中国城市规划制度及其创新
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摘要
中国已经进入了城市化快速发展的时期，今后一段时间将是我国城市发展的关键时期，城市化将推动国家的经济结构、社会结构和空间结构发生深刻的变化，城市发展正面临着前所未有的复杂性和矛盾性，面对这种全新的挑战和机遇，城市规划的制度和方法必须作出调整和改进，进行完善和创新，才有可能适应城市发展的要求。
论文针对我国城市建设目前和今后一个时期存在的问题，基于对我国城市规划工作无五十多年历程的系统回顾和分析总结，着重研究快速城镇化进程中我国城市规划的内外部制度环境及规划制度创新问题。通过比较研究和分析发达国家的城市规划制度建设的经验、方法和成果，基于制度及其创新的视角，借鉴制度经济学、公共行政学、行政法学等相关学科的研究成果和技术方法，从城市规划的地位作用、城市规划编制技术体系、城市规划行政管理、城市规划实施管理与监督、城市规划法规体系、城市规划政策手段、机构设置与人员构成等方面入手，进行理性的研究和梳理，探讨适合于中国国情的城市规划制度，提出我国城市规划制度发展和创新的基本方向和架构模式，研究市场经济条件下中国城市规划工作的整体框架，为城市规划工作的改革和完善提供参考。
在系统研究的基础上，论文明确了新形势下中国城市规划工作所应持有的指导思想和整体思路，论文提出：要转变观念，正确认识市场经济条件下城市规划的地位和作用，充分发挥城乡规划的综合协调和宏观调控能力，确立城市规划工作的指导思想和整体思路；尽快建立和完善我国的地域空间规划体系，并以编制体系的改革为突破口，推动城市规划制度的创新步伐；尽快建立决策和执行相对分离的城市规划行政管理框架，逐步建立和推行以通则式控制为主导的开发管制制度，开展城市规划管理体制的改革试点工作，探索新的城市规划管理制度；要进一步加强城市规划法规体系建设，尽快出台《城乡规划法》并完善配套法规；要重视和加强城市规划的研究工作，加强规划队伍的自身建设，提高从业人员的职业道德和整体素质。
论文分十章(不包括绪论)，包含四个部分，构成了论文的整体框架和基本结构。
第一部分是关于制度及其创新问题的理论研究，为整个论文的研究视野和分析框架提供必要的理论支撑和知识储备(第一章)。
第二部分是基础研究(第二～四章)，作为进一步展开论文核心内容的前提性和背景性研究，包括建国以来城市规划制度轨迹的回顾分析、城市规划制度创新的外部环境和动因分析、中外城市规划管理体制的对比分析。
第三部分是论文的核心内容(第五～九章)，在前面两大部分研究的基础上展开。提出了城市规划制度创新的若干个方面，包括城市规划编制技术制度的创新、城市规划行政管理制度的创新、城市规划实施管理制度的创新、城市规划法制体系的创新、城市规划支撑体系的创新。
第四部分是进一步的思考和若干建议(第十章)，对城市规划的作用加以进一步的思考和认识，并提出关于推进城市规划制度创新的若干建议和意见。着眼于为城市规划的现实工作提供参照，将制度创新落实为若干结论性的建议和意见。
China is witnessing the rapid development of urbanization. Urbanization will boost the dramatic changes in China's economical, social and spatial structures. Since the future period would be crucial for China and the urban development would be faced to the unprecedented complexity and contradiction, urban planning system has to be reformed and innovated so as to meet the needs of the new social and economic situations.
Based on the systematic retrospection upon the development of urban planning in the past five decades, this dissertation probes into the internal and external environment for the transformation and innovation of planning system. Through comparative studies on the planning experiences of some western countries, it carries out a rational research and sort-out planning system from the aspects of the function, technical system, administration, inspection, legal system, institutions, etc., with a reference to institutional economics, public administration, administrative law and other related social sciences. The author thus discusses the urban planning system suitable for socialist market economy, and further puts forward the framework and direction for the system's development and innovation under this condition, for the sake of providing references for reforming and perfecting urban planning.
This article clarifies the principles for China's urban planning under new conditions, pointing out that we have to change our viewpoint and have a correct understandings of the role and function of urban planning in market economy so as to building up its capacity in comprehensive coordination; Secondly, we should establish and improve our spatial planning system and boost the innovation of urban planning system; Thirdly, we should set up the framework for urban planning administration with separating decision-making from implementation, and then establishing and promoting the development control system on the basis of general rules and exploring the new administration system; Fourthly, we ought to further our construction of legal system for urban planning, drawing up urban planning regulations and perfecting related laws as quickly as possible; Finally, it is suggested to emphasize and strengthen the research work for urban planning, enhancing the ethical moral and overall quality of professional planners.
This dissertation is composed of four parts with ten chapters. The first part is about the theoretical research of system and its innovation, serving as the necessary theoretical preparation for the analytical work of the whole thesis.
The second part is fundamental research (from Chapter 2 to 4), acting as the preconditioned and background research for the core of the thesis. The retrospective analysis on the development of urban planning system since the year 1949, the analysis on the environment and driving factors for the innovation of urban planning system and the comparative analysis on administrative system of urban planning could be found in this part.
The third part is the core of the whole thesis (from Chapter 5 to 9). Based on the previous research, the author points out certain aspects related to the innovation of urban planning system, including the innovation of organizational system, administrative system, implementation system, legal system as well as supporting system.
In the fourth part, some suggestions for boosting urban planning system innovation (Chapter 10) are put forward, in order to offer references for the planning practices.
论文针对我国城市建设目前和今后一个时期存在的问题，基于对我国城市规划工作无五十多年历程的系统回顾和分析总结，着重研究快速城镇化进程中我国城市规划的内外部制度环境及规划制度创新问题。通过比较研究和分析发达国家的城市规划制度建设的经验、方法和成果，基于制度及其创新的视角，借鉴制度经济学、公共行政学、行政法学等相关学科的研究成果和技术方法，从城市规划的地位作用、城市规划编制技术体系、城市规划行政管理、城市规划实施管理与监督、城市规划法规体系、城市规划政策手段、机构设置与人员构成等方面入手，进行理性的研究和梳理，探讨适合于中国国情的城市规划制度，提出我国城市规划制度发展和创新的基本方向和架构模式，研究市场经济条件下中国城市规划工作的整体框架，为城市规划工作的改革和完善提供参考。
在系统研究的基础上，论文明确了新形势下中国城市规划工作所应持有的指导思想和整体思路，论文提出：要转变观念，正确认识市场经济条件下城市规划的地位和作用，充分发挥城乡规划的综合协调和宏观调控能力，确立城市规划工作的指导思想和整体思路；尽快建立和完善我国的地域空间规划体系，并以编制体系的改革为突破口，推动城市规划制度的创新步伐；尽快建立决策和执行相对分离的城市规划行政管理框架，逐步建立和推行以通则式控制为主导的开发管制制度，开展城市规划管理体制的改革试点工作，探索新的城市规划管理制度；要进一步加强城市规划法规体系建设，尽快出台《城乡规划法》并完善配套法规；要重视和加强城市规划的研究工作，加强规划队伍的自身建设，提高从业人员的职业道德和整体素质。
论文分十章(不包括绪论)，包含四个部分，构成了论文的整体框架和基本结构。
第一部分是关于制度及其创新问题的理论研究，为整个论文的研究视野和分析框架提供必要的理论支撑和知识储备(第一章)。
第二部分是基础研究(第二～四章)，作为进一步展开论文核心内容的前提性和背景性研究，包括建国以来城市规划制度轨迹的回顾分析、城市规划制度创新的外部环境和动因分析、中外城市规划管理体制的对比分析。
第三部分是论文的核心内容(第五～九章)，在前面两大部分研究的基础上展开。提出了城市规划制度创新的若干个方面，包括城市规划编制技术制度的创新、城市规划行政管理制度的创新、城市规划实施管理制度的创新、城市规划法制体系的创新、城市规划支撑体系的创新。
第四部分是进一步的思考和若干建议(第十章)，对城市规划的作用加以进一步的思考和认识，并提出关于推进城市规划制度创新的若干建议和意见。着眼于为城市规划的现实工作提供参照，将制度创新落实为若干结论性的建议和意见。
China is witnessing the rapid development of urbanization. Urbanization will boost the dramatic changes in China's economical, social and spatial structures. Since the future period would be crucial for China and the urban development would be faced to the unprecedented complexity and contradiction, urban planning system has to be reformed and innovated so as to meet the needs of the new social and economic situations.
Based on the systematic retrospection upon the development of urban planning in the past five decades, this dissertation probes into the internal and external environment for the transformation and innovation of planning system. Through comparative studies on the planning experiences of some western countries, it carries out a rational research and sort-out planning system from the aspects of the function, technical system, administration, inspection, legal system, institutions, etc., with a reference to institutional economics, public administration, administrative law and other related social sciences. The author thus discusses the urban planning system suitable for socialist market economy, and further puts forward the framework and direction for the system's development and innovation under this condition, for the sake of providing references for reforming and perfecting urban planning.
This article clarifies the principles for China's urban planning under new conditions, pointing out that we have to change our viewpoint and have a correct understandings of the role and function of urban planning in market economy so as to building up its capacity in comprehensive coordination; Secondly, we should establish and improve our spatial planning system and boost the innovation of urban planning system; Thirdly, we should set up the framework for urban planning administration with separating decision-making from implementation, and then establishing and promoting the development control system on the basis of general rules and exploring the new administration system; Fourthly, we ought to further our construction of legal system for urban planning, drawing up urban planning regulations and perfecting related laws as quickly as possible; Finally, it is suggested to emphasize and strengthen the research work for urban planning, enhancing the ethical moral and overall quality of professional planners.
