其事业所必须者为限。”该法列举了9种可以征收的情况：“国防设施；交通事业；公用事业；水利事业；公共卫生；政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；教育、学术及慈善事业；国营事业；其他由政府兴办以公共利益为目的的事业。”
19以梁慧星教授为首的《物权法草案》起草小组在其建议稿第48条指出：“所谓公共利益,指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业,以及国家法律规定的其他公共利益。”该条同时规定“征收不得适用于商业目的”。
20中国共产党十四届四中全会提出明确要求, “严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围”。
21如“哈齐铁路提速工程”征地案。在该案中,农民对铁路提速征收土地并不反对,但对补偿费定的太低严重不满,失去耕地的农民拿到手的补偿费每亩只有2761.34元,而且是一口价,没有商量的余地。参见刘巧玲、周万韫：《铁路提速工程“先上车后补票”,国土部门违规“贱卖”基本农田——俺的耕地咋这么不值钱》,载《法制日报》2004年8月9日“法治时空”第7版。
22参见林来梵：《论私人财产权的宪法保障》,载《法学》1999年第3期。
23参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》,载《北京规划建设》2004年第1期。
24参见卢丽华：《加拿大土地征用制度及其借鉴》,载《中国土地》2000年第8期。
25参见徐洁：《国外土地征用的理论与启示》,载于《国土经济》2002年第2期。
26参见陈泉生：《论土地征用之补偿》,载于《法律科学》1994年5期。
27参见陈江龙、陈会广、徐洁：《国外土地征用的理论与启示》,载《国土经济》2002年第2期。
28参见李建良：《损失补偿》,载翁岳生编《行政法》(下册),中国法制出版社2002年版,第1723-1736页。
29参见温铁军、朱宋银：《县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题》,载于《经济研究资料》1996年第1期。
30参见王志华：《完善我国土地征用补偿机制探讨》,广西大学2005年硕士学位论文。
33参见《现代汉语词典》,商务印书馆1983年版,第138页。
34参见季卫东：《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第12页。
35参见陈桂明：《程序理念与程序规则》,中国法制出版社1999年版,第3-5页。另可参见季卫东所著《法律程序的意义》一文对法律程序特征的论述,该文认为,法律程序的特征在于：1.对恣意的限制；2.理性选择的保证；3.“作茧自缚”的效应,即当事人受程序的约束；4.反思性的整合,程序是交涉过程的制度化,是追求“有管理的自治”的反思合理性的指向。
36参见季卫东：《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第19页。
37此外还有行业协会等社会中介组织的程序等其他具有约束法律行为性质的各种各样的程序。
38参见国士资源部2004年11月11日公布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第11条。
39参见国土资源部2004年11月11日公布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第14条。
40参见：《毛泽东全集》(第一卷),人民出版社1998年版,第367页。
41参见：[德]鲁道夫·冯·耶林《为权利而斗争》,郑永流译,法律出版社2007年版,第85页。
1.李昌麒主编：《经济法学》,中国政法大学出版社1999年版。
2.[英]洛克《政府论》(上、下篇),叶启芳等译,北京：商务印书管,2004年版。
3.[德]耶林：《为权利而斗争》,胡宝海译,中国法制出版社2004年版。
4.陈小君等：《农村土地法律制度研究》,中国政法大学出版社2004年版。
5.[英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》,李克强译,北京：中国政法大学出版社,1999年版。
6.黄小虎主编：《中国土地管理研究》,当代中国出版社2006年版。
7.[美]路易斯·亨金：《宪政与权利》,郑戈等译,北京：北京三联书店,1996年版。
8.梁彗星、陈华彬编著：《物权法》,法律出版社2003年版。
9.柴强：《各国(地区)土地制度与政策》,北京：北京经济学院出版社,1993年版。
10.刘俊：《中国土地法理论研究》,法律出版社2006年版。
11.梁慧星：《中国物权法研究(上)》,北京：法律出版社,1998年版。
12.江平主编：《中国土地立法研究》,北京：中国政法大学出版社,1999年版。
13.鹿心社主编：《研究征地问题探索改革之路》,中国大地出版社2002年版。
14.王卫国主编：《中国土地权利的法制建设》,北京：中国政法大学出版社,2002年版。
15.王卫国：《中国土地权利研究》,北京：中国政法大学出版社,1997年版。
16.刘媛媛：《集体土地征用制度研究》,中国政法大学2003届法学硕士学位论文。
17.吴鹏：《我国农村土地征收法律制度研究》,东北师范大学2005年硕士学位论文。
18.李蕊：“中国土地征收制度研究”,中国人民大学2005届博士学位论文。
19.周飞：“土地征用制度改革的理论分析与实证研究”,南京师范大学2005届博士学位论文。
