当代中国村民自治问题研究
摘要
产生于上世纪80年代初的村民自治是中国农村基层民主政治建设的一项伟大成果。它的推行，使农村社会治理方式发生了深刻的变化，国家对农村社会不再直接管理，而是赋予其自我管理的权力，由农村村民自己管理自己的事务。在三十年的风雨历程中，村民自治取得了令人瞩目的成就，对中国农村甚至整个国家经济社会发展和全面进步具有十分深远的意义。然而，自从村民自治推行以来，人们关于村民自治有关问题的争论一直没有停止过。而且，村民自治在实践中也面临着一系列的困难和问题。这严重制约了村民自治的深入发展，对农村基层社会的稳定造成不利影响。特别是进入新世纪以来，村民自治在实践中面临的问题更加突出，已经成为人们关注的一个重点问题。如何解决村民自治存在的问题不仅成为农村基层工作中亟待解决和研究的问题，而且成为重构乡村治理体系，甚至成为农村民主政治建设的核心问题。本文通过对村民自治的变迁、体系与结构、运行以及保障村民自治实现的对策建议等问题进行考察，以期为村民自治建设提供理论指导和可行性政策支持，以促进农村治理现代化的发展和农村社会的稳定与发展。
本文认为，村民自治是现代国家对乡村社会进行整合的一种方式，是继清朝末年以来国家对乡村社会治理策略不断探索的结果。只是和以往的治理方式相比，村民自治带有民主化的色彩。村民自治是农村社会人民群众为了解决人民公社解体后农村面临的公共事务管理问题而自发进行的一项制度创新。由于它有效地满足了人民公社解体后国家重建农村秩序的现实需要而得到国家的确认，因而上升为一项国家民主制度。村民自治产生以后，在实践中又不断地发展，日益完善，不断走向成熟。
村民自治需要制度来确认和保障，而制度是通过规范确立的。村民自治规范已经形成一个规范体系，它由国家、地方和村级三个层面的规范构成。国家层面的规范是由中央有关国家机关制定的，在全国范围内具有普遍适用性和约束力，主要包括《宪法》、《村委会组织法》和其他一些规范性文件。地方层面的规范是由地方有关国家机关制定的，在地方范围内具有普遍意义和约束力，包括省、市、县和乡镇四级。村级层面的规范是由村民会议或者村民代表会议制定的，在村的范围内具有普遍约束力，主要包括村民自治章程、村规民约和各项专门性规定。村民进行自治活动必须依托一定的组织。村民自治组织已经形成一个组织体系，主要由权力机构、工作机构构成。在村民自治组织体系内部，各种自治组织之间的关系不同，对村民自治功能的影响不同。村民自治制度确立后，与乡镇政权和党的领导权等农村公权力发生一定的关系。就制度的设计来说，村民自治与乡镇政权的关系是指导与被指导，协助与被协助的关系；与党的领导权的关系是领导和被领导的关系。
村民自治的关键在于实施和运行。经过三十年的发展，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治取得了很大的成效，日益制度化、规范化，并且在实践中不断创新。但是，由于多种因素的影响，村民自治在现实中并没有完全落实和实现，还存在许多问题，离制度设计的初衷还有很大的距离。不仅民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面存在不足，而且还受乡镇政府和党支部的不当干预。
为了保障村民自治的实现，有必要采取相关的措施。要完善《宪法》、《村委会组织法》等村民自治实体法律制度，完善村民自治的内部程序和外部救济程序等程序法律制度，为村民自治的实现提供完备的法律保障。要进一步推进统筹城乡发展，理顺村委会与乡镇政府的关系以及村委会与党支部的关系，完善对农村公权力的制约机制，以消除农村公权力对村民自治的不当干预。要构建完善的司法救济机制，完善行政救济机制，健全信访机制和法律援助机制，为村民自治的实现提供完善的救济保障。
Originated from early1980s, villager autonomy is one great achievement of democracyconstruction at grassroots level in rural areas. The implementation of villager autonomy hasmade tremendous changes in village social management, under which the state doesn't exertdirect management in villages, instead, village is endowed with self-government right andvillagers manage their own affairs. Outstanding achievement has been made on villagerautonomy in the past thirty years, exerting far-reaching effects on rural area, nationaleconomical development and overall social progress. However, since its implementation,disputes over it has been going on with stop. Besides, series of difficulties and problems ariseduring its application, which restricts its further development and has brought about negativeinflucence on stability at rural grassroots level. Especially in new century, existing problemsresulting from villager autonomy is increasingly obvious and has become people's top concern.How to solve these problems is not only an urgent concern, but also a key issue inreconstruction of village management system and rural democratic politics. The study, throughinvestigation of the history, system structure and operation of villager autonomy, put forwardssolutions and guidance on perfecting villager autonomy, with the aim of promotingmanagement modernization, stability and development of rural society.