This dissertation is composed of four parts with ten chapters. The first part is about the theoretical research of system and its innovation, serving as the necessary theoretical preparation for the analytical work of the whole thesis.
The second part is fundamental research (from Chapter 2 to 4), acting as the preconditioned and background research for the core of the thesis. The retrospective analysis on the development of urban planning system since the year 1949, the analysis on the environment and driving factors for the innovation of urban planning system and the comparative analysis on administrative system of urban planning could be found in this part.
The third part is the core of the whole thesis (from Chapter 5 to 9). Based on the previous research, the author points out certain aspects related to the innovation of urban planning system, including the innovation of organizational system, administrative system, implementation system, legal system as well as supporting system.
In the fourth part, some suggestions for boosting urban planning system innovation (Chapter 10) are put forward, in order to offer references for the planning practices.
引文
1 也有一些海外同行关注中国城市规划体系问题并尝试进行研究。偶见论述中国城市规划制度的文章，也多为在海外的华人、留学生所作，内容大多为介绍性的，因为缺乏对中国管理实践的把握，其研究深度和操作实施方面存在一定不足，但在研究视角、立论出发点等方面仍具有参考价值，并非乏善可陈。
2 在学术研究推动政府实践方面，近年来已有一些成绩，如建设部组织上报国务院的城乡规划管理研究报告(1999)、市场经济国家城市规划管理体制比较研究报告(2000)、建设部“中西部地区城乡规划管理工作座谈会”(2003)等。
3 例如刘君德、汪宇明《制度与创新——中国城市制度的发展与改革新论》(东南大学出版社2000年出版)、洪远朋主编《经济理论比较研究》(复旦大学出版社2002年出版)等。
4 事实上，有关城市规划体系的国际间比较，十多年前已引起国外同行的关注，并且也开展了相应的研究工作，在研究成果方面已有一定基础，有一些外丈书籍和资料可供参考，如在1990年代中期，笔者曾经参加日本名古屋城市发展中心开展的《城市规划体系的国际比较研究》，以及中国—芬兰住房与城市规划制度比较研究等课题。
5 一条是城市规划编制审批制度和实施管理制度的具体演化和转换，另一条是城市规划工作的指导思想、观念和认识上的嬗变轨迹。前者是有形的，后者虽是无形的，却是一条灵魂之线。
1 (美)道格拉斯·C·诺思．经济史中的结构与变迁．上海：上海三联书店，1991年中译本，第2页。_
2 把制度作为经济学的研究对象并不是始于以科斯、诺思为代表的新制度经济学。一般认为以康芒斯、凡勃伦、加尔布雷斯为代表的美国制度主义学派研究的经济学是近代制度经济学，而把科斯、诺思以来的制度经济学称为新制度经济学。近代制度经济学派为新制度经济学所诟病的地方在于：没有形成系统的经济学理论，缺乏理论框架，没有提出实证的理论学说。
3 康芒斯认为“制度”的基本单位是“交易”活动，也就是说，“制度”的实际运行是由无数次“交易”构成的，“交易”是康芒斯的制度经济学的一个基本分析单位。在其著作《制度经济学》中，康芒斯将“交易”分为三种基本类型：买卖的交易(即平等人之间的交换关系)、管理的交易(即上下之间的交换关系)、限额的交易(主要指政府对个人的关系)，这三种交易类型覆盖了所有人与人之间的经济活动。康芒斯的伟大贡献在于，将过去人们认为不相干的一些事情，如买卖活动、经理对工人的管理以及国家对居民征税等，都通过“交易”这个一般化的概念联系和归纳在了一起。不同的经济和社会制度不过是这三种交易类型的不同比例的组合，如在市场经济体制中以买卖的交易为主，而在计划经济体制中则以管理的交易为主。
4 (美)道格拉斯·C·诺思．制度、制度变迁与经济绩效．上海：上海三联书店，1994年中译本，第49页。
5 (德)柯武刚，史漫飞．制度经济学．北京：商务印书馆，2000年，第35页。
6 作为新制度经济学理论研究的前沿问题之一，比较制度分析(CIA)是经济学的一个新的领域。它凭借独特的研究对象和研究方法，用系统的理论框架组织起了新制度经济学显得庞杂的内容，通过将经济体制视为各种制度的集合来分析市场经济体制的多样性和活力。这一学派的主要代表人物有青木昌彦、米尔格罗姆(P．Milgrom)、格雷夫(A．Greif)等人。青木昌彦认为博弈论对制度经济学的发展具有决定性的作用，是一种分析制度的通用语言。从博弈论的视角出发，青木昌彦在其代表作《经济体制的比较制度分析》一书中对制度的含义做了梳理，即不同的经济学家分别会将制度看做博弈的参与者、博弈规则和博弈过程中参与者的均衡策略。在此基础上，青木昌彦认为，制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。他建立了一般性的博弈论框架，用以定义制度、分析制度，进而理解制度安排的复杂性和多样性，以及制度变迁等。见青木昌彦、奥野正宽．经济体制的比较制度分析．北京：中国发展出版社，1999年。
7 卢现祥主编．新制度经济学．武汉：武汉大学出版社，2004年，第18页。
8 同上书，第110页。
9 按照保罗·A·萨缪尔森的定义：公共品不具有排他性，一个人的消费不会损害其他任何人的消费。
10 (美)R·科斯、A·阿尔钦等著．财产权利与制度变迁一一产权学派与新制度学派译丈集．上海：上海三联书店，1991年，第379-380页。
11 (德)柯武刚，史漫飞．制度经济学．北京：商务印书馆，2000年，第35页。
12 参见T·W·舒尔茨，《制度与人的经济价值的不断提高》一文，载《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译丈集》，上海三联书店，1991年，第253页。
13 诺贝尔经济学奖获得者G·缪尔达尔将这类有令不行、有禁不止的现象称作“软政权”现象。
14 “囚徒困境”是现代博弈论(gametheory)的一个经典模型。1950年戈登·图洛克最早提出了一个“囚徒难题”(prisoners dilemma)，后来保罗·A·萨缪尔森在其流行于世的名著《经济学》中对这个难题作了简明通俗的解释。戈登·图洛克指出“囚徒困境”的状况并非像通常所说的那样，是一个特例或不现实的案例；相反，它适用于许多基本的社会经济交换过程。在他看来，几乎所有人类之间的相互作用都能够在“囚徒困境”博弈中找到自己的影子。
15 以科斯等为代表的新制度经济学派认为，在既定的制度下面，“每个人不过是一只拴在树上的狗”。制度就是拴着狗的绳子的长度，正如绳子的长度决定了狗活动的范围一样，制度也决定了人的行为选择的空间。所以科斯认为，现代经济学研究的重点应该是制度设置，也就是研究“拴狗的绳子”，参见《中国经济时报》1998年5月7日。
16 根据阿罗的定义，交易费用是制度运行的费用，制度创新可以降低交易费用。
17 制度均衡实质上是指制度达到了“帕累托最优”，制度均衡形成的过程是一个错综复杂的博弈过程，制度变迁在某种程度上讲，就是一个“帕累托改进”的过程。
18 几乎所有的新制度经济学家都承认，制度创新的终极动力在于追求个人利益的最大化。
19 中国农村改革发端于安徽省风阳县的小岗村：22名村党员秘密签字画押，冒着巨大的风险搞“包产到户”。当下城市规划的改革，自然不同于当年农村改革的背景和性质，但需要学习这种精神。
20 我国学者张仁德将制度变迁的成本总结为五个方面，即组织成本、实施成本、摩擦成本、随机成本、目标成本，见张仁德((新比较经济学研究》，人民出版社，2002年。
21 拉坦是一个制度决定论者，他认为制度变迁本身就是经济社会发展的力量，是内生的变量。见V．W·拉坦《诱致性制度变迁理论》一文，载R·科斯、A·阿尔钦等著《财产权利与制度变迁----产权学派与新制度学派译文集》，上海：上海三联书店，1991年，第336页。
22 评价一项新制度安排的标准有两个，即帕累托改进和卡尔多一希克斯改进。帕累托标准是指制度安排为其覆盖下的人们提供利益时，没有一个人会因此受到损失；卡尔多一希克斯标准是指，尽管新制度安排损害了其覆盖下的一部分人的利益，但另一部分人因此而获得的收益大于前一部分人的损失，总体上是划算的。我国改革开放之初，百废待兴，改革的结果表现为帕累托改进；随着改革的深入，越来越多地涉及到了各种利益主体的深层次矛盾，所以改革的绩效更多是表现为卡尔多一希克斯改进。参见卢现祥《新制度经济学》，武汉大学出版社，2004年，第175页。
23 按照经济学的一般分析，人们要求政府提供制度这个公共品的需求是持续存在的，因为公共品一般是由国家“生产”的，政府生产公共品会比私人生产公共品更加有效，在制度这个公共品上尤其如此。
24 这是由于制度的公共品性质，制度创新者并没有像技术发明者那样获得“专利”和相应的经济补偿，制度创新者往往是一些默默无闻的“奉献者”，因而“搭便车”是制度变迁所固有的问题。
25 例如现实中国的经济社会生活中，时时出现“上有政策，下有对策”的现象。对于这类现象，并不能完全用中央缺乏权威、地方缺乏纪律约束之类的理由作简单化的解释。这实际上表明，经过近些年的分权化改革后，中央与地方的利益矛盾由隐蔽转向公开化，此时就容易发生中央的强制性制度变迁与地方利益相“抵触”、“冲突”的现象。
26 “诺思悖论”表明：国家既是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源。他曾无可奈何地写道：“没有国家办不成事，有了国家又会有很多麻烦”。所谓“成也萧何，败也萧何”。
27 参见：杨瑞龙．我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为．经济研究，1998(1)。
28 一般来说，渐进性的制度变迁方式往往会产生改革成本后移并不断累积、新旧体制存在摩擦和矛盾等弊端。如果改革成本分摊不当就可能导致改革功亏一篑。
29 就渐进性制度变迁的一般路径而言，制度的供给是一个先一般制度、后核心制度的渐进过程。
30 关于这一问题业内已有很多论述，甚至早在1980年国务院批转的全国城市规划工作会议纪要中就已提出：“改革的方向是扩大地方和城市的权力，充分发挥城市规划的综合指导作用”。
31 这主要是由五个方面的因素所决定的，即有限理性、路径依赖、边干边学、时滞和非正式规则的主导地位。诺思就认为：“制度都是逐渐地被修改的”。参见：(美)道格拉斯·C·诺思，制度变迁理论纲要．载《经济学与中国经济改革——北京大学中国经济研究中心经济学前沿系列讲座》一书，上海：上海人民出版社，1995。
① 卢现祥主编．新制度经济学．武汉：武汉大学出版社，2004．
② 方福前．当代西方经济学主要流派．北京：中国人民大学出版社，2004．
③ 盛洪．现代制度经济学(上、下卷)．北京：北京大学出版社，2003．
④ 杨哲英，关宇．比较制度经济学．北京：清华大学出版社，2004．
⑤ (德)柯武刚，史漫飞．制度经济学．北京：商务印书馆，2000年．
⑥ (美)道格拉斯·C·诺思．制度、制度变迁与经济绩效．上海：上海三联书店，1994．
⑦ 杨瑞龙．我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为．经济研究，1998(1)．
⑧ 罗可，张金荃．当代中国城市规划中的利益博弈．见：中国城市规划学会编．规划50年---2006年中国城市规划年会论文集．北京：中国建筑工业出版社，2006．
1 卢现祥主编．新制度经济学．武汉：武汉大学出版社，2004年，第281页。
2 参见赵士修1992年5月7日在无锡召开的全国城市规划工作座谈会上的讲话《转变城市规划观念 提供优质服务 促进改革开放和各项建设协调发展》一文，载《城市规划》1992年第4期。1992年小平南巡讲话后，在全国范围掀起了一场更加深刻与重大的社会经济改革浪潮，城市规划工作面临着一系列新挑战、新课题。为此，建设部组织了各地城市规划部门负责同志参加的全国城市规划工作座谈会。会议的主题是城市规划工作如何适应改革开放和经济建设发展的新形势的要求，使城市规划工作得到进一步的加强和拓展。
3 建设委员会一般有两个常设机构，一是规划设计机构，负责规划设计工作；二是监督检查机构，负责监督检查一切建设工程。
4 1953年3月，建工部设城市建设局，下设城市规划处；同年7月，国家计委设置了城市建设计划局。随后，北京和其他省会一级的城市也逐步建立和加强了城市规划管理机构。随着重点工程建设的展开，在一些重点工程较多的城市，先后成立了城市规划与工业建设委员会，组织开展城市规划管理工作及协调重点项目建设中的矛盾，结合重点项目的建设，全面组织城市的生产和生活活动。1954年8月，建工部城市建设局改为建工部城市建设总局(翌年4月又升格为国务院直属的城市建设总局)，负责城市建设的长远计划和年度计划的编制和实施，参与重点工程的厂址选择，指导城市规划的编制。同年11月，国家建设委员会成立，国家计委的原城市建设计划局划归国家建委，改名为城市建设局，负责全国城市建设计划的综合安排，制定城市建设的政策、法规制度和定额指标，组织城市规划的审批。到1956年5月，国家建委将城市建设局划分为城市规划局、区域规划局、民用建筑局三个局。与此同时，国务院撤销了城市建设总局，成立了城市建设部，内设城市规划局。
5 刘秀峰部长的总结报告共讲了10个方面的问题。见刘秀峰在青岛会议上的讲话稿(由赵士修先生提供)。
6 如包头、洛阳等城市。特别是包头，其良好的城市结构和布局以及生态环境，为城市此后几十年的发展奠定了基础，至今仍特色鲜明。
7 城市规模过分扩大，城市人口过分膨胀，超过了国家财力所能承受的限度，城市规划和建设严重失控等，在桂林会议之前已经波及全国。如农村编制“人民公社规划”、城市编制“粗线条规划”等，都是为经济上的冒进服务的(来自陈秉钊教授的交谈回忆)。
8 据赵士修等老同志的回忆，并没有在会议文件中出现这样的提法，只是由李富春副总理在会上讲话中宣布而已。来自于赵士修先生与笔者的交谈回忆。另见王文克《关于城市建设“四过”和“三年不搞城市规划”的问题》一文，中国城市规划学会主编，《五十年回眸》，商务印书馆，1999。
9 1958年2月国务院决定撤销国家建委，有关管理职能分别转移到国家计委、国家经委和建工部。同时，撤销城市建设部，城市规划和城市建设工作重又划归新的建工部领导，下设城市建设局，具体主管全国城市规划和建设工作。1958年10月成立了国家基本建设委员会。到1960年初，城市规划和区域规划工作从建工部的城市建设局划出来，成立了城市规划局。1960年9月，建工部城市规划局及其城市设计院又划归国家基本建设委员会领导。1961年1月，国家基本建设委员会被撤销，城市规划局以及城市设计院划归国家计委领导，改称城市建设计划局，主要的任务只是进行调查研究工作；随后，到1964年4月，该局又划归国家经委领导，改称城市规划局，同时撤销了城市规划研究院(原城市设计院)(据王文克先生著文回忆，当时在一个下午就遣散了几百名规划技术干部。参见王文克《关于城市建设“四过”和“三年不搞城市规划”的问题》一文，中国城市规划学会主编，《五十年回眸》，商务印书馆，1999)，部分人员充实到城市规划局(编制为100人)。1961年底起，随着“设计革命”运动的开展，城市规划工作再次受到冲击和否定，许多城市的城市规划人员受到错误的批判，城市规划管理机构再次被精简。
10 夏宗 干等老同志经常讲的一个说法是“城市规划部门除了国家体委以外，差不多其他部委都隶属过”。
11 在周总理的关心过问下，1971年6月北京市召开了城市建设和管理工作会议，决定恢复城市规划工作机构。此次会后不久就恢复了北京市城市规划局的建制。参见：曹洪涛，储传亨．当代中国的城市建设．北京：中国社会科学出版社，1990年，第96页。
12 见本章附录一：建国后三次城市工作会议的简要情况。
13 参见本章附录二第一条和第十条。
14 即大家耳熟能详的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。后来根据形势的发展，1990年在《城市规划法》中调整为21字：“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”，其内涵和侧重点也略有不同。这些方针政策对指导全国不同规模城市的发展、形成比较合理的城镇体系，发挥了积极作用。
