农村居民点用地整理区域联动的理论与实证研究
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摘要
在城镇化和工业化快速推进,人口增长及粮食安全等多重压力下,中国的人地矛盾日益突出。但是在土地利用过程中,一方面可供开发的后备土地资源稀缺,另一方面农村的建设用地闲置和低效利用的现象却十分严重。科学发展观的确立,使人们越来越清晰地认识到中国经济社会发展的资源环境约束,而社会主义新农村建设在中国的大规模开展,又使农村居民点用地整理随之成为学术界关注的热点。农村居民点用地整理是优化农村居民点布局,实现耕地占补平衡的有效途径,同时也是完善农村基础设施,改变农村面貌,改善农民生活和生产条件,最终实现建设现代乡村社区的必然选择。
     但是,农村居民点用地整理的进程却并不轻松。经济发达地区人口密度大,人均农村居民点用地指标已很低,可挖掘的存量土地已越来越少;而经济落后区域人口密度较低、人均用地指标超过限值,在数量上来说还有较大的整理潜力。这种区域间农村居民点利用上的不平衡状况既为农村居民点的整理工作带来了很大的困难,但同时也为这项工作带来了新的思考维度。
     实现农村居民点用地整理的区域联动,为我们提供了一种新的研究视角。本研究将区域联动理论引入到农村居民点用地整理中,以城乡联动和区域联动为切入点,从整理出的用地指标流动补偿、政府管理、农户意愿几个方面探讨了农村居民点用地整理的区域联动的实现途径,并以江苏省为例,进行理论构建和实证计算,最后从政策层面提出推进农村居民点用地整理区域联动的各项政策保证。
     论文共7章,分为四个部分:第一部分是农村居民点用地整理的相关理论分析;第二部分是实现农村居民点用地整理区域联动的思路;第三部分是农户整理意愿和整理指标流动补偿的实证研究;第四部分是结论及建议。
     第一部分包含第1章和第2章。第1章绪论、第2章国内外研究动态和理论基础。通过总结和梳理国内外农村居民点用地整理及区域联动理论的相关研究成果及本研究的理论依据,系统地阐述了研究的背景、目标、意义,以及研究的思路和体系,对论文的来龙去脉进行了梳理。
     第二部分包含第3章和第4章,是论文的主要部分。第3章结合当前的挂钩政策,深入剖析城镇建设用地、耕地和农村居民点用地之间的关系以及由此产生的一系列问题和矛盾,提出通过农村居民点用地整理的区域联动来协调地类之间、区域之间的用地问题。第4章是全文的核心章节,分析了农村居民点用地整理区域联动的内涵、目标、作用及原则,探讨了农村居民点用地整理区域联动的实现途径,包括整理出的用地指标流动和补偿的研究、政府对补偿资金的管理以及农户整理意愿的把握。
     第三部分包含第5章和第6章,是农户整理意愿和整理出的用地指标流动和补偿的实证研究。第5章选定整理中联动主体之一——农户做为主要调查对象,采取问卷调查的方式,从政策影响、经济社会因素、环境因素、生活方式等方面进行了区域间的分析和比较,深入研究了制约及推动农户进行整理的主要因素。第6章以江苏省为例,对省内区域间的差异性为农村居民点用地整理提供的可行性进行了分析;以灌南县为例计算了整理出的用地指标,包括控制性指标和流动性指标的计算;以灌南县、海安县、苏州相城区为例计算了流动指标的补偿依据。
     第四部分是第7章——主要结论和政策建议。
     通过上述研究,主要得出以下几点结论:
     (1)应尽快实现农村居民点整理的区域联动。
     通过对我国当前农村居民点用地整理运行现状的分析与研究看出,仍然存在诸如“空心村”现象明显、资金瓶颈、土地利用绩效与资源禀赋率基本相反、潜力与用地不匹配等问题;同时,人口增长、经济增长与耕地锐减之间的矛盾依然尖锐,耕地异地占补平衡中可供调剂的指标越来越少,未来耕地和城镇建设用对农村居民点用地的抢夺大战还将进一步升级。因此,农村居民点用地整理问题不应局限于居民点用地本身,必须将其放到更高层次来统筹考虑这一问题,系统地考虑城镇建设用地、耕地和农村居民点用地三种地类之间的相互作用关系。为了解决三者的矛盾,应打破行政界线和政府职能的“壁垒”,让有限的土地资源能够在不同区域间进行优化配置。所以,应尽快实现农村居民点整理的区域联动。
     (2)农村居民点区域联动的思路就是土地与资本的联动。
     农村居民点区域联动的思路应该基于用经济欠发达地区整理出来的土地指标(如耕地指标)与经济发达地区的资金交换,交换价值按建设用地价值或按市场价值确定。一来充分体现耕地的价值,二来经济欠发达地区因为有了资金的投入,也能促进农村居民点用地整理进行。通过建立这样的融资联动体系,解决经济欠发达地区资金瓶颈,同时,也解决经济发达地区用地指标紧张的问题,达到统筹区域内的土地资源利用,促进区域问的合作与发展的目的。
     (3)农村居民点用地整理的区域联动的核心是整理指标的流动和补偿问题。