20.季卫东：“法律程序的意义”,《比较法研究》,1993年第1期。
21.郭洁：《土地资源保护和民事立法研究》,北京：法律出版社,2002年版。
22.张传玖：“土地六问”,《中国改革(农村版)》,2004年第8期。
23.李珍贵：“美国土地征用制度”,《中国土地》,2001年第4期。
24.张鹏、王亦白：“对农村集体建设用地使用权流转试点的思考”，《法学》,2006年第5期。
25.陈江龙、陈会广、徐洁：《国外土地征用的理论与启示》,《国土经济》,2002年 第2期。
26.费安玲：“对不动产征收的私法思考”,《政法论坛》,2003年第2期。
27.邱新有、戴微星：《征地拆迁中的“权”“利”制衡——某市高校新区征地拆迁个案研究》，《国家行政学院学报》,2004年第4期。
28.王华春、唐任伍：“国外征地制度对中国征地制度改革的启示”,《云南社会科学》,2004年第l期。
29.王瑞雪：“征地补偿明确农民权益比例面临的制度陷阱——关于江苏山西征地制度改革方案的思考”,《中国改革报》,2006年11月8日。
30.《现代汉语词典》,商务印书馆1983年版。
31.《辞海》(缩印本),上海辞书出版社1979年版。
32.《牛津现代高级英汉双解词典》,商务印书馆牛津大学出版社1993年版。
2转引自“中国选举与治理网”，http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=98130,2009-9-26最后访问。
3参见王学比：“高尔夫球场还要建多少”,参见《市场报》2004年02月10日第八版。
4国土资源部每年都要进行全国士地利用变更调查,该项调查结果显示,2008年度全国耕地面积净减少29万亩,严格控制建设占用农用地、耕地的难度仍然很大。周雪松：“去年我国耕地面积净减少29万亩”,载《中国经济时报》2009年2月27日。
6参见[美]罗尔斯：《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1998年版,第257页。
7参见王卫国：《中国土地权利研究》,中国政法大学出版社2003年版,第96页。
8参见李舒等：“国内183个城市欲建国际大都市规划成圈钱工具”,载《瞭望》2007年1月29日。
9参见宋国明：“浅析国外土地征用的公共利益目的”,载《中国土地》2003年第11期。
10如震惊全国的江苏铁本钢铁公司违法征地案。江苏铁本钢铁有限公司是一家的私营企业,生产技术落后,污染严重,多次被周边居民要求搬迁。铁本钢铁有限公司于2002年初筹划在常州市建设新的大型钢铁项目,当地政府官员觉得项目优良,可以解决劳动力就业,可以促进城市发展,便与铁本公司签订投资、供地等“协议”。该项目未经过向国务院报批的程序,常州市高新区管委会违规将整个钢铁项目化整为零拆分成14个基建项目办理了土地手续。该项征收违法占用土地6541亩,其中耕地4585亩(含基本农田1200亩),涉及1400多户、4000多农民被迫搬迁。不少过上小康生活的农民无家归、无地种,有的甚至住进窝棚、桥洞、废弃的渔船。参见：《温家宝主持会议责成处理江苏违规建钢铁项目》http://www.cctv.com/news/china/20040428/101954.shtml,2009.9.20最后访问。
11参见甘藏春、王守智主编：《国土资源听证规定释义》,地质出版社2004年版,第66页。
12参见《牛津现代高级英汉双解词典》,商务印书馆牛津大学出版社1993年版,第903页。
13参见《现代汉语词典》,商务印书馆1983年版,第384页。
14参见姜明安：“‘公共利益’与‘公共利益优先’的限制”,载《中国发展观察》2006年第10期。
15参见王景斌：“要从法理上确立公共利益的判定标准”,载《中国改革报》2005年4月21日第005版。
16参见王成栋、江利红：“行政征用权与公民财产权的界限-公共利益”,载《政法论坛》2003年第3期。
17参见张冬云：“论公共利益的界定——兼评《物权法》(草案)第49条”,载《社会科学研究》2007年第2期。
18我国台湾地区“土地法”第208条规定：“因下列公共事业的需要可依本法的规定征收私有土地,但征收的范围,应以其事业所必须者为限。”该法列举了9种可以征收的情况：“国防设施；交通事业；公用事业；水利事业；公共卫生；政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；教育、学术及慈善事业；国营事业；其他由政府兴办以公共利益为目的的事业。”
19以梁慧星教授为首的《物权法草案》起草小组在其建议稿第48条指出：“所谓公共利益,指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业,以及国家法律规定的其他公共利益。”该条同时规定“征收不得适用于商业目的”。
20中国共产党十四届四中全会提出明确要求, “严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围”。
21如“哈齐铁路提速工程”征地案。在该案中,农民对铁路提速征收土地并不反对,但对补偿费定的太低严重不满,失去耕地的农民拿到手的补偿费每亩只有2761.34元,而且是一口价,没有商量的余地。参见刘巧玲、周万韫：《铁路提速工程“先上车后补票”,国土部门违规“贱卖”基本农田——俺的耕地咋这么不值钱》,载《法制日报》2004年8月9日“法治时空”第7版。
22参见林来梵：《论私人财产权的宪法保障》,载《法学》1999年第3期。