15 参见本章附录二。
16 从党的十一届六中全会到十二届三中全会，“商品经济”、“市场”都不同程度地被提及。1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，阐明了以城市为重点的整个经济体制改革的必要性和迫切性，提出了社会主义经济是以公有制为基础的有计划的商品经济。1987年，党的十二大政治报告首次提出了“国家调节市场，市场引导企业”的新的经济运行模式。这时，离提出“建立社会主义市场经济体制只差一层窗户纸了。其时，“社会主义市场经济”的建立，深受关注，呼之欲出。
17 关于我国控制性详细规划的背景缘起、发展过程等的研究文章已有很多，本文在此不做过多的展开。
18 全国城市规划工作会议之前，国家城市建设总局在大量调查研究的基础上，起草了《关于征收城镇土地使用费的意见》，经过全国城市规划工作会议讨论修改后上报国务院。
19 如天津市政府在1982年决定，在全市基建计划总盘子确定以后，把城市年度建设投资从市计委中分出来，由市建委统一安排调度，从而很好地解决了计划与规划两张皮的矛盾。
20 在此之前，按照《城市规划条例》的规定，建设单位在城市规划区内使用土地时，必须向城市规划主管部门提出用地申请，经审查同意后，由规划部门划拨土地，发给建设用地许可证，方可使用土地；关于征用土地和补偿手续，按照国家建设征用土地条例的有关规定办理。
21 参见1991年9月召开的全国城市规划工作会议上邹家华副总理的讲话。
22 参见赵士修1992年5月7日在无锡召开的全国城市规划工作座谈会上的讲话《转变城市规划观念 提供优质服务 促进改革开放和各项建设协调发展》一文，载《城市规划》1992年第4期。
23 这个过程当中，一个令人不解和遗憾的事实是，《城市规划法》颁布后，本应由国务院随后颁布的行政法规《城市规划法实施条例》却未能及时出台，并且至今未能颁布。考证这一过程，当有很多复杂的原因。
24 宁越敏在研究论文中阐述了这样的观点。
25 2005年，村镇建设办公室挂牌办公。机构设置的又一次轮回和调整，令人寻味和思考。
26 “六个坚持”和“六个转变”是指：一是坚持走中国特色的城镇化道路，从片面追求数量扩张转向更加注重质量提高，逐步提升城镇化水平；二是坚持以人为本，从单纯考虑人的物质需求转向逐步满足人的全面需求，不断改善人民群众的生活质量；三是坚持全面发展，从片面追求经济效益转向更好地兼顾经济效益和社会效益，全面建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明；四是坚持协调发展，从就城市论城市转向统筹城乡和区域发展，促进城乡互动、区域互动，实现共同进步；五是坚持可持续发展，从大量消耗资源、排放污染转向大力节约资源、保护环境，保持人与自然和谐相处；六是坚持改革开放，从传统的规划管理体制转向适应社会主义市场经济要求的规划管理体制，为城市健康发展提供制度保障。
27 这个会议和《决定》的背景是：过去15年，深圳平均每年消耗的建设用地总量是35km~2，按照目前这种态势，“十一五”期间，全市的建设用地就可能消耗殆尽。土地已成为深圳市“四个难以为继”中尤为突出的一环，其对经济社会发展的保障程度直接关系到深圳市战略目标的实现。参见《深圳商报》，看住用好土地是历史性责任，2005年11月25日。
28 (美)刘易斯·芒福德．城市发展史---起源、演变和前景．倪文彦，宋峻岭译．北京：中国建筑工业出版社，1989年版。
29 这方面的分析论述将在第三章中做进一步的展开。
30 金经昌．城市规划是具体为人民服务的工作．城市规划汇刊，1986(4)。
31 参见何兴华．管治思潮及其对人居环境领域的影响．城市规划，2001(9)。
32 在讨论和认识城市规划的重要地位和作用时，一定要避免近年来银行业发展的一个“怪圈”式的发展悖论：从宏观调控的手段沦为了调控的对象。专家认为，以前中央对银行的调控主要是行政手段，但是银行在改制上市之后形成的市值最大化压力，使得银行产生了更多独立利益诉求，从而使银行在这轮宏观调控
① 曹洪涛，储传亨主编．当代中国的城市建设(当代中国丛书)．北京：中国社会科学出版社，1990。
② 中国城市规划学会编．五十年回眸——新中国的城市规划．北京：商务印书馆，1999。
③ 耿毓修主编．城市规划管理．上海：上海科学技术文献出版社，1997。
④ 雷翔．走向制度化城市规划决策．北京：中国建筑工业出版社，2003。
⑤ 董志凯．从建设工业城市到提高城市竞争力(1949-2001)---新中国城建理念的演进．中国经济史研究，2003(1)。
⑥ 王凯．我国城市规划五十年指导思想的变迁及影响．规划师，1999(4)。
??中，从以前中央政府的“调控工具”变为“调控对象”。参见新丰电厂事件中的银行角色的分析。参见韦黎兵．什么因素促成了新丰电厂事件．《南方周末》2006年8月31日。
1 参见吕锡伟《我国行政管理体制改革的特点及其目标模式》一文，载《政府管理参考》2003年第2期。
2 据国家统计局公布的数字，1990年到2001年11年期间，我国地级城市数量由188个增加到269个，市区非农业人口超百万的特大城市由31个增加到41个。城市覆盖的面积达408.9万平方公里，比1990年增加了219.2万平方公里，占全国国土面积的比重由1990年的20％增加到42.6％。2001年城镇总人口占全国总人口比重达37.7％，比1990年提高了10.3个百分点。
3 2006年3月16日，国家统计局发布《2005年全国1％人口抽样调查主要数据公报》显示，2005年11月1日零时，全国31个省、自治区、直辖市和现役军人的总人口为130628万人，与2000年11月1日零时第五次全国人口普查的总人口126583万人相比，增加了4045万人，增长3.2％。全国人口中，居住在城镇的人口56157万人，占总人口的42.99％，即城市化水平达到42.99％；与第五次全国人口普查相比，城镇人口占总人口的比重上升了6.77个百分点。全国人口中，60岁及以上的人口为14408万人，占总人口的11.03％。
4 根据世界银行统计，1995年世界高收入国家城市化水平平均为75％，中等收入国家为60％，低收入国家为28％，世界平均水平为47％，而当年中国城市化水平还不到30％，比世界平均水平低17个百分点；至2000年底，中国城市化水平仍比世界平均水平低12个百分点，比世界发达国家平均水平低40个百分点。
5 参见仇保兴，在全国城市规划工作会议上的讲话，建设部办公厅《建设情况通报》第25期，2002年8月刊印。
6 按照《21世纪议程》的预计，到2025年，世界上将有60％的人居住在城市。
7 自然资源短缺是制约中国城市发展的瓶颈，主要表现在能源资源日趋紧缺、土地资源明显不足、水资源面临危机。
8 引自2006年7月公布的《中国城市发展问题观察》报告。该报告是由联合国开发计划署援助、中国国际经济技术交流中心委托中国社会科学院开展的“二十一世纪城市规划、发展与管理”项目的主要成果之一。该项目集合了几十位专家学者，历时5年，选择贵州、太原、柳州、眉山、三门峡5个城市进行试点研究，从自然资源、人居环境、形象工程、公共安全、社会阶层、公共财政、公共政策等方面探寻发展中国家城市化问题的解决之道。上海同济城市规划设计研究院承担了其中三门峡、眉山两个城市的总体规划编制工作，并得到联合国项目城市规划专家孙骅声教授、毛其智教授等的好评。
9 关于这一点，一个经常被引用的观点是：获得诺贝尔奖的经济学家斯蒂格利茨在2004年世界银行的一次会议上曾经说过，中国的城市化将是21世纪初期影响整个世界进程的两件大事之一。另一件大事是世界范围的新技术革命。
10 根据“十一五”规划纲要，到2010年我国的城市化水平将提高到47％，这就意味着今后五年的年均增长速度为0.8个百分点。
11 2005年在法国召开的第25届世界人口大会上，巴西人口研究协会主席乔治·马丁先生指出，广大发展中国家必须从巴西城市化进程中吸取两点教训：一是要避免外来人口过于集中，二是要避免“城市侵占良田”现象。他认为，因外来人口过于集中而使各大城市出现“贫民窟”是巴西在城市化过程中经历的最惨痛教训。此外，随着各大城市的涌现和扩大，巴西一部分肥沃的耕地被城市吞噬，该现象引起了社会学家的严重关注。1950年代，城市人口只占巴西总人口的34％，但从1960年代开始，多种因素促使巴西城市人口急剧膨胀，目前巴西80％的人口住在城市。原因在于：首先，巴西农村人口的出生率在这一阶段迅速提高，死亡率则不断下降，导致农村人口过剩，被迫流向城市；其次，农业现代化进程使大面积机械化作业逐渐代替人工耕作，农村劳动力进一步过剩；再次，政府在城市实施工业化政策并强化交通运输能力，为农业人口进城谋生创造了有利环境(新华社记者陈俊侠．发展中国家城市化要避免人口过于集中和侵占良田．新华网2005年07月23日)。
12 卢现祥主编．新制度经济学．武汉：武汉大学出版社，2004，第301页。
13 法国历史年鉴学派的代表人物布罗代尔把市场分为上层组织和下层组织，在他看来，市场经济绝非只包含了买与卖这两类行为，市场经济是包含了许多层次的。在市场经济的底层才是纯粹的、面对面的即时买卖交易，一手交钱，一手交货，这种交易是市场经济的基本内容。但布罗代尔发现，商品经济市场交易还有上面的层次。上层的首要特点在于交易双方互相并不见面，中间有一个专业的、独立的部门，商人因此而分化出来了。
14 [美]约瑟夫·斯蒂格利茨．中国已经趟过河流．新华文摘，2006(12)(原文载于《财经》杂志2006年第6期)。
15 竺乾威主编．公共行政学(第2版)．上海：复旦大学出版社，2003。
16 我们要求和提倡的科学界定政府职能和转变政府职能，与西方国家自20世纪后期开始实行的“放松规制”运动相比，既有相同之处，又有不同之处。二者的相同之处在于：都强调建设“有限政府”，强调政府应该“瘦身”——精简机构，裁减人员；政府应该“归位”——把本应由市场调节、公民自治、社会中介管理加以解决，且市场调节、公民自治、社会中介管理能够解决好，甚至能够解决得比政府更好的事务交给市场、公民和社会，不再“越位”和“错位”。二者的不同之处在于对政府和市场作用的评估把握上：西方的“放松规制”论者大多过分强调政府的“有限”、“无为”，过分估价政府的消极作用而对政府的积极作用估价不够，过分估价市场的积极作用而对市场的消极作用估价不够，对“政府失灵”的危险性、危害性有清醒的认识而却对“市场失灵”的危险性、危害性认识不足；与此不同的是，我们提出和推动“转变政府职能”，则是在强调政府“有限”的同时，也强调政府的“有为”，既要求政府坚决地减少、放弃某些职能，不管其不应管、管不了和管不好的事，又要求政府加强、健全和完善某些职能，政府并非全线退出，一放了事。----转述自姜明安《关于建设法治政府的几点思考》一文，《法学论坛》2004年第4期。
17 竺乾威主编．公共行政学(第2版)．上海：复旦大学出版社，2003，第4-5页。
18 参见《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。
19 六种模式取向的具体内容是：(1)党政分开模式：党政各有其特殊的职能，混淆二者职能的结果必然是以党代政。因此，党政分开就是要合理划分二者的职能范围，并使党政职能的划分制度化。(2)党政分工模式：党是国家政权的核心，党政密不可分，实行党政分开必然降低党的领导地位。党政分工是适当分工，而不是分家。(3)统揽协调模式：党的领导方式应是“统揽全局，协调各方”。统揽协调就是要使党摆脱繁杂的具体事务，在更高层次上实现对社会的系统性的整体领导，在各种社会力量之间进行协调，理顺各种关系。(4)开明集权模式：即在经济上实行自由企业制，在政治上实行集权制，唯有如此，才能保证经济形态的转化。(5)权力分割模式：实行全方位的权力分割，通过权力的合理分割，建立权力的制衡和约束机制，从而有效地防止权力的滥用，克服权力的异化现象。(6)民主渐进模式：中国民主政治的主体是中国共产党。中国民主政治的发展有赖于共产党党内民主的发展，现阶段中国政治体制改革的关键就是推进党内民主。参见佴怀青．党的领导模式．学习时报，2003年12月29日。
20 更详细的内容见论文第七章中的有关论述。
21 22 升级的危险，三联生活周刊，2004年第24期封面故事。
23 美国IDC(互联网数据中心)于2002年2月12日公布的调查结果显示，全球互联网用户几乎以每年翻一番的速度递增。
24 Townsend较早提出了网络城市(Network City)的概念，他认为网络城市并不等同于世界城市，它是那些有高容量的Internet骨干网并在高素质的劳动者当中普及的都市区，如旧金山、华盛顿特区、波士顿、西雅图等(而美国公认的世界城市是纽约、洛杉矶、芝加哥)。参见周年兴，俞孔坚、李迪华《信息时代城市功能及其空间结构的变迁》一文，《地理与地理信息科学》2004年第2期。
25 周年兴、俞孔坚、李迪华．信息时代城市功能及其空间结构的变迁．地理与地理信息科学，2004(2)。
26 有关资料表明，英国的SOHO族已达到30％，我国大中城市中的SOHO一族也在逐步增加。
27 在北京召开的第20届世界建筑大会上的城市分主题报告中，提到了这一问题。但总体来说，国内有关这一领域的研究还很不够。
① 中共中央．关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定(1998年3月颁发)．
② 吕锡伟．我国行政管理体制改革的特点及其目标模式．政府管理参考，2003(2)．
③ 佴怀青．党的领导模式的几种选择．学习时报，2003年12月．
28 竺乾威主编，公共行政学(第2版)，复旦大学出版社，2003年，第16-17页
④ 周年兴，俞孔坚，李迪华．信息时代城市功能及其空间结构的变迁．地理与地理信息科学，2004(2)．
⑤ 中央党校研究室课题组(周天勇执笔)．从经济发展角度思考和设计政治体制改革．http://guancha.gmw.cn,2006年6月16日．
⑥ 卢现祥主编．新制度经济学．武汉：武汉大学出版社，2004．
⑦ 仇保兴．中国城市化进程中的城市规划变革．上海：同济大学出版社，2004．
⑧ 张国庆主编．公共政策分析．上海：复旦大学出版社，2004．
⑨ 王怀超．中国政治体制改革24年．理论动态，2003年4月10日．
1 近来，同济大学吴志强教授撰文指出了这个问题在中国规划界当下面临的严峻形势。参见：吴志强，于泓．城市规划学科的发展方向．城市规划学刊，2005(6)。
2 参见恩格斯1892年《英国工人阶级状况》一文，1892年德丈第二版序言，载于《马克思恩格斯全集》第二十二卷。
3 参见：孙施文．英国城市规划近年来的发展动态．http://blog.sina.com.cn/u/4a6d4003010005fz。
4 美国规划师协会APA为了促进州规划法规的更新和改革，对各州进行了大量的调研和分析，于1998年出版了一套最新的立法指南Growing Smart SM Legislative Guidebook，旨在为各州规划立法提供标准的格式和语言上的参考。
5 其他的手段包括：①强制地方政府编制综合规划(违反者将受到州政府的经济制裁)；②制定全州的规划政策并要求地方在综合规划中贯彻体现；③要求地方的综合规划与相邻市镇、区域保持和谐统一。
6 事实上，在目前50个州的规划授权法案中，只有佛罗里达、佐治亚等8个州规定：地方综合规划必须送交州政府审批。参见孙晖、梁江．美国城市规划体系研究．建设部课题研究报告，2000．
7 所以总体来说，对地方的立法机构而言，区划法规的修改也是比较频繁的。
8 属于一种自愿加入的“市镇共同体”，如里昂市的“市镇共同体”共有55个市镇成员。
9 最新的版本是1996年4月1日施行的，是对1979年6月22日版本的修订。
10 高中岗．瑞士的空间规划管理体制．建设部课题研究报告，2000。
11 最新的《规划法令》(The Planning Ordinance)是1990年修订后颁布的。
12 新加坡所谓的总体规划(Master Plan)，其规划内容和深度实质上类似于我国的分区规划，实际上真正确定新加坡城市发展整体空间形态和布局结构的不是这个总体规划，而是概念规划。
13 例如大萧条时期到1960年代住房和基础设施建设较快时期，也是美国经济发展复苏和加速增长的时期。
14 正因为如此，国内土地管理部门出国考察回来的考察报告，谈的其实也是国外的空间规划的内容，不过在他们看来，这是国外的“城市土地利用规划”。
15 参见本章前面“1．1．3美国”中有关内容。
16 《行政许可法》颁布以后，“选址意见书”的发放也遇到了一些新的情况。
17 参见论文第七章第3．1小节的论述以及相关注释。
18 在瑞士，地区是州和市镇之间的一个空间规划上的层次。
19 在近年的机构改革中，已将建设省和国土厅合并。
20 1959年第一部《规划法令》(The Planning Ordinance)颁布后，新加坡据此建立了规划局(Planning Department)，从1989年11月1日起，依据规划法令修正案，将原来的规划局并入了市区重建局(URA)。
21 其中昆士兰州还在州的《综合规划法案》中规定了该州的区域组织的形式。
22 例如英国诺丁汉市约50万人，市政府设有规划与发展局，工作人员200人左右；利物浦市46万人，设有规划与交通局，共190人，其中规划部分110人。我国规模相当的城市，其规划管理人员则明显不足，如日照市，城市规划局尚未独立设置为一级局，而是归口建委领导，城市规划管理人员不足40人。
① 吴志强．德国空间规划体系及其发展动态解析．国外城市规划，1999(4)．
② 仇保兴．中国城市化进程中的城市规划变革．上海：同济大学出版社，2004．
③ 高中岗，张兵．中外城市规划管理体制对比分析报告．建设部，1999年4月．
④ 高中岗．瑞士的空间规划管理体制．建设部课题研究报告．2000．
⑤ 孙晖，梁江．美国城市规划体系研究．建设部课题研究报告，2000．
⑥ 周俭，张恺．在城市上建造城市．北京：中国建筑工业出版社，2003．
⑦ 赵民．澳大利亚的城市规划体系．城市规划，2001(3)．
⑧ 孟晓晨．澳大利亚的规划体制．建设部课题研究报告．2000．
1 主要是在“一五”期间，1955年前后。
2 笔者曾经在山东某市看到1980年代中期某高校为该市编制完成的数十平方公里的排房子的“规划”，在手绘图纸的年代里，蔚为壮观，“叹为观止”。可是这样的规划除了操练学生的技术“手艺”外，对规划管理工作而言意义甚微。
3 但从后来的实践来看，有关规定仍嫌不足，导致此后十多年来各地控制性规划的编制成果的内容和深度上仍有较大的差异，规范性不够，甚至是“五花八门”，让人无所适从。