Autonomy is one approach to village society integration. It is a continuation of integrationof villages, started from the end of Qing Dynasty. Compared with village integration in the past,villager autonomy has the special feature of democracy. Villager autonomy derives from villagesociety, with the feature of social spontaneity and self organization. However, it catered for thepractical needs of reconstruction of village order after dissolution of primitive communes anddeveloped into a national democratic system. After the state has taken measures tto boost itsperfection and development.
Villager autonomy needs system to confirm and guarantee, and system is established bystandards. Villager autonomy standard has become a standard system, which is composed bythe three standards at state, local and village level respectively. Standard at state level isspecified by government offices concerned, which has general applicability and restrain forcenationalwide. It mainly includes "Constitution"," Village Committee Constitution" and some other normative documents. Standard at local level is specified by local government organsconcerned, which has general applicability and restrain force locally, and includes fourstandards at provincial, city, county and township level. Village level standard is specified byvillager meeting or villager representative meeting. It has general applicability and restrainingforce in village. It consists of Villager Autonomy Charter, Village Rules and some specifiedrules. Villager autonomy organization has developed into an organizational system, which isconstituted by authority, work unit and supervision organ. Within villager autonomyorganization system, relationships among all kinds of autonomy organizations are different,accordingly, their influence on villager autonomy function varies. On the system design of view,the relationship of the villager autonomy and township government is guidance,help andassistance relatiomship. And the relationship of the villager autonomy and and the right of theparty’s leadership is the leadership and leadership.
The key of villager autonomy is its implementation and operation. After thirty years'development, villager autonomy, based on democratic election, decision making, managementand supervision, has made tremendous achievements in terms of systematism andstandardization. With constant innovation, it has exerted significant influence in socialistdemocratic political construction. However, due to various factors, villager autonomy has notbeen thoroughly put into practice, and existing problems still have not been solved. Problemsof village autonomy does not only exist in democratic election, decision-making, managementand supervision, and it has also been intervened by township government and party branch.
Relevant measures should be taken to ensure that villager autonomy implement. For thisend, substantive laws should be perfected such as "Constitution"and " Village CommitteeConstitution", as well as its inside and outside relief procedure law system, providing perfectand complete legal guarantee for villager autonomy. In addition, rural and urban developmentshould be further balanced, and the relationship between village committee and township,village committee and village party branch should be straightened out. Restriction mechanismat grassroots level should be perfected, as well as administrative relief mechanism, petitionand legal aid mechanism, so that complete relief can be guaranteed for villager autonomy.
本文认为，村民自治是现代国家对乡村社会进行整合的一种方式，是继清朝末年以来国家对乡村社会治理策略不断探索的结果。只是和以往的治理方式相比，村民自治带有民主化的色彩。村民自治是农村社会人民群众为了解决人民公社解体后农村面临的公共事务管理问题而自发进行的一项制度创新。由于它有效地满足了人民公社解体后国家重建农村秩序的现实需要而得到国家的确认，因而上升为一项国家民主制度。村民自治产生以后，在实践中又不断地发展，日益完善，不断走向成熟。
村民自治需要制度来确认和保障，而制度是通过规范确立的。村民自治规范已经形成一个规范体系，它由国家、地方和村级三个层面的规范构成。国家层面的规范是由中央有关国家机关制定的，在全国范围内具有普遍适用性和约束力，主要包括《宪法》、《村委会组织法》和其他一些规范性文件。地方层面的规范是由地方有关国家机关制定的，在地方范围内具有普遍意义和约束力，包括省、市、县和乡镇四级。村级层面的规范是由村民会议或者村民代表会议制定的，在村的范围内具有普遍约束力，主要包括村民自治章程、村规民约和各项专门性规定。村民进行自治活动必须依托一定的组织。村民自治组织已经形成一个组织体系，主要由权力机构、工作机构构成。在村民自治组织体系内部，各种自治组织之间的关系不同，对村民自治功能的影响不同。村民自治制度确立后，与乡镇政权和党的领导权等农村公权力发生一定的关系。就制度的设计来说，村民自治与乡镇政权的关系是指导与被指导，协助与被协助的关系；与党的领导权的关系是领导和被领导的关系。
村民自治的关键在于实施和运行。经过三十年的发展，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治取得了很大的成效，日益制度化、规范化，并且在实践中不断创新。但是，由于多种因素的影响，村民自治在现实中并没有完全落实和实现，还存在许多问题，离制度设计的初衷还有很大的距离。不仅民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面存在不足，而且还受乡镇政府和党支部的不当干预。
为了保障村民自治的实现，有必要采取相关的措施。要完善《宪法》、《村委会组织法》等村民自治实体法律制度，完善村民自治的内部程序和外部救济程序等程序法律制度，为村民自治的实现提供完备的法律保障。要进一步推进统筹城乡发展，理顺村委会与乡镇政府的关系以及村委会与党支部的关系，完善对农村公权力的制约机制，以消除农村公权力对村民自治的不当干预。要构建完善的司法救济机制，完善行政救济机制，健全信访机制和法律援助机制，为村民自治的实现提供完善的救济保障。