     本研究确定农村居民点整理出的用地指标流动分配的思路是首先确定区域人均农村居民点用地面积的控制目标,然后确定村镇可流动指标,最后确定村镇可流动指标的分配。其次本研究确定的农村居民点整理出的用地指标补偿的思路是在扣减了整理成本之后,补偿值大于预期净收益。同时,通过本文的实证研究说明:经济欠发达地区的整理潜力较大,整理出单位耕地的成本远远低于经济发达地区;同时,经济发达地区农村居民点用地整理的预期单位净收益远远高于经济欠发达地区,区域间整理成本、整理潜力、整理经济收益较大的差异为我们实现农村居民点用地整理的区域联动提供了可能性,尽快地引入市场机制,实现区域合作,可以有效解决经济发达地区发展用地需求与耕地保护之间的矛盾。
     (4)经济补偿不再是影响农户整理意愿的唯一因素。
     通过对江苏省范围内农户整理意愿的制约因素和推动因素分析,可以看出,农户进行整理的意愿是强烈的,但多受到一些外力因素的影响,尤其是通过我们的调查,江苏各区域的农户都比较看重社会保障,这为各级政府在制订政策重点时指明了方向。从本研究调查结果来看,江苏省范围内各影响因素按其重要性排序依次为社会保障、旧的传统习俗、农户搬迁时所得到的一次性资金补偿、原来居住地的邻里关系等。说明,经济补偿不再是影响农户整理意愿的唯一因素,而以社会保障体系为核心,注重原有传统习俗、邻里关系等的社会因素正越来越重要地影响着农户的整理意愿。
     (5)区域内和区域间农户整理意愿的影响因素差异很大。
     从调查结果来看,苏南地区、苏中地区农户最为看重的整理后的社会保障体系是否能解决其后顾之忧,而苏北地区农户更为看重的是居住环境的改善。同时,越是经济发达的乡镇,越注重整理后的生活质量,这种生活质量的改善不仅仅是居住环境的改善,更多的是农户精神方面的一些追求,这也为各级政府在分区或分类制订政策时提供了决策依据,应针对苏南、苏中、苏北农村存在的地区差异以及农户整理意愿影响因素的差异,进行分类指导,因地制宜。
     基于上述研究结论,论文提出了推进农村居民点用地整理区域联动建立的政策建议:从区域间整理指标流动补偿机制入手,尽快构建农村居民点用地整理区域联动,推进农村居民点用地整理的进行;因地制宜,结合实际,分类分区制订政策,指导农村居民点用地整理的推进;把区域联动纳入到村镇规划体系之中,统筹安排镇域的镇村布局和农村居民点发展空间;完善整理后农户的社会保障体系,注重整理后新社区的精神文明建设;加快农村居民点用地整理的服务网络建设;构建农村金融制度和农地金融组织,促进区域间融资体系的联动;改革土地税费体系,成立土地整理专项基金和司法仲裁机构,对农村居民点用地整理实行全过程监管。
With the rapid development of urbanization and industrialization as well as the pressure of population and the food security, the paradox between population and land has become more and more serious. The resources of available land are scarce while the phenomenon that the rural construction land is used inefficiently. The establishment of scientific outlook on development makes people realize the resource and environment restriction of economic and social development in China. Moreover, China has unfolded large-scale construction of a new socialism rural area in recent years."The rural residential land consolidation "was becoming the hot spot of the academic community gradually. The rural residential land consolidation has become one of the effective means of optimizing rural land use structure and keeping the dynamic balance of cultivated land. At the same time, it is also an inevitable choice for developing modern rural community to perfect rural areas infrastructure, change rural area appearance efficiently&improve peasants'living and production condition.