4 值得指出并关注的是，我国城市规划实施管理的基本制度框架是在1984年《城市规划条例》中即已建立。
5 分别是《城市用地分类与规划建设标准》、《城市道路交通规划设计规范》、《城市居住区规划设计规范》。
6 这与1990年代后对城市规划的认识转变和观念更新是相互关联和呼应的，见论文第二章中第1．5小节的有关论述。
7 详见第八章第4节的论述。城市总体规划阶段同时编制市域或县域城镇体系规划，并纳入到总体规划中成为其法定的组成部分，这在一定程度上加强了区域研究，避免了“就城市论城市”。
8 以笔者在建设部从事城市总体规划审查的经历来说，曾遇到过一个城市从开始组织编制到最后得到国务院批复，种种原因，前后历时8年时间。的确匪夷所思。
9 陈秉钊教授认为：这一点上，新版编制办法几乎没有任何新的思路，没有多少进展或突破，甚至是“雪上加霜”。当然，将近期建设规划从总体规划中分离出来，对总体规划编制而言也是一种“减负”；但新办法中的近期建设规划也不同于原编制办法中的近期建设规划，而是前几年被强化到几乎“超越”总体规划的近期建设规划。
10 这一过程中同样有自由裁量权过大的问题。同样类型和级别的城市，在总体规划上报上级审批机构审查、审批过程中，面临修改的程度、花费的时间都可能有很大的不同，在此过程中具体经办部门和人员如何掌握要求的尺度和标准是很有余地的。个中缘由，“不足与外人道也”。
11 国发[1996]18号文规定：除了原来由国务院审批的城市外，非农业人口在50万以上的城市，其城市总体规划改由国务院审批；其他设市城市的总体规划中人口和用地规模由建设部、国土资源部、国家计委三部委共同核定。
12 控制性详细规划由城市人民政府的城市规划主管部门组织编制，一般由城市人民政府审批，这一点新、旧《城市规划编制办法》的规定是没有变化的。分区规划由城市人民政府审批，这一点新、旧《城市规划编制办法》的规定也没有变化；但分区规划的编制，原《城市规划编制办法》规定是由市人民政府的城市规划主管部门组织编制，而新《城市规划编制办法》则改为由城市人民政府组织编制，具体工作由城市人民政府建设主管部门(城乡规划主管部门)承担。
13 参见论文第九章第3．3小节的有关论述。
14 见新版《城市规划编制办法》第六条规定。
15 从这个角度上来说，新版《城市规划编制办法》中提出了城市规划由技术属性向公共政策属性转变的理念和指导思想，是一个有意义的进步。
16 行政管理相对人是行政法学中的一个概念。行政管理相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人或组织。
17 笔者印象深刻的一件往事可资佐证：1998年笔者作为评委之一，参加两年一度的全国优秀城市规划设计项目的评选。某市申报的一个“城市美化工程规划设计”项目，是针对城市建设中的实际需要，从解决实际问题入手而编制的一项规划，规划的思路和结构很清晰，内容和手法也很新颖，项目特色鲜明，是基层规划部门在实践中为解决实际问题而进行的探索和创新，规划成果的针对性非常强，提出的规划对策也非常有效，并已按照规划进行实施，取得了很好的效果，因此该项规划获得不少评委的认可；但其中一位评委坚决反对获奖，其理由很简单：该规划“非驴非马”，在现有的规划编制体系中无法“对号入座”，不知道应该将其归为哪一类型。这种带有“唯成分论”和“唯出身论”色彩的理由令人哭笑不得。尽管笔者不赞同这样的观点，但是笔者绝对愿意相信这位专家的观点没有其他任何技术以外的原因，仅仅是出于对规划技术编制制度的理解的角度。
18 由于战略规划多数采取选定几家编制单位进行方案征集的形式，而国内的“一线品牌”就那么几家，到后来差不多就是那些熟面孔隔三差五地在一起“切磋技艺”，轮流坐庄，而各方对彼此的章法招数也是了然于胸。时间一长，置身其中的“战略专家”兴奋点也会渐渐丧失。
19 广州市又将近期建设规划分为5年建设规划和年度城市规划实施计划两个层次进行，使之成为滚动实施总体规划的阶段性安排，希望以此将总体规划转化为可操作的具体实施计划。
20 事实上，这个文件出台之前的成稿过程中就面临了类似的疑问。2002年8月召开的全国城乡规划工作会议上，提交会议代表讨论的《近期建设规划工作暂行办法(征求意见稿)》和《城市规划强制性内容暂行办法》(征求意见稿)在内容上更加面面俱到，后来正式印发的文件已做了简化。
21 王富海等．近期建设规划：从“配菜”变成“正餐”——《深圳市城市总体规划检讨与对策》编制工作体会．城市规划，2003(12)。
22 武汉规划局刘奇志总工从实际工作的体会出发，认为近期建设规划的作用很有限。参见《2005城市规划年会纪实》文集，第166页。另见张兵《“都是月亮惹的祸”?!——有感于“近期规划”的讨论》一文，《城市规划》2003年第6期。陈秉钊教授也认为，城市规划的远期和近期之间，是一种“千里之行，始于足下”的关系。过度强调近期规划乃至于以“足下之始”超越“千里之行”，是对城市规划本质的抛弃，舍本而逐末。
23 宁波市在9365平方公里的市域范围开展了全覆盖式的总体规划来协调跨区域发展的问题，对于特定区域则进行深入规划，通过这种全覆盖式的总体规划来弥补盲点，明确什么地方该建，什么地方不该建(特别是郊区)，按照城乡统筹来进行规划和管理，以促进区域的整体协调发展。参见建设部城乡规划管理中心2005年8月完成的《关于浙江省城乡空间规划管治的调研报告》。
24 浙江省建设厅把发改委编制的规划定位为管“目标”，城市规划部门编制的规划管“坐标”，国土资源部门编制的规划管“指标”，通俗而形象地概括出了三者的关系。
25 中国城市规划学会2005年西安年会的自由论坛上，有同行发言指出，第一轮总体规划管用了10年，第二轮总体规划只发挥了5年的作用。参见《2005城市规划年会纪实》文集，第169页。
26 一个调侃而夸张的说法是：“这样的规划师可以改行专门去买彩票了”。因为偶然的城市规模的吻合或一致，实在是一个小概率事件，很难成为规划师技术水平高下的证明，这样的结果差不多等于中了一次彩票。规划师恐怕也鲜有其人会告诉同行，这是他们技术上的成绩，并恃此自得。更多的时候，规划师自己都会嘀咕犯晕，唯一的解释就是，一不小心自己就成了被天上掉下的馅饼砸中的那个人。
27 详见论文第八章第5．2小节的有关论述。
28 例如，国家级历史文化名城，其名城保护规划要求单独编制，并报建设部备案。
① 曹洪涛，储传亨主编．当代中国的城市建设(当代中国丛书)．北京：中国社会科学出版社，1990．
② 仇保兴．中国城市化进程中的城市规划变革．上海：同济大学出版社，2004。
③ 陈秉钊．当代城市规划导论．北京：中国建筑工业出版社，2003．
④ 建设部办公厅印发．建设情况通报，第25期，2002年8月．
⑤ 葛起明．我国第一部城市规划编制暂行办法诞生记．见：中国城市规划学会主编．五十年回眸——新中国的城市规划．北京：商务印书馆，1999．
⑥ 中国城市规划学会主编．2005城市规划年会纪实文集，2006．
⑦ 浙江省建设厅．加快建立健全城乡一体的空间规划管治理制度(2005年调研报告)．
⑧ 徐辉，查克．探索经济发达地区的县(市)域总体规划体系．见：中国城市规划学会主编．规划50年(2006中国城市规划年会论文集)．北京：中国建筑工业出版社，2006．
⑨ 王富海等．近期建设规划：从“配菜”变成“正餐”——《深圳市城市总体规划检讨与对策》编制工作体会．城市规划，2003(12)
⑩ 刘奇志．对近期规划的再认识．城市规划，2003(3)．
1 1995年建设部曾专门召开了全国城市规划管理工作会议，对规划管理工作进行了总结和部署。
2 中央政府容易操作而且短期内比较见效的手段就是“收权”：在1993-1994年的开发热之后，1995年中央政府首先将4个特区的城市总体规划审批权上收(由省政府审批改为国务院审批)，到1996年又下发《国务院关于加强城市规划工作的通知》(国发[1996]18号文)，将非农业人口在50万以上的城市的总体规划审批权全部上收，将其他设市城市的总体规划审批权部分上收(城市规模核定权)；并且这一政策一直保持至今。简单的“收权”也带来一些相应的问题。这只是提高了城市总体规划的审批规格而已，对城市政府在规划实施管理中不当的规划决策和建设行为，中央政府仍然有效及时地进行难以干预或制约。正因为如此，突破或违反城市总体规划的现象甚至可能是更加严重。
3 在一些地方建制镇规划管理中甚至出现“一书两证”由两个部门核发的情况。
4 可参见第五章第5．2小节的论述。
5 国内绝大多数城市的经验教训表明，由城市一级的规划主管部门实行统一管理，是保障城市规划统一实施的重要措施，否则将导致城市建设的混乱。广州市从1992年实行市、区两级管理，各区为了本区的利益，难以协调好局部与全局利益的关系，出现了违反城市规划的建设行为，如集资房的大规模泛滥。其他城市如杭州、大连也有类似情况，在经历了一段反复后，又都收回了城市规划管理权。
6 如上海和广州都规定，在出让、转让合同签订后，建设方应当向城市规划行政管理部门申请或者更换建设用地规划许可证，以确保城市规划管理在土地有偿使用制度中的作用和地位，保证城市各项建设符合城市规划的基本要求。
7 参见吕锡伟《我国行政管理体制改革的特点及其目标模式》一文。一方面，由于过度竞争以及不规范竞争并不鲜见，需要政府加强规制，从而完善竞争规则，维护竞争秩序；另一方面，由于条块的分割和封锁，行业垄断依然存在，市场主体难以完全实现国民待遇，这些因素导致竞争不充分，又需要政府减少规制(特别是不平等的规制)。
8 政府管理外部关系是政府管理模式的基本关系和核心内容，从法律的角度通常表现为“公权”和“私权”的关系。
9 竺乾成主编．公共行政学(第二版)．上海：复旦大学出版社，2003。
10 行政系统将决策与执行分离，是上世纪1980年代国际上开始的新公共管理运动的重要成果，而具体的行政改革实践，则始于1990年代英国的梅杰政府时代。由于行政部门既制定政策，又执行政策，同时还有解释政策的权力，这无论对行政的效率还是行政的成本，都存在着很大的问题。将决策与执行分离，是解决这一问题的有效途径。与英国行政改革同时，澳大利亚、新西兰先后工党上台，也都选择进行了行政改革，比较而言，新西兰更具影响力。
11 中国人民大学公共管理学院副院长张成福教授认为：“最简单地看，决策与执行分离，是任何人不能做自己案件的法官这一自然公理在行政上的运用”。参见李鸿谷．前瞻政府改革．三联生活周刊，2003年3月。
12 目前在城市规划管理的决策过程中，一般实行分层次管理、集体研究决定、领导审批等程序。
13 贵州省已成立了省城市规划委员会，包括了省政府各行业部门人员，办公室设在建设厅，负责省城市规划委员会日常工作，办公室主任由建设厅厅长兼任。省城市规划委员会下设专家委员会，受其委托，对需提请省人民政府审定和提交省城市规划委员会审查的城市规划进行咨询。
14 在地方城市政府层面上，相当数量的城市，规划局早已不是归口建委领导的体制了。
15 见《中华人民共和国宪法》总纲第三条的规定。
16 第一类事项如国防、外交、安全、国税、金融、海关、省际行政区划以及控制少量关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施、重要自然资源等；第二类事项如城市建设和规划、环卫、城市和城市间的交通等；第三类事项如教育、环保、社会治安等。
17 “法约尔跳板”(Fayol Bridge)原理是由程序管理学派的创始人亨利·法约尔(Henri Fayol)提出的。在等级制组织结构中，指令总是从上到下一层一层地传递的，报告请示也是一层一层地往上传递。如果两个部门之间发生问题都要按等级层层上报到最高层，再由最高层将决定层层往下传递，这必然造成低效。“法约尔跳板”原理的解决之道在于，若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告再由上级协调。法约尔跳板原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。
① 国务院，全面推进依法行政实施纲要(2004年3月22日颁布)．
② 吕锡伟．我国行政管理体制改革的特点及其目标模式．政府管理参考，2003(2)．
③ 姜明安．关于建设法治政府的几点思考．法学论坛，2004(4)．
④ 李鸿谷．前瞻政府改革．三联生活周刊，2003年3月．
⑤ 竺乾威主编．公共行政学(第二版)．上海：复旦大学出版社，2003．
⑥ 仇保兴．中国城市化进程中的城市规划变革．上海：同济大学出版社，2004．
1 常见的例子是政府的重点工程，由于没有特殊的管理程序规定，实际上又都不按一般管理程序执行，客观上造成很大的负面影响。
2 参见：唐子来．英国的城市规划体系．城市规划，1999(8)。
3 《一般开发规定》界定不需要申请规划许可的小型开发活动，并提出相应的基本规划要求，因为这些开发活动对于周边环境没有显著影响，可以采取通则式的管理方法。
4 《特别开发规定》界定特别开发地区(如新城、国家公园、城市复兴地区等)由特定机构来管理，不受地方部门的开发控制。
5 也有的研究者将其称为判例式，但需要特别注意的是，这里所谓的“判例式’’与法学中常常提到的“判例法”在理解上应该是不同的。法学中所讲的“判例法”是相对于“成文法”而言的：在大陆法系国家，以成文法为主要法源；在海洋法系国家，以判例法等不成文法为主要法源。在城市规划开发控制管理模式中，在“判例式”的开发管制过程中，完全有可能是以成文法中的条款为依据对开发申请进行审批的。因此，要区分理解城市规划中的“判例式”与法学中的“判例法”。
6 资料依据唐子来、吴志强的论文《若干发达国家和地区的城市规划体系评述》，载《规划师》1998年第3期。瑞士的情况系笔者整理补充。
7 我国的城市规划实施管理的运行模式是实行“规划许可”制度，现行的《城市规划法》中确立“一书两证”制度为规划实施管理的基本制度。规划实施管理的对象包含用地管理、建筑管理、工程管线管理三大类。规划管理的基本步骤和程序分为核发建设项目选址意见书、核发建设用地规划许可证、核发建设工程规划许可证、监督检查、竣工验收等几个阶段，其中，建设用地的规划管理是最为核心的内容，在目前我国城市土地有偿使用和行政划拔并存的情况下，根据土地使用权获得方式和建设规模的不同，各地规划管理程序和运行模式也不完全相同。
8 《城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”
9 如《浙江省实施(中华人民共和国城市规划法)办法》(1992年颁布)第48条规定：“违反城市规划的单位或个人，在接到县级以上人民政府城市规划行政主管部门关于责令停止建设的通知后，应当立即停止建设；施工单位应当立即停止施工。继续违法建设或施工的，作出责令停止建设决定的机关有权予以制止，并拆除继续违法建设部分的建筑物、构筑物和其他设施”。该条款使规划部门拥有部分执行权，对在建的违法建设项目，避免了申请法院强制执行的冗长繁琐，这为及时发现并查处违法建设行为提供了比较有力的一个手段。以温州市为例，依据这一条款在2000年拆除违法建设面积达15万平方米，而每年申请法院执行的一般只有5000平方米左右。差距之大，可见一斑。
10 自2004年起，建设部和四川省确定成都、德阳、宜宾、泸州、乐山为派驻城市规划督察员的五个试点城市，随后省政府颁布了《四川省派驻城市规划督察员试行办法》和《四川省城市规划督察员遴选及管理办法(试行)》。截止到2005年6月初，五个试点城市共向当地政府或规划部门发出《督察意见书》70件(同时要将督察意见上报省人民政府及规划、监察行政主管部门)。2005年4月，省政府进一步决定在全省18个地级以上城市全面推行规划督察员制度。在四川等地试点经验的基础上，2005年5月建设部制定了《关于建立派驻城市规划督察员制度的指导意见》(建规[2005]81号文)。
11 详见第九章第3．2小节的有关论述。
12 详见第六章第3节的有关论述。
13 “五公开”是指：办事依据公开、办事人员公开、办事程序(包括顺序、时限、手续)公开、办事结果公开、办事制度和监督办法公开。
14 2003年，因认定自家马路对面修建试验动物房审批程序不合法，北京市朝阳区潘家园182名居民将北京市规划委告上法庭。法院一审判决北京市规划委撤销其颁发的《建设工程规划许可证》；在二审过程中，北京市规划委表示服从法院做出的一审判决，自愿申请撤回上诉。
15 例如，据建设部仇保兴副部长介绍，美国波士顿市的总规划师曾向他介绍，对建设项目的审批很难，他们的办法是，如果项目周边的公众不同意这一项目的建设，政府就不批，矛盾在下面，由建设者自己去沟通协商。参见建设部办公厅《建设情况通报》第25期，2002年8月印发。
① 唐子来．英国的城市规划体系．城市规划，1999(8)．
② 唐子来，吴志强．若干发达国家和地区的城市规划体系评述．规划师，1998(3)．
③ 熊国平．我国控制性详细规划的立法研究．城市规划，2002(3)．
④ 赵民．论城市规划的实施．城市规划汇刊，2000(4)．
⑤ 仇保兴．中国城市化进程中的城市规划变革．上海：同济大学出版社，2004．
[1] 《温州市城市总体规划(2003-2020年)》(中国城市规划设计研究院、温州市城市规划设计院编制)。
[2] 杨伟锋，温州市城市化和城市规划的思考与对策，《现代城市研究》，2001(1)。
[3] 张绍梁，温州：走跨越式发展之路，《现代城市研究》，2001(1)。
[4] 郑晓东，温州山水城市空间初探，《现代城市研究》，2001(1)
[5] 温州市规划局，2000年度工作总结报告，2001。
[6] 温州市规划局编，《规划行政执法文件汇编》，1998。
1 依法行政的前提是确保司法独立，如果司法不独立，它就不能有效地、公正地调节政府和民众以及和其他社会组织的关系。
2 这8项法律为《城市规划法》、《工程设计法》、《建筑业法》、《市政公用事业法》、《城市房地产法》、《住宅法》、《村镇建设法》、《风景名胜区法》。
3 这8项部门规章为《城市规划编制审批办法》、《建设项目选址规划管理办法》、《城市勘察测绘管理办法》、《城市规划设计管理办法》、《城镇体系规划编制办法》、《县域规划编制办法》、《建制镇建设管理办法》、《文化名城保护规划与管理办法》。
4 这些法律出台以来，各地以城市规划行政主管部门为诉讼对象(被告)的案件逐渐增加，主管部门败诉的案例也时有所闻，这在以往是难以想象的。例如，在2003年，因认定自家马路对面修建试验动物房的审批程序不合法，北京市朝阳区潘家园182名居民将北京市规划委告上法庭。法院一审判决北京市规划委撤销其颁发的《建设工程规划许可证》；北京市规划委不服判决，提出上诉；在二审过程中，北京市规划委表示服从法院做出的的一审判决，自愿申请撤回上诉。
