国有企业公司化改革失效的原因与对策研究
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摘要
1978年国有企业改革之初的着眼点仅仅在于提高国有企业的经营效率和经济
效益，这也是当时国家经济发展的需要。从1978年至今二十多年，国有企业改革
的思路可以分为两个阶段，1993年以前国有企业改革以向企业放权为主，希望能
够通过增加企业的自主权来搞好搞活国有企业。改革的焦点集中在国家和企业的
关系上，改革的措施就是放权加上让利。这样的改革实质是让企业的管理人员跟
国家分享剩余索取权，而没有在根本上涉及国有资产的产权问题。1993年以后，
国有企业改革转变了过去放权让利的改革思路，着力于制度创新。根据1994年开
始实行的《公司法》，大量的国有企业都进行了公司制改造，在公司制的改造过程
中实行股权多元化，并改革国有资产管理体制，使国家作为国有企业所有者的行
为接近商业化的私人所有者的行为。然而在政府的层面，所谓的政企分开问题自
八十年代以来就一直没有解决。国家和企业之间如何划分权利，一直没有清晰的
界限，经过公司制改革后的国有企业，仍然脱离不了国家所有者的干预。十年的
国有企业公司制改革，实际上在政企分开、改变国家所有者行为这个环节上没有
取得成功。在企业的层面上，大多数企业都实行了公司制，但是因为政府层面的
改革没有到位，国家行使所有者职能的方式其实没有根本改变，这就又导致改制
后的一个普遍问题，即在几乎所有经过公司制改革后的国有企业中，公司治理非
常薄弱。这使得国有企业原有的内部人控制与经理腐败问题，以及新产生的不同
股东之间的利益冲突难以解决。
本文认为上述国家所有权下的政企难分与公司治理薄弱是国有企业公司制改
革中存在的两大最严重问题。解决这两大问题的关键在于按照现代公司法律制度
的要求来改造国有企业。文中笔者将论述设立国有资产代表人制度，确保出资人
到位是国有企业公司制改革成功的第一步。由于国有资产的公有产权性质，在国
有股份占多数的情况下难以建立有效的公司治理，所以在大多数国有企业建立起
了公司制后，国有产权可以逐步退出，而非公有的资本则可以进入。股权多元化
应采用外部型和退出型的方式。在最终实现股权的多元化后，国有资本与进入的
非国有资本就能够形成不同所有制资本之间进行产权平等对话的机制。一旦有了
这种产权平等对话的机制，国有资本“所有者虚位”和“所有权行政化”问题可以得到
有效的矫正，如此才能谈得上建立一套合理的公司治理结构。
很多关于国有企业公司化改造后如何解决公司治理的研究，都集中在公司中
两权分离的关系与其制衡以及外部环境对公司治理的影响上，对如何确保公司的
股东之间的平等对话机制，维护全体股东的合法权益则很少涉及。以我国公司治理
的实践来看，控股股东形成的“董事会一人化”状态及委托权与代理权的合一是客
观存在的现象。对代理权的监督仅解决了经理人员的道德风险，但股东之间，尤
其是控股股东对中小股东权益的损害是难以实现有效公司治理的最大障碍。事实
上，中国公司治理的首要问题是解决股东权作为权利主体的平等问题。正如中国证
监会在《上市公司治理准则》中将公司治理的目标定位于股东权保护一样，股东
权的治理才是中国公司治理的本质问题。所以国有企业公司化改造后的第二步就
是要进一步修改公司法，完善行使公司控制权的内部机制，并引入股东诉讼和公
司人格否认制度，增强公司法的可操作性与可诉性。强有力的外部法律约束可以
规范公司股东的行为，这对形成有效的公司治理至关重要。
China's SOE reform started in 1978. Its primary aim was to improve management efficiency and economic profit in the state-owned enterprises. From 1978 to the present, the history of SOE reform can be divided into two stages. Before the year of 1993 the state expected to invigorate the state-owned enterprises by expanding their rights in decision-making and increasing their profit share. Most reform measures focused on how to adjust the relationship between the state and the state-owned enterprises while the state's property rights could remain untouched. And as a subsequent result of these policies the enterprise staff gained some rights of residual control from the state and shared its residual claim. After the year of 1993, the state changed its SOE reform policies from residual control and profit sharing to institutional innovation. According to the " company law " implemented in 1994 a large number of state-owned enterprises were corporatized in order to make the enterprise and the state "separated". The
state became a shareholder of the enterprises once owned by it and many other non-state shareholders were introduced under the notion of "equity pluralism". Although the state has corpratized the SOEs it does not behave like a real shareholder and the problem of separation between the state and enterprises is still not solved. Actually China's SOE corporate reform in late 1990s has not succeeded at all. The mechanism of corporate governance is very weak in most SOEs because the state has not changed its way of behaviors. Insider control and managers corruption still remain very serious. And the conflict between different shareholders arose as a new problem, which makes the current SOE reform much more complicated.