     However, the process of rural residential land consolidation is not easy. The developed areas have a high pulation density but a low index of the per-capita rural residential land areas. It tells that the available land is decreasing. On the other hand, the developing areas have a low population density but a high index of the per-capita rural residential land areas. It also shows that there is still much land recourse existing in these areas. The interregional imbalance of rural residential land-use brings great difficulties to the consolidation process. But, at the same time, it also brings the new thinking direction.
     Realizing regional linkage of the rural residential land consolidation provides us with a new point of view. The study will introduce the theory of regional linkage to the rural residential land consolidation. Based on regional linkage and urban&rural linkage, the author studies the implementation approach of the regional linkage of the rural residential land consolidation. Including the land index flow and compensation, the government administration and the peasants' wishes and thoughts. Meanwhile, The theory and empirical studies have been completed, with the example of Jiangsu province. Finally, the author put forwards some suggestions for promoting efficiency on the rural residential land consolidation.
     This paper consists of seven chapters and can be divided into four parts. They are successively the study on the theoretical basis, the thinking of realizing regional linkage of the rural residential land consolidation, the empirical studies on both the land index flow and the peasants' wishes and thoughts, and concusionsand suggestions. Major contents of every part show as follows:
     The first part is composed of two chapters. The first chapters is an introduction, the second chapters one is on the summary of the domestic and foreign research and the other hand is the theoretical basis. By reviewing and commenting the related research, the background, the purpose, the significance, the thoughts and systems of the research have been elaborated systematically, and all the involved informations of this paper have been introducted as well.
     The second part which is the main part of the thesis is also composed of two chapters, including, chapter3and chapter4. With reference to the current policy in Chapter3, the author analyze the relationship and conflicts among urban and rural land, cultivated land and the rural residential land. Then the author puts forward a new way for coordination of conflicts between regional land-types and land-use by realizinging regional linkage of the rural residential land consolidation. Chapter4is the core of this paper. The author analyses the connotation, objectives, significance, principles and the implementation approach of the regional linkage of the rural residential land consolidation. Including the land index flow and compensation, the governmental management of the compensation money and the peasants' wishes and thoughts.
     The third part is composed of two chapters, i.e., chapter5and chapter6. This part includes the practical research on both the peasants'wishes and thoughts and the land index flow and compensation. The peasants were chosen mainly study object in chapter5. An anonymous questio nnaire was designed to study the peasants' wishes and thoughts on the rural residential areas consolidation, including the influence of the policy's, economic, social, environmental and lifestyle on the peasants' wishes and thoughts. Analysis and Comparison have been completed in both different regions and the whole Jiangsu province. Dominating Factors of Restricting and driving the peasants' wishes and thoughts on the rural residential areas consolidation have been summarized. The practical research take example of Jiangsu province in chapter6. Firstly, the feasibility of realizing regional linkage of the rural residential land consolidation has been demonstrated. Next the calculation of land index flow has been researched, with the example of Guannan Xian, Jiangsu province. Finally, the calculation of the land index compensation has been also researched, with the example of Guannan Xian, Haian Xian, Suzhou Shi, Jiangsu province.
     The fourth part is chapter7. The contents of chapter7include major conclusions and policy recommendations.