5 1995年6月建设部令第43号发布。
6 1998年由建设部颁布国标《城市规划基本术语标准》GB／T50280-98。
7 从这个意义上说，新的《城市规划编制办法》中从“城市规划的编制”扩展为“城市规划编制的组织、要求、内容”，是很有意义的，决非简单的文字游戏。
8 高中岗．瑞士的空间规划管理体制．建设部课题研究报告．2000．
9 例如，关于县城以外的建制镇到底采用哪种技术编制体系的问题。建设部1993年颁布的《村镇规划标准》(G850188-93)中第1．0．1条规定：“县城以外的建制镇亦按本标准执行”；而从1995年建设部第44号令发布的《建制镇规划建设管理办法》中第1条、第10条的规定可以推定是应执行《城市规划编制办法》的要求的；但在2000年建设部的《村镇规划编制办法》中又规定：“县城以外的建制镇互以按照本办法执行”。
10 沈迟．分类指导——有效促进我国小城镇发展的关键．见：中国城市规划学会编．规划50年(2006年中国城市规划年会论文集)，中国建筑工业出版社，2006。
11 事实上，其他的法律又何尝不是呢?这也是现阶段中国立法状况的一个真实描述和写照。
12 1998年《土地管理法》第二次修订后，按照预先的估计，地方城市规划管理部门和土地管理部门会将部门扯皮和争执的焦点转移到城市规划区的划定上，因为按照法律的规定和解释，两个部门之间权力的“楚河汉界”就是城市规划区的范围。但后来在实践中的矛盾及反响并没有原来预想的那么激烈。其原因何在?主要在于目前城市规划主管部门并没有将“一书两证”的规划管理真正完全覆盖到城市规划区的范围，矛盾可能因此而暂时没有突出表现起来，并有所掩盖。
13 仅以澳大利亚为例，州政府在空间规划方面的所有立法都是适用于整个州的，而不仅仅是州内的城市地区。
14 我国城镇体系规划是在1980年代机构职能调整的特定背景下出台的，市(县)域城镇体系规划纳入城市总体规划也是充满中国特色的规划编制模式。
15 城市规划行业面向社会比较经典的宣传口号是：城市规划“涉及各行各业，影响千家万户”。建国后国家只印发过两张城市规划宣传张贴画，是在1997年由建设部发布的，这是其中一张的宣传主题。
16 在第二章对城市规划制度轨迹的回顾与分析中，我们总结得到的认识是：“城市规划具有促进经济发展和社会全面进步的重要的综合指导作用，其地位必须明确”。在认识的问题解决以后，最要紧、最关键的就是要争取在国家权力机关颁布的法律中对此予以确认，这应该是城市规划业界持续努力和推动的目标，并且这种努力的成效才是根本性的。
17 笔者亲历了1990年代中期中央政府城市规划主管部门与土地主管部门之间的矛盾与争执过程，并曾在1998年较早撰文讨论城市规划与土地利用规划的关系问题。遗憾的是，近10年过去了，情况未见有多少实质性的好转或改进。参见：高中岗．城市总体规划与土地利用规划关系问题的探讨．规划师，1998(1)。
18 参见本章附录一：1980年《中华人民共和国城市规划法(草案)》第五章。
19 这方面的具体内容，详见论文第六章第3节中的有关论述。
20 参见：竺乾威主编．公共行政学．上海：复旦大学出版社，2003，第6页。
21 例如城市设计目前缺乏一个由政府认可或推荐的导则，其编制过程及评审环节中都缺少依据。
22 这里的行政是指形式意义的行政。关于形式意义的行政与实质意义的区分，我国行政法学专冢王名扬教授在其著作《法国行政学》中有详细的阐述。参见本章参考文献⑦。“在现代社会，行政权日益膨胀，国家行政机关越来越多地行使在实质上属于立法和司法性质的职能。行政法学研究的国家行政，通常是指国家行政机关的整个职能活动，既包括其实质为行政性质的职能活动，也包括其实质为立法、司法性质的职能活动。这种对行政的界定方法是形式上的，即以国家机关的性质为标准。而行政学研究行政时，其对行政的界定往往不是采取形式意义的标准，而是采取实质意义的标准。”(引自：姜明安主编．行政法与行政诉讼法．北京：北京大学出版社、高等教育出版社，1999，第3页。
23 有关英国PPG、PPS、RPG的目录，参见本章附录二。
24 1998年9月广东省建设委员会公布了《广东省城市规划指引(GDPG)》之《城市广场规划设计指引》，这是广东省政府城市规划行政主管部门公布的一系列引导型政策和技术要求中的第一项。它针对一个时期城市规划建设管理方面存在的突出问题、省内各地城镇建设发展的动态和社会公众普遍关注的规划热点，在遵循现行城市规划法规的基础上，为解决城市广场规划设计的审批和实施环节无据可循而建立的政策指引，是一份针对城市开放空间的专项城市设计导则，对相关的城市规划政策和技术做出了强调、深化和补充。此后，广东省又陆续发布了其他的规划指引。1999年，河北省建设委员会下发了《河北省城市设计技术规定(试行)》，规定中强调城市设计贯穿于城市规划的各阶段，其中一些探索性的观点引起了规划界的注意。山东省建设委员会1999年的《现代城市设计理论与山东城市设计实践研究》也是对城市设计制度建设的积极响应。
25 如第二章所述，1989年颁布的《城市规划法》，其草案起草于1980年的城市工作会议，实际上反映的是1980年代初期对城市规划工作的认识和指导思想。
26 正如论文第二章中已经论述的那样，改革开放已经过将近30个年头，但带有改革开放初期1980年代指导思想和认识水平的《城市规划法》一直未做任何与时俱进的调整，而1986年颁布的《土地管理法》已先后分别于1998年、2004年修订过两次。毫无疑问，《城市规划法》的不适应和滞后是显而易见的。
① 姜明安主编．行政法与行政诉讼法．北京：北京大学出版社、高等教育出版社，1999．
② 竺乾威主编．公共行政学(第二版)．上海：复旦大学出版社，2003．
③ 耿毓修，黄均德．城市规划行政与法制．上海：上海科学技术文献出版社，2002．
④ 王世福，邹东．对城市规划法律特征的几点认识．规划师，2003(12)．
⑤ 汤黎明，庞晓媚．关于地方城市规划法规的思考．规划师，2005(9)．
⑥ 高中岗．城市总体规划与土地利用规划关系问题的探讨．规划师，1998(1)．
⑦ 王名扬．法国行政法．北京：中国政法大学出版社，1989．
1 参见第八章附录：1980年全国城市规划工作会议《城市规划法草案》讨论稿。
2 建设部仇保兴副部长对这种情况提出了批评，并认为要予以纠正。见仇保兴副部长在全国城乡规划工作会议上的讲话，载《建设情况通报》第25期，建设部办公厅2002年8月印发。
3 其中昆士兰州还在州的《综合规划法案》中规定了该州的区域组织的形式。
4 关于城市规划接受双重领导的历史及演变过程，可参看论文第二章第1．4小节的论述。
5 如温州市已形成市局、分局、基层所三级直管的模式，已形成6个分局、21个基层所，共计1000多人的规划管理队伍。
6 按照2004年颁布的《行政许可法》的规定，城市的行政执法权要由综合执法部门统一行使。
7 目前大体上有全部集中、部分集中两种情况。
8 例如违法建设的处理，在很大程度上取决于其是否“严重影响城市规划”。而对这一标准的认定，实体法仅有原则性规定，大量的依据存在于城市规划技术规范和已生效的各项城市规划之中。对于具有相对集中行政处罚权的行政机关的执法人员而言，熟练理解并灵活运用这些为数众多且技术性较强的规范，并能熟悉不同层次的各项城市规划的内容，至少在现阶段是十分困难的，也是极不现实的。
9 据建设部规划管理中心在浙江省的调研，情况如下：杭州市已经交由当地执法局监管；宁波市规定：道路30米范围以内归执法局监管，30米以外则由规划局监管，结果反而造成规划执法在尺度、责权等方面的混乱，形成规划管理的被动局面；温州市认识到了这一问题，至今尚未交出规划监督及执法权，而是强调规划管理与规划监察执法的统一。深圳市也未将城市规划行政处罚权纳入相对集中的范围。
10 海关、税务、工商、质量监督、国土都已从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。而一直被呼吁实行“垂直管理”的，至少还包括审计、环保等部门。在这样的大环境下，城市规划也争取完全的垂直管理就有相当难度。参见《了望新闻周刊》2006年第46、47期。
11 很难想象，一座50万甚至100万以上人口的大城市，规划权都集中在市一级部门，事无巨细都集中处置，会有高效率、高质量的管理。
12 系统科学认为，对于复杂系统，要实施有效的、统一的管理与控制，管理系统本身应该与系统内在的组织结构相适应，由分级组织结构承担不同的职责，各自掌管某一子系统，各司其职。同时，由于各子系统又彼此相关，就要求上一级系统承担协调的职能，惟有各级子系统的连接协调，才能保证总系统的最优运作状态。
13 如杭州规划局在编人员只有55人，下属分局90多人，总共不到150人，而城市规划事务繁忙，现有人力仅能应付日常管理，无暇顾及更多深入的工作。
14 《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号文件)对此提出过明确的要求：“要加强城乡规划知识培训工作，重点是教育广大干部特别是领导干部要增强城市规划意识，依法行政。全国设市城市市长和分管城市建设工作的副市长，都应当分期、分批参加中组部、建设部和中国科协举办的市长研究班、专题班”。
15 我国据不完全统计估计，全国在规划部门和下属机构的职工人数为每万城市实际居住人口1-1．5人左右。
16 如有人提出建议认为，设市城市的城市规划管理机构，其人员编制应不低于城市户籍人口的万分之一，特殊情况另外考虑(如深圳等城市)。
17 《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号文件)对此的要求如下：“各级人民政府要健全城乡规划管理，把城乡规划编制和管理经费纳入公共财政预算，切实予以保证”。这是一个好的信号。
① 仇保兴．中国城市化进程中的城市规划变革．上海：同济大学出版社，2004．
② 《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号文件)．
③ 浙江省建设厅．加快建立健全城乡一体的空间规划管治理制度(2005年调研报告)．
④ 耿毓修，黄均德．城市规划行政与法制．上海：上海科学技术文献出版社，2002．
⑤ 仇保兴副部长在全国城乡规划工作会议上的讲话，见：建设部办公厅印发《建设情况通报》，2002年8月第25期。
⑥ 建设部城乡规划管理中心，关于浙江省城乡空间规划管治的调研报告，2005．
1 在一个时期内，对于城市规划的作用效果，众说不一，许多人持有疑虑，一定程度影响了规划事业的健康发展。
2 在我国城市规划实施管理中开始推行的奖励制度，有一部分是效法国外的做法，附带在规划设计条件中，例如转移空权，或者奖励容积率，另外还有一些是为了吸引投资或者推动建设采取的规划条件或者许可上的优惠等。
3 在市场条件下，虽然市场的机制可以推动效率的提高，但市场并非总是有效的。城市规划在提高土地及空间利用效率方面的作用是难以完全依靠市场的自发机制来实现的，“规划之手”是“市场之手”所永远无法替代的。
4 参见论文第二章第3节中的有关分析。
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2 在学术研究推动政府实践方面，近年来已有一些成绩，如建设部组织上报国务院的城乡规划管理研究报告(1999)、市场经济国家城市规划管理体制比较研究报告(2000)、建设部“中西部地区城乡规划管理工作座谈会”(2003)等。
3 例如刘君德、汪宇明《制度与创新——中国城市制度的发展与改革新论》(东南大学出版社2000年出版)、洪远朋主编《经济理论比较研究》(复旦大学出版社2002年出版)等。
4 事实上，有关城市规划体系的国际间比较，十多年前已引起国外同行的关注，并且也开展了相应的研究工作，在研究成果方面已有一定基础，有一些外丈书籍和资料可供参考，如在1990年代中期，笔者曾经参加日本名古屋城市发展中心开展的《城市规划体系的国际比较研究》，以及中国—芬兰住房与城市规划制度比较研究等课题。
5 一条是城市规划编制审批制度和实施管理制度的具体演化和转换，另一条是城市规划工作的指导思想、观念和认识上的嬗变轨迹。前者是有形的，后者虽是无形的，却是一条灵魂之线。
1 (美)道格拉斯·C·诺思．经济史中的结构与变迁．上海：上海三联书店，1991年中译本，第2页。_
2 把制度作为经济学的研究对象并不是始于以科斯、诺思为代表的新制度经济学。一般认为以康芒斯、凡勃伦、加尔布雷斯为代表的美国制度主义学派研究的经济学是近代制度经济学，而把科斯、诺思以来的制度经济学称为新制度经济学。近代制度经济学派为新制度经济学所诟病的地方在于：没有形成系统的经济学理论，缺乏理论框架，没有提出实证的理论学说。
3 康芒斯认为“制度”的基本单位是“交易”活动，也就是说，“制度”的实际运行是由无数次“交易”构成的，“交易”是康芒斯的制度经济学的一个基本分析单位。在其著作《制度经济学》中，康芒斯将“交易”分为三种基本类型：买卖的交易(即平等人之间的交换关系)、管理的交易(即上下之间的交换关系)、限额的交易(主要指政府对个人的关系)，这三种交易类型覆盖了所有人与人之间的经济活动。康芒斯的伟大贡献在于，将过去人们认为不相干的一些事情，如买卖活动、经理对工人的管理以及国家对居民征税等，都通过“交易”这个一般化的概念联系和归纳在了一起。不同的经济和社会制度不过是这三种交易类型的不同比例的组合，如在市场经济体制中以买卖的交易为主，而在计划经济体制中则以管理的交易为主。
4 (美)道格拉斯·C·诺思．制度、制度变迁与经济绩效．上海：上海三联书店，1994年中译本，第49页。
5 (德)柯武刚，史漫飞．制度经济学．北京：商务印书馆，2000年，第35页。
6 作为新制度经济学理论研究的前沿问题之一，比较制度分析(CIA)是经济学的一个新的领域。它凭借独特的研究对象和研究方法，用系统的理论框架组织起了新制度经济学显得庞杂的内容，通过将经济体制视为各种制度的集合来分析市场经济体制的多样性和活力。这一学派的主要代表人物有青木昌彦、米尔格罗姆(P．Milgrom)、格雷夫(A．Greif)等人。青木昌彦认为博弈论对制度经济学的发展具有决定性的作用，是一种分析制度的通用语言。从博弈论的视角出发，青木昌彦在其代表作《经济体制的比较制度分析》一书中对制度的含义做了梳理，即不同的经济学家分别会将制度看做博弈的参与者、博弈规则和博弈过程中参与者的均衡策略。在此基础上，青木昌彦认为，制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。他建立了一般性的博弈论框架，用以定义制度、分析制度，进而理解制度安排的复杂性和多样性，以及制度变迁等。见青木昌彦、奥野正宽．经济体制的比较制度分析．北京：中国发展出版社，1999年。
7 卢现祥主编．新制度经济学．武汉：武汉大学出版社，2004年，第18页。
8 同上书，第110页。
9 按照保罗·A·萨缪尔森的定义：公共品不具有排他性，一个人的消费不会损害其他任何人的消费。
10 (美)R·科斯、A·阿尔钦等著．财产权利与制度变迁一一产权学派与新制度学派译丈集．上海：上海三联书店，1991年，第379-380页。
11 (德)柯武刚，史漫飞．制度经济学．北京：商务印书馆，2000年，第35页。
12 参见T·W·舒尔茨，《制度与人的经济价值的不断提高》一文，载《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译丈集》，上海三联书店，1991年，第253页。
13 诺贝尔经济学奖获得者G·缪尔达尔将这类有令不行、有禁不止的现象称作“软政权”现象。
14 “囚徒困境”是现代博弈论(gametheory)的一个经典模型。1950年戈登·图洛克最早提出了一个“囚徒难题”(prisoners dilemma)，后来保罗·A·萨缪尔森在其流行于世的名著《经济学》中对这个难题作了简明通俗的解释。戈登·图洛克指出“囚徒困境”的状况并非像通常所说的那样，是一个特例或不现实的案例；相反，它适用于许多基本的社会经济交换过程。在他看来，几乎所有人类之间的相互作用都能够在“囚徒困境”博弈中找到自己的影子。
15 以科斯等为代表的新制度经济学派认为，在既定的制度下面，“每个人不过是一只拴在树上的狗”。制度就是拴着狗的绳子的长度，正如绳子的长度决定了狗活动的范围一样，制度也决定了人的行为选择的空间。所以科斯认为，现代经济学研究的重点应该是制度设置，也就是研究“拴狗的绳子”，参见《中国经济时报》1998年5月7日。
16 根据阿罗的定义，交易费用是制度运行的费用，制度创新可以降低交易费用。
17 制度均衡实质上是指制度达到了“帕累托最优”，制度均衡形成的过程是一个错综复杂的博弈过程，制度变迁在某种程度上讲，就是一个“帕累托改进”的过程。
18 几乎所有的新制度经济学家都承认，制度创新的终极动力在于追求个人利益的最大化。
19 中国农村改革发端于安徽省风阳县的小岗村：22名村党员秘密签字画押，冒着巨大的风险搞“包产到户”。当下城市规划的改革，自然不同于当年农村改革的背景和性质，但需要学习这种精神。
20 我国学者张仁德将制度变迁的成本总结为五个方面，即组织成本、实施成本、摩擦成本、随机成本、目标成本，见张仁德((新比较经济学研究》，人民出版社，2002年。
21 拉坦是一个制度决定论者，他认为制度变迁本身就是经济社会发展的力量，是内生的变量。见V．W·拉坦《诱致性制度变迁理论》一文，载R·科斯、A·阿尔钦等著《财产权利与制度变迁----产权学派与新制度学派译文集》，上海：上海三联书店，1991年，第336页。
22 评价一项新制度安排的标准有两个，即帕累托改进和卡尔多一希克斯改进。帕累托标准是指制度安排为其覆盖下的人们提供利益时，没有一个人会因此受到损失；卡尔多一希克斯标准是指，尽管新制度安排损害了其覆盖下的一部分人的利益，但另一部分人因此而获得的收益大于前一部分人的损失，总体上是划算的。我国改革开放之初，百废待兴，改革的结果表现为帕累托改进；随着改革的深入，越来越多地涉及到了各种利益主体的深层次矛盾，所以改革的绩效更多是表现为卡尔多一希克斯改进。参见卢现祥《新制度经济学》，武汉大学出版社，2004年，第175页。
23 按照经济学的一般分析，人们要求政府提供制度这个公共品的需求是持续存在的，因为公共品一般是由国家“生产”的，政府生产公共品会比私人生产公共品更加有效，在制度这个公共品上尤其如此。
24 这是由于制度的公共品性质，制度创新者并没有像技术发明者那样获得“专利”和相应的经济补偿，制度创新者往往是一些默默无闻的“奉献者”，因而“搭便车”是制度变迁所固有的问题。