Originated from early1980s, villager autonomy is one great achievement of democracyconstruction at grassroots level in rural areas. The implementation of villager autonomy hasmade tremendous changes in village social management, under which the state doesn't exertdirect management in villages, instead, village is endowed with self-government right andvillagers manage their own affairs. Outstanding achievement has been made on villagerautonomy in the past thirty years, exerting far-reaching effects on rural area, nationaleconomical development and overall social progress. However, since its implementation,disputes over it has been going on with stop. Besides, series of difficulties and problems ariseduring its application, which restricts its further development and has brought about negativeinflucence on stability at rural grassroots level. Especially in new century, existing problemsresulting from villager autonomy is increasingly obvious and has become people's top concern.How to solve these problems is not only an urgent concern, but also a key issue inreconstruction of village management system and rural democratic politics. The study, throughinvestigation of the history, system structure and operation of villager autonomy, put forwardssolutions and guidance on perfecting villager autonomy, with the aim of promotingmanagement modernization, stability and development of rural society.
Autonomy is one approach to village society integration. It is a continuation of integrationof villages, started from the end of Qing Dynasty. Compared with village integration in the past,villager autonomy has the special feature of democracy. Villager autonomy derives from villagesociety, with the feature of social spontaneity and self organization. However, it catered for thepractical needs of reconstruction of village order after dissolution of primitive communes anddeveloped into a national democratic system. After the state has taken measures tto boost itsperfection and development.
Villager autonomy needs system to confirm and guarantee, and system is established bystandards. Villager autonomy standard has become a standard system, which is composed bythe three standards at state, local and village level respectively. Standard at state level isspecified by government offices concerned, which has general applicability and restrain forcenationalwide. It mainly includes "Constitution"," Village Committee Constitution" and some other normative documents. Standard at local level is specified by local government organsconcerned, which has general applicability and restrain force locally, and includes fourstandards at provincial, city, county and township level. Village level standard is specified byvillager meeting or villager representative meeting. It has general applicability and restrainingforce in village. It consists of Villager Autonomy Charter, Village Rules and some specifiedrules. Villager autonomy organization has developed into an organizational system, which isconstituted by authority, work unit and supervision organ. Within villager autonomyorganization system, relationships among all kinds of autonomy organizations are different,accordingly, their influence on villager autonomy function varies. On the system design of view,the relationship of the villager autonomy and township government is guidance,help andassistance relatiomship. And the relationship of the villager autonomy and and the right of theparty’s leadership is the leadership and leadership.
The key of villager autonomy is its implementation and operation. After thirty years'development, villager autonomy, based on democratic election, decision making, managementand supervision, has made tremendous achievements in terms of systematism andstandardization. With constant innovation, it has exerted significant influence in socialistdemocratic political construction. However, due to various factors, villager autonomy has notbeen thoroughly put into practice, and existing problems still have not been solved. Problemsof village autonomy does not only exist in democratic election, decision-making, managementand supervision, and it has also been intervened by township government and party branch.
Relevant measures should be taken to ensure that villager autonomy implement. For thisend, substantive laws should be perfected such as "Constitution"and " Village CommitteeConstitution", as well as its inside and outside relief procedure law system, providing perfectand complete legal guarantee for villager autonomy. In addition, rural and urban developmentshould be further balanced, and the relationship between village committee and township,village committee and village party branch should be straightened out. Restriction mechanismat grassroots level should be perfected, as well as administrative relief mechanism, petitionand legal aid mechanism, so that complete relief can be guaranteed for villager autonomy.
引文
①《彭真文选》.1999.北京：人民出版社：430-431。
②《彭真文选》.1999.北京：人民出版社：477。
①《彭真文选》.1999.北京：人民出版社：430-431。
②《彭真文选》.1999.北京：人民出版社：477。
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