23参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》,载《北京规划建设》2004年第1期。
24参见卢丽华：《加拿大土地征用制度及其借鉴》,载《中国土地》2000年第8期。
25参见徐洁：《国外土地征用的理论与启示》,载于《国土经济》2002年第2期。
26参见陈泉生：《论土地征用之补偿》,载于《法律科学》1994年5期。
27参见陈江龙、陈会广、徐洁：《国外土地征用的理论与启示》,载《国土经济》2002年第2期。
28参见李建良：《损失补偿》,载翁岳生编《行政法》(下册),中国法制出版社2002年版,第1723-1736页。
29参见温铁军、朱宋银：《县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题》,载于《经济研究资料》1996年第1期。
30参见王志华：《完善我国土地征用补偿机制探讨》,广西大学2005年硕士学位论文。
33参见《现代汉语词典》,商务印书馆1983年版,第138页。
34参见季卫东：《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第12页。
35参见陈桂明：《程序理念与程序规则》,中国法制出版社1999年版,第3-5页。另可参见季卫东所著《法律程序的意义》一文对法律程序特征的论述,该文认为,法律程序的特征在于：1.对恣意的限制；2.理性选择的保证；3.“作茧自缚”的效应,即当事人受程序的约束；4.反思性的整合,程序是交涉过程的制度化,是追求“有管理的自治”的反思合理性的指向。
36参见季卫东：《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第19页。
37此外还有行业协会等社会中介组织的程序等其他具有约束法律行为性质的各种各样的程序。
38参见国士资源部2004年11月11日公布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第11条。
39参见国土资源部2004年11月11日公布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第14条。
40参见：《毛泽东全集》(第一卷),人民出版社1998年版,第367页。
41参见：[德]鲁道夫·冯·耶林《为权利而斗争》,郑永流译,法律出版社2007年版,第85页。
1.李昌麒主编：《经济法学》,中国政法大学出版社1999年版。
2.[英]洛克《政府论》(上、下篇),叶启芳等译,北京：商务印书管,2004年版。
3.[德]耶林：《为权利而斗争》,胡宝海译,中国法制出版社2004年版。
4.陈小君等：《农村土地法律制度研究》,中国政法大学出版社2004年版。
5.[英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》,李克强译,北京：中国政法大学出版社,1999年版。
6.黄小虎主编：《中国土地管理研究》,当代中国出版社2006年版。
7.[美]路易斯·亨金：《宪政与权利》,郑戈等译,北京：北京三联书店,1996年版。
8.梁彗星、陈华彬编著：《物权法》,法律出版社2003年版。
9.柴强：《各国(地区)土地制度与政策》,北京：北京经济学院出版社,1993年版。
10.刘俊：《中国土地法理论研究》,法律出版社2006年版。
11.梁慧星：《中国物权法研究(上)》,北京：法律出版社,1998年版。
12.江平主编：《中国土地立法研究》,北京：中国政法大学出版社,1999年版。
13.鹿心社主编：《研究征地问题探索改革之路》,中国大地出版社2002年版。
14.王卫国主编：《中国土地权利的法制建设》,北京：中国政法大学出版社,2002年版。
15.王卫国：《中国土地权利研究》,北京：中国政法大学出版社,1997年版。
16.刘媛媛：《集体土地征用制度研究》,中国政法大学2003届法学硕士学位论文。
17.吴鹏：《我国农村土地征收法律制度研究》,东北师范大学2005年硕士学位论文。
18.李蕊：“中国土地征收制度研究”,中国人民大学2005届博士学位论文。
19.周飞：“土地征用制度改革的理论分析与实证研究”,南京师范大学2005届博士学位论文。
20.季卫东：“法律程序的意义”,《比较法研究》,1993年第1期。
21.郭洁：《土地资源保护和民事立法研究》,北京：法律出版社,2002年版。
22.张传玖：“土地六问”,《中国改革(农村版)》,2004年第8期。
23.李珍贵：“美国土地征用制度”,《中国土地》,2001年第4期。
24.张鹏、王亦白：“对农村集体建设用地使用权流转试点的思考”，《法学》,2006年第5期。
25.陈江龙、陈会广、徐洁：《国外土地征用的理论与启示》,《国土经济》,2002年 第2期。
26.费安玲：“对不动产征收的私法思考”,《政法论坛》,2003年第2期。
27.邱新有、戴微星：《征地拆迁中的“权”“利”制衡——某市高校新区征地拆迁个案研究》，《国家行政学院学报》,2004年第4期。
28.王华春、唐任伍：“国外征地制度对中国征地制度改革的启示”,《云南社会科学》,2004年第l期。
29.王瑞雪：“征地补偿明确农民权益比例面临的制度陷阱——关于江苏山西征地制度改革方案的思考”,《中国改革报》,2006年11月8日。
30.《现代汉语词典》,商务印书馆1983年版。
31.《辞海》(缩印本),上海辞书出版社1979年版。
32.《牛津现代高级英汉双解词典》,商务印书馆牛津大学出版社1993年版。