25 例如现实中国的经济社会生活中，时时出现“上有政策，下有对策”的现象。对于这类现象，并不能完全用中央缺乏权威、地方缺乏纪律约束之类的理由作简单化的解释。这实际上表明，经过近些年的分权化改革后，中央与地方的利益矛盾由隐蔽转向公开化，此时就容易发生中央的强制性制度变迁与地方利益相“抵触”、“冲突”的现象。
26 “诺思悖论”表明：国家既是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源。他曾无可奈何地写道：“没有国家办不成事，有了国家又会有很多麻烦”。所谓“成也萧何，败也萧何”。
27 参见：杨瑞龙．我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为．经济研究，1998(1)。
28 一般来说，渐进性的制度变迁方式往往会产生改革成本后移并不断累积、新旧体制存在摩擦和矛盾等弊端。如果改革成本分摊不当就可能导致改革功亏一篑。
29 就渐进性制度变迁的一般路径而言，制度的供给是一个先一般制度、后核心制度的渐进过程。
30 关于这一问题业内已有很多论述，甚至早在1980年国务院批转的全国城市规划工作会议纪要中就已提出：“改革的方向是扩大地方和城市的权力，充分发挥城市规划的综合指导作用”。
31 这主要是由五个方面的因素所决定的，即有限理性、路径依赖、边干边学、时滞和非正式规则的主导地位。诺思就认为：“制度都是逐渐地被修改的”。参见：(美)道格拉斯·C·诺思，制度变迁理论纲要．载《经济学与中国经济改革——北京大学中国经济研究中心经济学前沿系列讲座》一书，上海：上海人民出版社，1995。
① 卢现祥主编．新制度经济学．武汉：武汉大学出版社，2004．
② 方福前．当代西方经济学主要流派．北京：中国人民大学出版社，2004．
③ 盛洪．现代制度经济学(上、下卷)．北京：北京大学出版社，2003．
④ 杨哲英，关宇．比较制度经济学．北京：清华大学出版社，2004．
⑤ (德)柯武刚，史漫飞．制度经济学．北京：商务印书馆，2000年．
⑥ (美)道格拉斯·C·诺思．制度、制度变迁与经济绩效．上海：上海三联书店，1994．
⑦ 杨瑞龙．我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为．经济研究，1998(1)．
⑧ 罗可，张金荃．当代中国城市规划中的利益博弈．见：中国城市规划学会编．规划50年---2006年中国城市规划年会论文集．北京：中国建筑工业出版社，2006．
1 卢现祥主编．新制度经济学．武汉：武汉大学出版社，2004年，第281页。
2 参见赵士修1992年5月7日在无锡召开的全国城市规划工作座谈会上的讲话《转变城市规划观念 提供优质服务 促进改革开放和各项建设协调发展》一文，载《城市规划》1992年第4期。1992年小平南巡讲话后，在全国范围掀起了一场更加深刻与重大的社会经济改革浪潮，城市规划工作面临着一系列新挑战、新课题。为此，建设部组织了各地城市规划部门负责同志参加的全国城市规划工作座谈会。会议的主题是城市规划工作如何适应改革开放和经济建设发展的新形势的要求，使城市规划工作得到进一步的加强和拓展。
3 建设委员会一般有两个常设机构，一是规划设计机构，负责规划设计工作；二是监督检查机构，负责监督检查一切建设工程。
4 1953年3月，建工部设城市建设局，下设城市规划处；同年7月，国家计委设置了城市建设计划局。随后，北京和其他省会一级的城市也逐步建立和加强了城市规划管理机构。随着重点工程建设的展开，在一些重点工程较多的城市，先后成立了城市规划与工业建设委员会，组织开展城市规划管理工作及协调重点项目建设中的矛盾，结合重点项目的建设，全面组织城市的生产和生活活动。1954年8月，建工部城市建设局改为建工部城市建设总局(翌年4月又升格为国务院直属的城市建设总局)，负责城市建设的长远计划和年度计划的编制和实施，参与重点工程的厂址选择，指导城市规划的编制。同年11月，国家建设委员会成立，国家计委的原城市建设计划局划归国家建委，改名为城市建设局，负责全国城市建设计划的综合安排，制定城市建设的政策、法规制度和定额指标，组织城市规划的审批。到1956年5月，国家建委将城市建设局划分为城市规划局、区域规划局、民用建筑局三个局。与此同时，国务院撤销了城市建设总局，成立了城市建设部，内设城市规划局。
5 刘秀峰部长的总结报告共讲了10个方面的问题。见刘秀峰在青岛会议上的讲话稿(由赵士修先生提供)。
6 如包头、洛阳等城市。特别是包头，其良好的城市结构和布局以及生态环境，为城市此后几十年的发展奠定了基础，至今仍特色鲜明。
7 城市规模过分扩大，城市人口过分膨胀，超过了国家财力所能承受的限度，城市规划和建设严重失控等，在桂林会议之前已经波及全国。如农村编制“人民公社规划”、城市编制“粗线条规划”等，都是为经济上的冒进服务的(来自陈秉钊教授的交谈回忆)。
8 据赵士修等老同志的回忆，并没有在会议文件中出现这样的提法，只是由李富春副总理在会上讲话中宣布而已。来自于赵士修先生与笔者的交谈回忆。另见王文克《关于城市建设“四过”和“三年不搞城市规划”的问题》一文，中国城市规划学会主编，《五十年回眸》，商务印书馆，1999。
9 1958年2月国务院决定撤销国家建委，有关管理职能分别转移到国家计委、国家经委和建工部。同时，撤销城市建设部，城市规划和城市建设工作重又划归新的建工部领导，下设城市建设局，具体主管全国城市规划和建设工作。1958年10月成立了国家基本建设委员会。到1960年初，城市规划和区域规划工作从建工部的城市建设局划出来，成立了城市规划局。1960年9月，建工部城市规划局及其城市设计院又划归国家基本建设委员会领导。1961年1月，国家基本建设委员会被撤销，城市规划局以及城市设计院划归国家计委领导，改称城市建设计划局，主要的任务只是进行调查研究工作；随后，到1964年4月，该局又划归国家经委领导，改称城市规划局，同时撤销了城市规划研究院(原城市设计院)(据王文克先生著文回忆，当时在一个下午就遣散了几百名规划技术干部。参见王文克《关于城市建设“四过”和“三年不搞城市规划”的问题》一文，中国城市规划学会主编，《五十年回眸》，商务印书馆，1999)，部分人员充实到城市规划局(编制为100人)。1961年底起，随着“设计革命”运动的开展，城市规划工作再次受到冲击和否定，许多城市的城市规划人员受到错误的批判，城市规划管理机构再次被精简。
10 夏宗 干等老同志经常讲的一个说法是“城市规划部门除了国家体委以外，差不多其他部委都隶属过”。
11 在周总理的关心过问下，1971年6月北京市召开了城市建设和管理工作会议，决定恢复城市规划工作机构。此次会后不久就恢复了北京市城市规划局的建制。参见：曹洪涛，储传亨．当代中国的城市建设．北京：中国社会科学出版社，1990年，第96页。
12 见本章附录一：建国后三次城市工作会议的简要情况。
13 参见本章附录二第一条和第十条。
14 即大家耳熟能详的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。后来根据形势的发展，1990年在《城市规划法》中调整为21字：“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”，其内涵和侧重点也略有不同。这些方针政策对指导全国不同规模城市的发展、形成比较合理的城镇体系，发挥了积极作用。
15 参见本章附录二。
16 从党的十一届六中全会到十二届三中全会，“商品经济”、“市场”都不同程度地被提及。1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，阐明了以城市为重点的整个经济体制改革的必要性和迫切性，提出了社会主义经济是以公有制为基础的有计划的商品经济。1987年，党的十二大政治报告首次提出了“国家调节市场，市场引导企业”的新的经济运行模式。这时，离提出“建立社会主义市场经济体制只差一层窗户纸了。其时，“社会主义市场经济”的建立，深受关注，呼之欲出。
17 关于我国控制性详细规划的背景缘起、发展过程等的研究文章已有很多，本文在此不做过多的展开。
18 全国城市规划工作会议之前，国家城市建设总局在大量调查研究的基础上，起草了《关于征收城镇土地使用费的意见》，经过全国城市规划工作会议讨论修改后上报国务院。
19 如天津市政府在1982年决定，在全市基建计划总盘子确定以后，把城市年度建设投资从市计委中分出来，由市建委统一安排调度，从而很好地解决了计划与规划两张皮的矛盾。
20 在此之前，按照《城市规划条例》的规定，建设单位在城市规划区内使用土地时，必须向城市规划主管部门提出用地申请，经审查同意后，由规划部门划拨土地，发给建设用地许可证，方可使用土地；关于征用土地和补偿手续，按照国家建设征用土地条例的有关规定办理。
21 参见1991年9月召开的全国城市规划工作会议上邹家华副总理的讲话。
22 参见赵士修1992年5月7日在无锡召开的全国城市规划工作座谈会上的讲话《转变城市规划观念 提供优质服务 促进改革开放和各项建设协调发展》一文，载《城市规划》1992年第4期。
23 这个过程当中，一个令人不解和遗憾的事实是，《城市规划法》颁布后，本应由国务院随后颁布的行政法规《城市规划法实施条例》却未能及时出台，并且至今未能颁布。考证这一过程，当有很多复杂的原因。
24 宁越敏在研究论文中阐述了这样的观点。
25 2005年，村镇建设办公室挂牌办公。机构设置的又一次轮回和调整，令人寻味和思考。
26 “六个坚持”和“六个转变”是指：一是坚持走中国特色的城镇化道路，从片面追求数量扩张转向更加注重质量提高，逐步提升城镇化水平；二是坚持以人为本，从单纯考虑人的物质需求转向逐步满足人的全面需求，不断改善人民群众的生活质量；三是坚持全面发展，从片面追求经济效益转向更好地兼顾经济效益和社会效益，全面建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明；四是坚持协调发展，从就城市论城市转向统筹城乡和区域发展，促进城乡互动、区域互动，实现共同进步；五是坚持可持续发展，从大量消耗资源、排放污染转向大力节约资源、保护环境，保持人与自然和谐相处；六是坚持改革开放，从传统的规划管理体制转向适应社会主义市场经济要求的规划管理体制，为城市健康发展提供制度保障。
27 这个会议和《决定》的背景是：过去15年，深圳平均每年消耗的建设用地总量是35km~2，按照目前这种态势，“十一五”期间，全市的建设用地就可能消耗殆尽。土地已成为深圳市“四个难以为继”中尤为突出的一环，其对经济社会发展的保障程度直接关系到深圳市战略目标的实现。参见《深圳商报》，看住用好土地是历史性责任，2005年11月25日。
28 (美)刘易斯·芒福德．城市发展史---起源、演变和前景．倪文彦，宋峻岭译．北京：中国建筑工业出版社，1989年版。
29 这方面的分析论述将在第三章中做进一步的展开。
30 金经昌．城市规划是具体为人民服务的工作．城市规划汇刊，1986(4)。
31 参见何兴华．管治思潮及其对人居环境领域的影响．城市规划，2001(9)。
32 在讨论和认识城市规划的重要地位和作用时，一定要避免近年来银行业发展的一个“怪圈”式的发展悖论：从宏观调控的手段沦为了调控的对象。专家认为，以前中央对银行的调控主要是行政手段，但是银行在改制上市之后形成的市值最大化压力，使得银行产生了更多独立利益诉求，从而使银行在这轮宏观调控
① 曹洪涛，储传亨主编．当代中国的城市建设(当代中国丛书)．北京：中国社会科学出版社，1990。
② 中国城市规划学会编．五十年回眸——新中国的城市规划．北京：商务印书馆，1999。
③ 耿毓修主编．城市规划管理．上海：上海科学技术文献出版社，1997。
④ 雷翔．走向制度化城市规划决策．北京：中国建筑工业出版社，2003。
⑤ 董志凯．从建设工业城市到提高城市竞争力(1949-2001)---新中国城建理念的演进．中国经济史研究，2003(1)。
⑥ 王凯．我国城市规划五十年指导思想的变迁及影响．规划师，1999(4)。
??中，从以前中央政府的“调控工具”变为“调控对象”。参见新丰电厂事件中的银行角色的分析。参见韦黎兵．什么因素促成了新丰电厂事件．《南方周末》2006年8月31日。
1 参见吕锡伟《我国行政管理体制改革的特点及其目标模式》一文，载《政府管理参考》2003年第2期。
2 据国家统计局公布的数字，1990年到2001年11年期间，我国地级城市数量由188个增加到269个，市区非农业人口超百万的特大城市由31个增加到41个。城市覆盖的面积达408.9万平方公里，比1990年增加了219.2万平方公里，占全国国土面积的比重由1990年的20％增加到42.6％。2001年城镇总人口占全国总人口比重达37.7％，比1990年提高了10.3个百分点。
3 2006年3月16日，国家统计局发布《2005年全国1％人口抽样调查主要数据公报》显示，2005年11月1日零时，全国31个省、自治区、直辖市和现役军人的总人口为130628万人，与2000年11月1日零时第五次全国人口普查的总人口126583万人相比，增加了4045万人，增长3.2％。全国人口中，居住在城镇的人口56157万人，占总人口的42.99％，即城市化水平达到42.99％；与第五次全国人口普查相比，城镇人口占总人口的比重上升了6.77个百分点。全国人口中，60岁及以上的人口为14408万人，占总人口的11.03％。
4 根据世界银行统计，1995年世界高收入国家城市化水平平均为75％，中等收入国家为60％，低收入国家为28％，世界平均水平为47％，而当年中国城市化水平还不到30％，比世界平均水平低17个百分点；至2000年底，中国城市化水平仍比世界平均水平低12个百分点，比世界发达国家平均水平低40个百分点。
5 参见仇保兴，在全国城市规划工作会议上的讲话，建设部办公厅《建设情况通报》第25期，2002年8月刊印。
6 按照《21世纪议程》的预计，到2025年，世界上将有60％的人居住在城市。
7 自然资源短缺是制约中国城市发展的瓶颈，主要表现在能源资源日趋紧缺、土地资源明显不足、水资源面临危机。
8 引自2006年7月公布的《中国城市发展问题观察》报告。该报告是由联合国开发计划署援助、中国国际经济技术交流中心委托中国社会科学院开展的“二十一世纪城市规划、发展与管理”项目的主要成果之一。该项目集合了几十位专家学者，历时5年，选择贵州、太原、柳州、眉山、三门峡5个城市进行试点研究，从自然资源、人居环境、形象工程、公共安全、社会阶层、公共财政、公共政策等方面探寻发展中国家城市化问题的解决之道。上海同济城市规划设计研究院承担了其中三门峡、眉山两个城市的总体规划编制工作，并得到联合国项目城市规划专家孙骅声教授、毛其智教授等的好评。
9 关于这一点，一个经常被引用的观点是：获得诺贝尔奖的经济学家斯蒂格利茨在2004年世界银行的一次会议上曾经说过，中国的城市化将是21世纪初期影响整个世界进程的两件大事之一。另一件大事是世界范围的新技术革命。
10 根据“十一五”规划纲要，到2010年我国的城市化水平将提高到47％，这就意味着今后五年的年均增长速度为0.8个百分点。
11 2005年在法国召开的第25届世界人口大会上，巴西人口研究协会主席乔治·马丁先生指出，广大发展中国家必须从巴西城市化进程中吸取两点教训：一是要避免外来人口过于集中，二是要避免“城市侵占良田”现象。他认为，因外来人口过于集中而使各大城市出现“贫民窟”是巴西在城市化过程中经历的最惨痛教训。此外，随着各大城市的涌现和扩大，巴西一部分肥沃的耕地被城市吞噬，该现象引起了社会学家的严重关注。1950年代，城市人口只占巴西总人口的34％，但从1960年代开始，多种因素促使巴西城市人口急剧膨胀，目前巴西80％的人口住在城市。原因在于：首先，巴西农村人口的出生率在这一阶段迅速提高，死亡率则不断下降，导致农村人口过剩，被迫流向城市；其次，农业现代化进程使大面积机械化作业逐渐代替人工耕作，农村劳动力进一步过剩；再次，政府在城市实施工业化政策并强化交通运输能力，为农业人口进城谋生创造了有利环境(新华社记者陈俊侠．发展中国家城市化要避免人口过于集中和侵占良田．新华网2005年07月23日)。
12 卢现祥主编．新制度经济学．武汉：武汉大学出版社，2004，第301页。
13 法国历史年鉴学派的代表人物布罗代尔把市场分为上层组织和下层组织，在他看来，市场经济绝非只包含了买与卖这两类行为，市场经济是包含了许多层次的。在市场经济的底层才是纯粹的、面对面的即时买卖交易，一手交钱，一手交货，这种交易是市场经济的基本内容。但布罗代尔发现，商品经济市场交易还有上面的层次。上层的首要特点在于交易双方互相并不见面，中间有一个专业的、独立的部门，商人因此而分化出来了。
14 [美]约瑟夫·斯蒂格利茨．中国已经趟过河流．新华文摘，2006(12)(原文载于《财经》杂志2006年第6期)。
15 竺乾威主编．公共行政学(第2版)．上海：复旦大学出版社，2003。
16 我们要求和提倡的科学界定政府职能和转变政府职能，与西方国家自20世纪后期开始实行的“放松规制”运动相比，既有相同之处，又有不同之处。二者的相同之处在于：都强调建设“有限政府”，强调政府应该“瘦身”——精简机构，裁减人员；政府应该“归位”——把本应由市场调节、公民自治、社会中介管理加以解决，且市场调节、公民自治、社会中介管理能够解决好，甚至能够解决得比政府更好的事务交给市场、公民和社会，不再“越位”和“错位”。二者的不同之处在于对政府和市场作用的评估把握上：西方的“放松规制”论者大多过分强调政府的“有限”、“无为”，过分估价政府的消极作用而对政府的积极作用估价不够，过分估价市场的积极作用而对市场的消极作用估价不够，对“政府失灵”的危险性、危害性有清醒的认识而却对“市场失灵”的危险性、危害性认识不足；与此不同的是，我们提出和推动“转变政府职能”，则是在强调政府“有限”的同时，也强调政府的“有为”，既要求政府坚决地减少、放弃某些职能，不管其不应管、管不了和管不好的事，又要求政府加强、健全和完善某些职能，政府并非全线退出，一放了事。----转述自姜明安《关于建设法治政府的几点思考》一文，《法学论坛》2004年第4期。
17 竺乾威主编．公共行政学(第2版)．上海：复旦大学出版社，2003，第4-5页。
18 参见《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。