     Through above studies, conclusions come out as follows:
     (1) The regional linkage of the rural residential land consolidation should be come ture as soon as possible. The analysis and research on the current situation of the rural residential land consolidation show that much questions, such as the phenomenon of "hollow village" in developed region, capital bottleneck, performance is the contrary of endowment on land, incompatibility of the potential with efficiency on land-use. Exist simultaneously, the contradictions among population growth, economic growth and declining are becoming increasingly acute. The index from dynamic balance on cultivated land in different regions is becoming scarce. The index from the rural residential areas consolidation may be the main source of replenishing the cultivated land area. So the reserch of the rural residential land consolidation should be not only consider itself but also consider systematically the relationship among urban and rural land, cultivated land and the rural residential land. We should break down the barrier of the political boundaries and government functions to solve the conflict. The goal for this thinking is that the limited land resources could be optimize and dispose in different area.So, the regional linkage of the rural residential land consolidation should be come ture as soon as possible.
     (2)Combining the land resources and capital is the thinking of the regional linkage of the rural residential land consolidation. The author's thought is that cultivated land areas in undeveloped region exchange with capital in developed area. The exchange value would be calculate based on construction land or market value. The aim at that the value of cultivated land could be full show and solved the capital problem in undeveloped region. Capital bottleneck should be solved by constructing regional financing concatenation system so that the process of the rural residential land consolidation could be push forward. Much more significance lies in solving the problem of shortage of land resource in developed region, general planning of land use in diffierent regions, promoting regional cooperation and development.
     (3) The core of realizing regional linkage of the rural residential land consolidation is the land index flow and compensation. The thoughts of the flow are successively the the control target of the per regional rural residential land, the land area could be transfer and distribution of the land area. The thoughts of the compensation are the compensation value greater than net profit. Through the empirical research of this paper, some conclusions could be summarized as follows. The reclamation costs per mu cultivated land in undeveloped region is much lower than in developed region. On the other hand, the expected net income in developed region is much higher than in undeveloped region. The greater difference of costs, potential and income between in undeveloped region and in developed region gives the feasibility to construct this linkage mechanism. We must introduce market system and realize regional cooperation so that we can solve the contradiction between construction land requirements and cultivated land protection effectively in developed region.
     (4) The economic compensation is not only factor which effected the peasants'wishes and thoughts. We have finished the investigation and research of the peasants'wishes and thoughts on the rural residential areas consolidation in Jiangsu province. Then we confirmed restricting factor and driving factor. It shows that the peasants have strong wishes but these wishes are influenced by a series of factors. The result shows that the sequence of effect factors is social security, old tradition, compensation fund, neighborhood with one another and so on. Taking into acdount all of these factors,we may reach the conclusion that the economic compensation is not only factor which effected the peasants' wishes and thoughts. Much more social factors, such as the social security, old tradition, neighborhood, also effected the peasants'wishes and thoughts.
     (5) The effect factors of the peasants'wishes and thoughts have great difference in the interregional and intraregional. The result shows that the peasants attach great importance to the social security in central and southern Jiangsu province. Nevertheless, the peasants attach great importance to improve the living condition in northern Jiangsu province. The results shows the the peasants attach great importance to the increase of the life quality in developed region. After comparing the peasants'wishes of interregional and intraregional. we draw another conclusion that the significance of effect factors of the peasants'wishes are different from interregional and intraregional. So we should work out measures to suit local conditions according to the difference.
     Based on the above conclusions,some suggestions are put forward as follow:At first, The intraregional index flow compensation mechanism should be firstly perfected in order to propel the rural residential areas consolidation. Secondly, the government should work out measures to suit local conditions so as to could be instruct the the progress of the rural residential areas consolidation. The regional linkage mechanism should be introduced to the planning of village and town so that the allocation will be arrangeed comprehensively. Thirdly, the social security system of the peasants should be perfected and be attached importance to the new community spiritual civilization. At the same time,other measures may be taked to drive the system'linkage as follows:accelerating the process of rural informationization, constructing cooperative financial system and organization in rural, reforming of land taxes and fees system, establishing the land consolidation special fund and judicial organs, supervising the proceeding of the rural residential areas consolidation and so on.
引文
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    ②城市建设面积:指城市用地面积中的各项建设用地面积。包括居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地。
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