19 六种模式取向的具体内容是：(1)党政分开模式：党政各有其特殊的职能，混淆二者职能的结果必然是以党代政。因此，党政分开就是要合理划分二者的职能范围，并使党政职能的划分制度化。(2)党政分工模式：党是国家政权的核心，党政密不可分，实行党政分开必然降低党的领导地位。党政分工是适当分工，而不是分家。(3)统揽协调模式：党的领导方式应是“统揽全局，协调各方”。统揽协调就是要使党摆脱繁杂的具体事务，在更高层次上实现对社会的系统性的整体领导，在各种社会力量之间进行协调，理顺各种关系。(4)开明集权模式：即在经济上实行自由企业制，在政治上实行集权制，唯有如此，才能保证经济形态的转化。(5)权力分割模式：实行全方位的权力分割，通过权力的合理分割，建立权力的制衡和约束机制，从而有效地防止权力的滥用，克服权力的异化现象。(6)民主渐进模式：中国民主政治的主体是中国共产党。中国民主政治的发展有赖于共产党党内民主的发展，现阶段中国政治体制改革的关键就是推进党内民主。参见佴怀青．党的领导模式．学习时报，2003年12月29日。
20 更详细的内容见论文第七章中的有关论述。
21 22 升级的危险，三联生活周刊，2004年第24期封面故事。
23 美国IDC(互联网数据中心)于2002年2月12日公布的调查结果显示，全球互联网用户几乎以每年翻一番的速度递增。
24 Townsend较早提出了网络城市(Network City)的概念，他认为网络城市并不等同于世界城市，它是那些有高容量的Internet骨干网并在高素质的劳动者当中普及的都市区，如旧金山、华盛顿特区、波士顿、西雅图等(而美国公认的世界城市是纽约、洛杉矶、芝加哥)。参见周年兴，俞孔坚、李迪华《信息时代城市功能及其空间结构的变迁》一文，《地理与地理信息科学》2004年第2期。
25 周年兴、俞孔坚、李迪华．信息时代城市功能及其空间结构的变迁．地理与地理信息科学，2004(2)。
26 有关资料表明，英国的SOHO族已达到30％，我国大中城市中的SOHO一族也在逐步增加。
27 在北京召开的第20届世界建筑大会上的城市分主题报告中，提到了这一问题。但总体来说，国内有关这一领域的研究还很不够。
① 中共中央．关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定(1998年3月颁发)．
② 吕锡伟．我国行政管理体制改革的特点及其目标模式．政府管理参考，2003(2)．
③ 佴怀青．党的领导模式的几种选择．学习时报，2003年12月．
28 竺乾威主编，公共行政学(第2版)，复旦大学出版社，2003年，第16-17页
④ 周年兴，俞孔坚，李迪华．信息时代城市功能及其空间结构的变迁．地理与地理信息科学，2004(2)．
⑤ 中央党校研究室课题组(周天勇执笔)．从经济发展角度思考和设计政治体制改革．http://guancha.gmw.cn,2006年6月16日．
⑥ 卢现祥主编．新制度经济学．武汉：武汉大学出版社，2004．
⑦ 仇保兴．中国城市化进程中的城市规划变革．上海：同济大学出版社，2004．
⑧ 张国庆主编．公共政策分析．上海：复旦大学出版社，2004．
⑨ 王怀超．中国政治体制改革24年．理论动态，2003年4月10日．
1 近来，同济大学吴志强教授撰文指出了这个问题在中国规划界当下面临的严峻形势。参见：吴志强，于泓．城市规划学科的发展方向．城市规划学刊，2005(6)。
2 参见恩格斯1892年《英国工人阶级状况》一文，1892年德丈第二版序言，载于《马克思恩格斯全集》第二十二卷。
3 参见：孙施文．英国城市规划近年来的发展动态．http://blog.sina.com.cn/u/4a6d4003010005fz。
4 美国规划师协会APA为了促进州规划法规的更新和改革，对各州进行了大量的调研和分析，于1998年出版了一套最新的立法指南Growing Smart SM Legislative Guidebook，旨在为各州规划立法提供标准的格式和语言上的参考。
5 其他的手段包括：①强制地方政府编制综合规划(违反者将受到州政府的经济制裁)；②制定全州的规划政策并要求地方在综合规划中贯彻体现；③要求地方的综合规划与相邻市镇、区域保持和谐统一。
6 事实上，在目前50个州的规划授权法案中，只有佛罗里达、佐治亚等8个州规定：地方综合规划必须送交州政府审批。参见孙晖、梁江．美国城市规划体系研究．建设部课题研究报告，2000．
7 所以总体来说，对地方的立法机构而言，区划法规的修改也是比较频繁的。
8 属于一种自愿加入的“市镇共同体”，如里昂市的“市镇共同体”共有55个市镇成员。
9 最新的版本是1996年4月1日施行的，是对1979年6月22日版本的修订。
10 高中岗．瑞士的空间规划管理体制．建设部课题研究报告，2000。
11 最新的《规划法令》(The Planning Ordinance)是1990年修订后颁布的。
12 新加坡所谓的总体规划(Master Plan)，其规划内容和深度实质上类似于我国的分区规划，实际上真正确定新加坡城市发展整体空间形态和布局结构的不是这个总体规划，而是概念规划。
13 例如大萧条时期到1960年代住房和基础设施建设较快时期，也是美国经济发展复苏和加速增长的时期。
14 正因为如此，国内土地管理部门出国考察回来的考察报告，谈的其实也是国外的空间规划的内容，不过在他们看来，这是国外的“城市土地利用规划”。
15 参见本章前面“1．1．3美国”中有关内容。
16 《行政许可法》颁布以后，“选址意见书”的发放也遇到了一些新的情况。
17 参见论文第七章第3．1小节的论述以及相关注释。
18 在瑞士，地区是州和市镇之间的一个空间规划上的层次。
19 在近年的机构改革中，已将建设省和国土厅合并。
20 1959年第一部《规划法令》(The Planning Ordinance)颁布后，新加坡据此建立了规划局(Planning Department)，从1989年11月1日起，依据规划法令修正案，将原来的规划局并入了市区重建局(URA)。
21 其中昆士兰州还在州的《综合规划法案》中规定了该州的区域组织的形式。
22 例如英国诺丁汉市约50万人，市政府设有规划与发展局，工作人员200人左右；利物浦市46万人，设有规划与交通局，共190人，其中规划部分110人。我国规模相当的城市，其规划管理人员则明显不足，如日照市，城市规划局尚未独立设置为一级局，而是归口建委领导，城市规划管理人员不足40人。
① 吴志强．德国空间规划体系及其发展动态解析．国外城市规划，1999(4)．
② 仇保兴．中国城市化进程中的城市规划变革．上海：同济大学出版社，2004．
③ 高中岗，张兵．中外城市规划管理体制对比分析报告．建设部，1999年4月．
④ 高中岗．瑞士的空间规划管理体制．建设部课题研究报告．2000．
⑤ 孙晖，梁江．美国城市规划体系研究．建设部课题研究报告，2000．
⑥ 周俭，张恺．在城市上建造城市．北京：中国建筑工业出版社，2003．
⑦ 赵民．澳大利亚的城市规划体系．城市规划，2001(3)．
⑧ 孟晓晨．澳大利亚的规划体制．建设部课题研究报告．2000．
1 主要是在“一五”期间，1955年前后。
2 笔者曾经在山东某市看到1980年代中期某高校为该市编制完成的数十平方公里的排房子的“规划”，在手绘图纸的年代里，蔚为壮观，“叹为观止”。可是这样的规划除了操练学生的技术“手艺”外，对规划管理工作而言意义甚微。
3 但从后来的实践来看，有关规定仍嫌不足，导致此后十多年来各地控制性规划的编制成果的内容和深度上仍有较大的差异，规范性不够，甚至是“五花八门”，让人无所适从。
4 值得指出并关注的是，我国城市规划实施管理的基本制度框架是在1984年《城市规划条例》中即已建立。
5 分别是《城市用地分类与规划建设标准》、《城市道路交通规划设计规范》、《城市居住区规划设计规范》。
6 这与1990年代后对城市规划的认识转变和观念更新是相互关联和呼应的，见论文第二章中第1．5小节的有关论述。
7 详见第八章第4节的论述。城市总体规划阶段同时编制市域或县域城镇体系规划，并纳入到总体规划中成为其法定的组成部分，这在一定程度上加强了区域研究，避免了“就城市论城市”。
8 以笔者在建设部从事城市总体规划审查的经历来说，曾遇到过一个城市从开始组织编制到最后得到国务院批复，种种原因，前后历时8年时间。的确匪夷所思。
9 陈秉钊教授认为：这一点上，新版编制办法几乎没有任何新的思路，没有多少进展或突破，甚至是“雪上加霜”。当然，将近期建设规划从总体规划中分离出来，对总体规划编制而言也是一种“减负”；但新办法中的近期建设规划也不同于原编制办法中的近期建设规划，而是前几年被强化到几乎“超越”总体规划的近期建设规划。
10 这一过程中同样有自由裁量权过大的问题。同样类型和级别的城市，在总体规划上报上级审批机构审查、审批过程中，面临修改的程度、花费的时间都可能有很大的不同，在此过程中具体经办部门和人员如何掌握要求的尺度和标准是很有余地的。个中缘由，“不足与外人道也”。
11 国发[1996]18号文规定：除了原来由国务院审批的城市外，非农业人口在50万以上的城市，其城市总体规划改由国务院审批；其他设市城市的总体规划中人口和用地规模由建设部、国土资源部、国家计委三部委共同核定。
12 控制性详细规划由城市人民政府的城市规划主管部门组织编制，一般由城市人民政府审批，这一点新、旧《城市规划编制办法》的规定是没有变化的。分区规划由城市人民政府审批，这一点新、旧《城市规划编制办法》的规定也没有变化；但分区规划的编制，原《城市规划编制办法》规定是由市人民政府的城市规划主管部门组织编制，而新《城市规划编制办法》则改为由城市人民政府组织编制，具体工作由城市人民政府建设主管部门(城乡规划主管部门)承担。
13 参见论文第九章第3．3小节的有关论述。
14 见新版《城市规划编制办法》第六条规定。
15 从这个角度上来说，新版《城市规划编制办法》中提出了城市规划由技术属性向公共政策属性转变的理念和指导思想，是一个有意义的进步。
16 行政管理相对人是行政法学中的一个概念。行政管理相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人或组织。
17 笔者印象深刻的一件往事可资佐证：1998年笔者作为评委之一，参加两年一度的全国优秀城市规划设计项目的评选。某市申报的一个“城市美化工程规划设计”项目，是针对城市建设中的实际需要，从解决实际问题入手而编制的一项规划，规划的思路和结构很清晰，内容和手法也很新颖，项目特色鲜明，是基层规划部门在实践中为解决实际问题而进行的探索和创新，规划成果的针对性非常强，提出的规划对策也非常有效，并已按照规划进行实施，取得了很好的效果，因此该项规划获得不少评委的认可；但其中一位评委坚决反对获奖，其理由很简单：该规划“非驴非马”，在现有的规划编制体系中无法“对号入座”，不知道应该将其归为哪一类型。这种带有“唯成分论”和“唯出身论”色彩的理由令人哭笑不得。尽管笔者不赞同这样的观点，但是笔者绝对愿意相信这位专家的观点没有其他任何技术以外的原因，仅仅是出于对规划技术编制制度的理解的角度。
18 由于战略规划多数采取选定几家编制单位进行方案征集的形式，而国内的“一线品牌”就那么几家，到后来差不多就是那些熟面孔隔三差五地在一起“切磋技艺”，轮流坐庄，而各方对彼此的章法招数也是了然于胸。时间一长，置身其中的“战略专家”兴奋点也会渐渐丧失。
19 广州市又将近期建设规划分为5年建设规划和年度城市规划实施计划两个层次进行，使之成为滚动实施总体规划的阶段性安排，希望以此将总体规划转化为可操作的具体实施计划。
20 事实上，这个文件出台之前的成稿过程中就面临了类似的疑问。2002年8月召开的全国城乡规划工作会议上，提交会议代表讨论的《近期建设规划工作暂行办法(征求意见稿)》和《城市规划强制性内容暂行办法》(征求意见稿)在内容上更加面面俱到，后来正式印发的文件已做了简化。
21 王富海等．近期建设规划：从“配菜”变成“正餐”——《深圳市城市总体规划检讨与对策》编制工作体会．城市规划，2003(12)。
22 武汉规划局刘奇志总工从实际工作的体会出发，认为近期建设规划的作用很有限。参见《2005城市规划年会纪实》文集，第166页。另见张兵《“都是月亮惹的祸”?!——有感于“近期规划”的讨论》一文，《城市规划》2003年第6期。陈秉钊教授也认为，城市规划的远期和近期之间，是一种“千里之行，始于足下”的关系。过度强调近期规划乃至于以“足下之始”超越“千里之行”，是对城市规划本质的抛弃，舍本而逐末。
23 宁波市在9365平方公里的市域范围开展了全覆盖式的总体规划来协调跨区域发展的问题，对于特定区域则进行深入规划，通过这种全覆盖式的总体规划来弥补盲点，明确什么地方该建，什么地方不该建(特别是郊区)，按照城乡统筹来进行规划和管理，以促进区域的整体协调发展。参见建设部城乡规划管理中心2005年8月完成的《关于浙江省城乡空间规划管治的调研报告》。
24 浙江省建设厅把发改委编制的规划定位为管“目标”，城市规划部门编制的规划管“坐标”，国土资源部门编制的规划管“指标”，通俗而形象地概括出了三者的关系。
25 中国城市规划学会2005年西安年会的自由论坛上，有同行发言指出，第一轮总体规划管用了10年，第二轮总体规划只发挥了5年的作用。参见《2005城市规划年会纪实》文集，第169页。
26 一个调侃而夸张的说法是：“这样的规划师可以改行专门去买彩票了”。因为偶然的城市规模的吻合或一致，实在是一个小概率事件，很难成为规划师技术水平高下的证明，这样的结果差不多等于中了一次彩票。规划师恐怕也鲜有其人会告诉同行，这是他们技术上的成绩，并恃此自得。更多的时候，规划师自己都会嘀咕犯晕，唯一的解释就是，一不小心自己就成了被天上掉下的馅饼砸中的那个人。
27 详见论文第八章第5．2小节的有关论述。
28 例如，国家级历史文化名城，其名城保护规划要求单独编制，并报建设部备案。
① 曹洪涛，储传亨主编．当代中国的城市建设(当代中国丛书)．北京：中国社会科学出版社，1990．
② 仇保兴．中国城市化进程中的城市规划变革．上海：同济大学出版社，2004。
③ 陈秉钊．当代城市规划导论．北京：中国建筑工业出版社，2003．
④ 建设部办公厅印发．建设情况通报，第25期，2002年8月．
⑤ 葛起明．我国第一部城市规划编制暂行办法诞生记．见：中国城市规划学会主编．五十年回眸——新中国的城市规划．北京：商务印书馆，1999．
⑥ 中国城市规划学会主编．2005城市规划年会纪实文集，2006．
⑦ 浙江省建设厅．加快建立健全城乡一体的空间规划管治理制度(2005年调研报告)．
⑧ 徐辉，查克．探索经济发达地区的县(市)域总体规划体系．见：中国城市规划学会主编．规划50年(2006中国城市规划年会论文集)．北京：中国建筑工业出版社，2006．
⑨ 王富海等．近期建设规划：从“配菜”变成“正餐”——《深圳市城市总体规划检讨与对策》编制工作体会．城市规划，2003(12)
⑩ 刘奇志．对近期规划的再认识．城市规划，2003(3)．
1 1995年建设部曾专门召开了全国城市规划管理工作会议，对规划管理工作进行了总结和部署。
2 中央政府容易操作而且短期内比较见效的手段就是“收权”：在1993-1994年的开发热之后，1995年中央政府首先将4个特区的城市总体规划审批权上收(由省政府审批改为国务院审批)，到1996年又下发《国务院关于加强城市规划工作的通知》(国发[1996]18号文)，将非农业人口在50万以上的城市的总体规划审批权全部上收，将其他设市城市的总体规划审批权部分上收(城市规模核定权)；并且这一政策一直保持至今。简单的“收权”也带来一些相应的问题。这只是提高了城市总体规划的审批规格而已，对城市政府在规划实施管理中不当的规划决策和建设行为，中央政府仍然有效及时地进行难以干预或制约。正因为如此，突破或违反城市总体规划的现象甚至可能是更加严重。
3 在一些地方建制镇规划管理中甚至出现“一书两证”由两个部门核发的情况。
4 可参见第五章第5．2小节的论述。
5 国内绝大多数城市的经验教训表明，由城市一级的规划主管部门实行统一管理，是保障城市规划统一实施的重要措施，否则将导致城市建设的混乱。广州市从1992年实行市、区两级管理，各区为了本区的利益，难以协调好局部与全局利益的关系，出现了违反城市规划的建设行为，如集资房的大规模泛滥。其他城市如杭州、大连也有类似情况，在经历了一段反复后，又都收回了城市规划管理权。
6 如上海和广州都规定，在出让、转让合同签订后，建设方应当向城市规划行政管理部门申请或者更换建设用地规划许可证，以确保城市规划管理在土地有偿使用制度中的作用和地位，保证城市各项建设符合城市规划的基本要求。
7 参见吕锡伟《我国行政管理体制改革的特点及其目标模式》一文。一方面，由于过度竞争以及不规范竞争并不鲜见，需要政府加强规制，从而完善竞争规则，维护竞争秩序；另一方面，由于条块的分割和封锁，行业垄断依然存在，市场主体难以完全实现国民待遇，这些因素导致竞争不充分，又需要政府减少规制(特别是不平等的规制)。
8 政府管理外部关系是政府管理模式的基本关系和核心内容，从法律的角度通常表现为“公权”和“私权”的关系。
9 竺乾成主编．公共行政学(第二版)．上海：复旦大学出版社，2003。
10 行政系统将决策与执行分离，是上世纪1980年代国际上开始的新公共管理运动的重要成果，而具体的行政改革实践，则始于1990年代英国的梅杰政府时代。由于行政部门既制定政策，又执行政策，同时还有解释政策的权力，这无论对行政的效率还是行政的成本，都存在着很大的问题。将决策与执行分离，是解决这一问题的有效途径。与英国行政改革同时，澳大利亚、新西兰先后工党上台，也都选择进行了行政改革，比较而言，新西兰更具影响力。
11 中国人民大学公共管理学院副院长张成福教授认为：“最简单地看，决策与执行分离，是任何人不能做自己案件的法官这一自然公理在行政上的运用”。参见李鸿谷．前瞻政府改革．三联生活周刊，2003年3月。
12 目前在城市规划管理的决策过程中，一般实行分层次管理、集体研究决定、领导审批等程序。
13 贵州省已成立了省城市规划委员会，包括了省政府各行业部门人员，办公室设在建设厅，负责省城市规划委员会日常工作，办公室主任由建设厅厅长兼任。省城市规划委员会下设专家委员会，受其委托，对需提请省人民政府审定和提交省城市规划委员会审查的城市规划进行咨询。
14 在地方城市政府层面上，相当数量的城市，规划局早已不是归口建委领导的体制了。
15 见《中华人民共和国宪法》总纲第三条的规定。
16 第一类事项如国防、外交、安全、国税、金融、海关、省际行政区划以及控制少量关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施、重要自然资源等；第二类事项如城市建设和规划、环卫、城市和城市间的交通等；第三类事项如教育、环保、社会治安等。
17 “法约尔跳板”(Fayol Bridge)原理是由程序管理学派的创始人亨利·法约尔(Henri Fayol)提出的。在等级制组织结构中，指令总是从上到下一层一层地传递的，报告请示也是一层一层地往上传递。如果两个部门之间发生问题都要按等级层层上报到最高层，再由最高层将决定层层往下传递，这必然造成低效。“法约尔跳板”原理的解决之道在于，若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告再由上级协调。法约尔跳板原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。
① 国务院，全面推进依法行政实施纲要(2004年3月22日颁布)．
② 吕锡伟．我国行政管理体制改革的特点及其目标模式．政府管理参考，2003(2)．
③ 姜明安．关于建设法治政府的几点思考．法学论坛，2004(4)．
④ 李鸿谷．前瞻政府改革．三联生活周刊，2003年3月．
⑤ 竺乾威主编．公共行政学(第二版)．上海：复旦大学出版社，2003．
⑥ 仇保兴．中国城市化进程中的城市规划变革．上海：同济大学出版社，2004．
1 常见的例子是政府的重点工程，由于没有特殊的管理程序规定，实际上又都不按一般管理程序执行，客观上造成很大的负面影响。
2 参见：唐子来．英国的城市规划体系．城市规划，1999(8)。
3 《一般开发规定》界定不需要申请规划许可的小型开发活动，并提出相应的基本规划要求，因为这些开发活动对于周边环境没有显著影响，可以采取通则式的管理方法。
4 《特别开发规定》界定特别开发地区(如新城、国家公园、城市复兴地区等)由特定机构来管理，不受地方部门的开发控制。
5 也有的研究者将其称为判例式，但需要特别注意的是，这里所谓的“判例式’’与法学中常常提到的“判例法”在理解上应该是不同的。法学中所讲的“判例法”是相对于“成文法”而言的：在大陆法系国家，以成文法为主要法源；在海洋法系国家，以判例法等不成文法为主要法源。在城市规划开发控制管理模式中，在“判例式”的开发管制过程中，完全有可能是以成文法中的条款为依据对开发申请进行审批的。因此，要区分理解城市规划中的“判例式”与法学中的“判例法”。
6 资料依据唐子来、吴志强的论文《若干发达国家和地区的城市规划体系评述》，载《规划师》1998年第3期。瑞士的情况系笔者整理补充。
7 我国的城市规划实施管理的运行模式是实行“规划许可”制度，现行的《城市规划法》中确立“一书两证”制度为规划实施管理的基本制度。规划实施管理的对象包含用地管理、建筑管理、工程管线管理三大类。规划管理的基本步骤和程序分为核发建设项目选址意见书、核发建设用地规划许可证、核发建设工程规划许可证、监督检查、竣工验收等几个阶段，其中，建设用地的规划管理是最为核心的内容，在目前我国城市土地有偿使用和行政划拔并存的情况下，根据土地使用权获得方式和建设规模的不同，各地规划管理程序和运行模式也不完全相同。
8 《城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”
9 如《浙江省实施(中华人民共和国城市规划法)办法》(1992年颁布)第48条规定：“违反城市规划的单位或个人，在接到县级以上人民政府城市规划行政主管部门关于责令停止建设的通知后，应当立即停止建设；施工单位应当立即停止施工。继续违法建设或施工的，作出责令停止建设决定的机关有权予以制止，并拆除继续违法建设部分的建筑物、构筑物和其他设施”。该条款使规划部门拥有部分执行权，对在建的违法建设项目，避免了申请法院强制执行的冗长繁琐，这为及时发现并查处违法建设行为提供了比较有力的一个手段。以温州市为例，依据这一条款在2000年拆除违法建设面积达15万平方米，而每年申请法院执行的一般只有5000平方米左右。差距之大，可见一斑。
10 自2004年起，建设部和四川省确定成都、德阳、宜宾、泸州、乐山为派驻城市规划督察员的五个试点城市，随后省政府颁布了《四川省派驻城市规划督察员试行办法》和《四川省城市规划督察员遴选及管理办法(试行)》。截止到2005年6月初，五个试点城市共向当地政府或规划部门发出《督察意见书》70件(同时要将督察意见上报省人民政府及规划、监察行政主管部门)。2005年4月，省政府进一步决定在全省18个地级以上城市全面推行规划督察员制度。在四川等地试点经验的基础上，2005年5月建设部制定了《关于建立派驻城市规划督察员制度的指导意见》(建规[2005]81号文)。
11 详见第九章第3．2小节的有关论述。
12 详见第六章第3节的有关论述。
13 “五公开”是指：办事依据公开、办事人员公开、办事程序(包括顺序、时限、手续)公开、办事结果公开、办事制度和监督办法公开。
14 2003年，因认定自家马路对面修建试验动物房审批程序不合法，北京市朝阳区潘家园182名居民将北京市规划委告上法庭。法院一审判决北京市规划委撤销其颁发的《建设工程规划许可证》；在二审过程中，北京市规划委表示服从法院做出的一审判决，自愿申请撤回上诉。
15 例如，据建设部仇保兴副部长介绍，美国波士顿市的总规划师曾向他介绍，对建设项目的审批很难，他们的办法是，如果项目周边的公众不同意这一项目的建设，政府就不批，矛盾在下面，由建设者自己去沟通协商。参见建设部办公厅《建设情况通报》第25期，2002年8月印发。
① 唐子来．英国的城市规划体系．城市规划，1999(8)．
② 唐子来，吴志强．若干发达国家和地区的城市规划体系评述．规划师，1998(3)．
③ 熊国平．我国控制性详细规划的立法研究．城市规划，2002(3)．
④ 赵民．论城市规划的实施．城市规划汇刊，2000(4)．
⑤ 仇保兴．中国城市化进程中的城市规划变革．上海：同济大学出版社，2004．
[1] 《温州市城市总体规划(2003-2020年)》(中国城市规划设计研究院、温州市城市规划设计院编制)。
[2] 杨伟锋，温州市城市化和城市规划的思考与对策，《现代城市研究》，2001(1)。
[3] 张绍梁，温州：走跨越式发展之路，《现代城市研究》，2001(1)。
[4] 郑晓东，温州山水城市空间初探，《现代城市研究》，2001(1)
[5] 温州市规划局，2000年度工作总结报告，2001。
[6] 温州市规划局编，《规划行政执法文件汇编》，1998。
1 依法行政的前提是确保司法独立，如果司法不独立，它就不能有效地、公正地调节政府和民众以及和其他社会组织的关系。
2 这8项法律为《城市规划法》、《工程设计法》、《建筑业法》、《市政公用事业法》、《城市房地产法》、《住宅法》、《村镇建设法》、《风景名胜区法》。
3 这8项部门规章为《城市规划编制审批办法》、《建设项目选址规划管理办法》、《城市勘察测绘管理办法》、《城市规划设计管理办法》、《城镇体系规划编制办法》、《县域规划编制办法》、《建制镇建设管理办法》、《文化名城保护规划与管理办法》。
4 这些法律出台以来，各地以城市规划行政主管部门为诉讼对象(被告)的案件逐渐增加，主管部门败诉的案例也时有所闻，这在以往是难以想象的。例如，在2003年，因认定自家马路对面修建试验动物房的审批程序不合法，北京市朝阳区潘家园182名居民将北京市规划委告上法庭。法院一审判决北京市规划委撤销其颁发的《建设工程规划许可证》；北京市规划委不服判决，提出上诉；在二审过程中，北京市规划委表示服从法院做出的的一审判决，自愿申请撤回上诉。
5 1995年6月建设部令第43号发布。
6 1998年由建设部颁布国标《城市规划基本术语标准》GB／T50280-98。
7 从这个意义上说，新的《城市规划编制办法》中从“城市规划的编制”扩展为“城市规划编制的组织、要求、内容”，是很有意义的，决非简单的文字游戏。
8 高中岗．瑞士的空间规划管理体制．建设部课题研究报告．2000．
9 例如，关于县城以外的建制镇到底采用哪种技术编制体系的问题。建设部1993年颁布的《村镇规划标准》(G850188-93)中第1．0．1条规定：“县城以外的建制镇亦按本标准执行”；而从1995年建设部第44号令发布的《建制镇规划建设管理办法》中第1条、第10条的规定可以推定是应执行《城市规划编制办法》的要求的；但在2000年建设部的《村镇规划编制办法》中又规定：“县城以外的建制镇互以按照本办法执行”。
10 沈迟．分类指导——有效促进我国小城镇发展的关键．见：中国城市规划学会编．规划50年(2006年中国城市规划年会论文集)，中国建筑工业出版社，2006。
11 事实上，其他的法律又何尝不是呢?这也是现阶段中国立法状况的一个真实描述和写照。
12 1998年《土地管理法》第二次修订后，按照预先的估计，地方城市规划管理部门和土地管理部门会将部门扯皮和争执的焦点转移到城市规划区的划定上，因为按照法律的规定和解释，两个部门之间权力的“楚河汉界”就是城市规划区的范围。但后来在实践中的矛盾及反响并没有原来预想的那么激烈。其原因何在?主要在于目前城市规划主管部门并没有将“一书两证”的规划管理真正完全覆盖到城市规划区的范围，矛盾可能因此而暂时没有突出表现起来，并有所掩盖。
13 仅以澳大利亚为例，州政府在空间规划方面的所有立法都是适用于整个州的，而不仅仅是州内的城市地区。
14 我国城镇体系规划是在1980年代机构职能调整的特定背景下出台的，市(县)域城镇体系规划纳入城市总体规划也是充满中国特色的规划编制模式。
15 城市规划行业面向社会比较经典的宣传口号是：城市规划“涉及各行各业，影响千家万户”。建国后国家只印发过两张城市规划宣传张贴画，是在1997年由建设部发布的，这是其中一张的宣传主题。
16 在第二章对城市规划制度轨迹的回顾与分析中，我们总结得到的认识是：“城市规划具有促进经济发展和社会全面进步的重要的综合指导作用，其地位必须明确”。在认识的问题解决以后，最要紧、最关键的就是要争取在国家权力机关颁布的法律中对此予以确认，这应该是城市规划业界持续努力和推动的目标，并且这种努力的成效才是根本性的。
17 笔者亲历了1990年代中期中央政府城市规划主管部门与土地主管部门之间的矛盾与争执过程，并曾在1998年较早撰文讨论城市规划与土地利用规划的关系问题。遗憾的是，近10年过去了，情况未见有多少实质性的好转或改进。参见：高中岗．城市总体规划与土地利用规划关系问题的探讨．规划师，1998(1)。
18 参见本章附录一：1980年《中华人民共和国城市规划法(草案)》第五章。
19 这方面的具体内容，详见论文第六章第3节中的有关论述。
20 参见：竺乾威主编．公共行政学．上海：复旦大学出版社，2003，第6页。
21 例如城市设计目前缺乏一个由政府认可或推荐的导则，其编制过程及评审环节中都缺少依据。
22 这里的行政是指形式意义的行政。关于形式意义的行政与实质意义的区分，我国行政法学专冢王名扬教授在其著作《法国行政学》中有详细的阐述。参见本章参考文献⑦。“在现代社会，行政权日益膨胀，国家行政机关越来越多地行使在实质上属于立法和司法性质的职能。行政法学研究的国家行政，通常是指国家行政机关的整个职能活动，既包括其实质为行政性质的职能活动，也包括其实质为立法、司法性质的职能活动。这种对行政的界定方法是形式上的，即以国家机关的性质为标准。而行政学研究行政时，其对行政的界定往往不是采取形式意义的标准，而是采取实质意义的标准。”(引自：姜明安主编．行政法与行政诉讼法．北京：北京大学出版社、高等教育出版社，1999，第3页。
23 有关英国PPG、PPS、RPG的目录，参见本章附录二。
24 1998年9月广东省建设委员会公布了《广东省城市规划指引(GDPG)》之《城市广场规划设计指引》，这是广东省政府城市规划行政主管部门公布的一系列引导型政策和技术要求中的第一项。它针对一个时期城市规划建设管理方面存在的突出问题、省内各地城镇建设发展的动态和社会公众普遍关注的规划热点，在遵循现行城市规划法规的基础上，为解决城市广场规划设计的审批和实施环节无据可循而建立的政策指引，是一份针对城市开放空间的专项城市设计导则，对相关的城市规划政策和技术做出了强调、深化和补充。此后，广东省又陆续发布了其他的规划指引。1999年，河北省建设委员会下发了《河北省城市设计技术规定(试行)》，规定中强调城市设计贯穿于城市规划的各阶段，其中一些探索性的观点引起了规划界的注意。山东省建设委员会1999年的《现代城市设计理论与山东城市设计实践研究》也是对城市设计制度建设的积极响应。
25 如第二章所述，1989年颁布的《城市规划法》，其草案起草于1980年的城市工作会议，实际上反映的是1980年代初期对城市规划工作的认识和指导思想。
26 正如论文第二章中已经论述的那样，改革开放已经过将近30个年头，但带有改革开放初期1980年代指导思想和认识水平的《城市规划法》一直未做任何与时俱进的调整，而1986年颁布的《土地管理法》已先后分别于1998年、2004年修订过两次。毫无疑问，《城市规划法》的不适应和滞后是显而易见的。
① 姜明安主编．行政法与行政诉讼法．北京：北京大学出版社、高等教育出版社，1999．
② 竺乾威主编．公共行政学(第二版)．上海：复旦大学出版社，2003．
③ 耿毓修，黄均德．城市规划行政与法制．上海：上海科学技术文献出版社，2002．
④ 王世福，邹东．对城市规划法律特征的几点认识．规划师，2003(12)．
⑤ 汤黎明，庞晓媚．关于地方城市规划法规的思考．规划师，2005(9)．
⑥ 高中岗．城市总体规划与土地利用规划关系问题的探讨．规划师，1998(1)．
⑦ 王名扬．法国行政法．北京：中国政法大学出版社，1989．
1 参见第八章附录：1980年全国城市规划工作会议《城市规划法草案》讨论稿。
2 建设部仇保兴副部长对这种情况提出了批评，并认为要予以纠正。见仇保兴副部长在全国城乡规划工作会议上的讲话，载《建设情况通报》第25期，建设部办公厅2002年8月印发。
3 其中昆士兰州还在州的《综合规划法案》中规定了该州的区域组织的形式。
4 关于城市规划接受双重领导的历史及演变过程，可参看论文第二章第1．4小节的论述。
5 如温州市已形成市局、分局、基层所三级直管的模式，已形成6个分局、21个基层所，共计1000多人的规划管理队伍。
6 按照2004年颁布的《行政许可法》的规定，城市的行政执法权要由综合执法部门统一行使。
7 目前大体上有全部集中、部分集中两种情况。
8 例如违法建设的处理，在很大程度上取决于其是否“严重影响城市规划”。而对这一标准的认定，实体法仅有原则性规定，大量的依据存在于城市规划技术规范和已生效的各项城市规划之中。对于具有相对集中行政处罚权的行政机关的执法人员而言，熟练理解并灵活运用这些为数众多且技术性较强的规范，并能熟悉不同层次的各项城市规划的内容，至少在现阶段是十分困难的，也是极不现实的。
9 据建设部规划管理中心在浙江省的调研，情况如下：杭州市已经交由当地执法局监管；宁波市规定：道路30米范围以内归执法局监管，30米以外则由规划局监管，结果反而造成规划执法在尺度、责权等方面的混乱，形成规划管理的被动局面；温州市认识到了这一问题，至今尚未交出规划监督及执法权，而是强调规划管理与规划监察执法的统一。深圳市也未将城市规划行政处罚权纳入相对集中的范围。
10 海关、税务、工商、质量监督、国土都已从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。而一直被呼吁实行“垂直管理”的，至少还包括审计、环保等部门。在这样的大环境下，城市规划也争取完全的垂直管理就有相当难度。参见《了望新闻周刊》2006年第46、47期。
11 很难想象，一座50万甚至100万以上人口的大城市，规划权都集中在市一级部门，事无巨细都集中处置，会有高效率、高质量的管理。
12 系统科学认为，对于复杂系统，要实施有效的、统一的管理与控制，管理系统本身应该与系统内在的组织结构相适应，由分级组织结构承担不同的职责，各自掌管某一子系统，各司其职。同时，由于各子系统又彼此相关，就要求上一级系统承担协调的职能，惟有各级子系统的连接协调，才能保证总系统的最优运作状态。
13 如杭州规划局在编人员只有55人，下属分局90多人，总共不到150人，而城市规划事务繁忙，现有人力仅能应付日常管理，无暇顾及更多深入的工作。
14 《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号文件)对此提出过明确的要求：“要加强城乡规划知识培训工作，重点是教育广大干部特别是领导干部要增强城市规划意识，依法行政。全国设市城市市长和分管城市建设工作的副市长，都应当分期、分批参加中组部、建设部和中国科协举办的市长研究班、专题班”。
15 我国据不完全统计估计，全国在规划部门和下属机构的职工人数为每万城市实际居住人口1-1．5人左右。
16 如有人提出建议认为，设市城市的城市规划管理机构，其人员编制应不低于城市户籍人口的万分之一，特殊情况另外考虑(如深圳等城市)。
17 《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号文件)对此的要求如下：“各级人民政府要健全城乡规划管理，把城乡规划编制和管理经费纳入公共财政预算，切实予以保证”。这是一个好的信号。
① 仇保兴．中国城市化进程中的城市规划变革．上海：同济大学出版社，2004．
② 《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号文件)．
③ 浙江省建设厅．加快建立健全城乡一体的空间规划管治理制度(2005年调研报告)．
④ 耿毓修，黄均德．城市规划行政与法制．上海：上海科学技术文献出版社，2002．
⑤ 仇保兴副部长在全国城乡规划工作会议上的讲话，见：建设部办公厅印发《建设情况通报》，2002年8月第25期。
⑥ 建设部城乡规划管理中心，关于浙江省城乡空间规划管治的调研报告，2005．
1 在一个时期内，对于城市规划的作用效果，众说不一，许多人持有疑虑，一定程度影响了规划事业的健康发展。
2 在我国城市规划实施管理中开始推行的奖励制度，有一部分是效法国外的做法，附带在规划设计条件中，例如转移空权，或者奖励容积率，另外还有一些是为了吸引投资或者推动建设采取的规划条件或者许可上的优惠等。
3 在市场条件下，虽然市场的机制可以推动效率的提高，但市场并非总是有效的。城市规划在提高土地及空间利用效率方面的作用是难以完全依靠市场的自发机制来实现的，“规划之手”是“市场之手”所永远无法替代的。
4 参见论文第二章第3节中的有关分析。
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