The above-mentioned predicament in China's SOE reform are deeply rooted in the nature of SOEs' public property rights which makes it difficult to solve their innate principal-agent problem. In the thesis the author would advocate the establishment of state-owned asset representative system as the first crucial step to make the mechanism of corporate governance feasible in SOEs. Then the state should progressively decrease its share in most SOEs by selling its own equity or accommodating exterior non-state investors. Unless the equity structure is diversified and equity balance achieved healthy corporate governance cannot be set up in a state-owned enterprise.
In recent years many academic researches on SOE corporate governance assume
that principal-agent cost and external market conditions would be the key issues to improve SOEs' performance in the future. However the prevalence of dominant shareholders' scandals suggests that power balance among shareholders rather than any other issue should be the top one. The author believes that those unchecked power assumed by dominant shareholders is becoming the greatest hindrance to China's further SOE reform. Just as China's Securities Regulatory Committee said, the prime goal in corporate governance is to protect minor shareholders and outside debtors. So in order to enhance SOEs' corporate governance it is necessary to revise the 1994 company law, which has many defects in term of shareholder protection. The mechanism of internal control needs improvement. Shareholder lawsuit should be established and the principle of piercing the veil of corporate personality ought to be applied in legal practices. Strong restraints from the law may exert great influence on dominant shareholders' behaviors.
And this is very crucial to build healthy corporate governance in China's state-owned enterprises.
效益，这也是当时国家经济发展的需要。从1978年至今二十多年，国有企业改革
的思路可以分为两个阶段，1993年以前国有企业改革以向企业放权为主，希望能
够通过增加企业的自主权来搞好搞活国有企业。改革的焦点集中在国家和企业的
关系上，改革的措施就是放权加上让利。这样的改革实质是让企业的管理人员跟
国家分享剩余索取权，而没有在根本上涉及国有资产的产权问题。1993年以后，
国有企业改革转变了过去放权让利的改革思路，着力于制度创新。根据1994年开
始实行的《公司法》，大量的国有企业都进行了公司制改造，在公司制的改造过程
中实行股权多元化，并改革国有资产管理体制，使国家作为国有企业所有者的行
为接近商业化的私人所有者的行为。然而在政府的层面，所谓的政企分开问题自
八十年代以来就一直没有解决。国家和企业之间如何划分权利，一直没有清晰的
界限，经过公司制改革后的国有企业，仍然脱离不了国家所有者的干预。十年的
国有企业公司制改革，实际上在政企分开、改变国家所有者行为这个环节上没有
取得成功。在企业的层面上，大多数企业都实行了公司制，但是因为政府层面的
改革没有到位，国家行使所有者职能的方式其实没有根本改变，这就又导致改制
后的一个普遍问题，即在几乎所有经过公司制改革后的国有企业中，公司治理非
常薄弱。这使得国有企业原有的内部人控制与经理腐败问题，以及新产生的不同
股东之间的利益冲突难以解决。
本文认为上述国家所有权下的政企难分与公司治理薄弱是国有企业公司制改
革中存在的两大最严重问题。解决这两大问题的关键在于按照现代公司法律制度
的要求来改造国有企业。文中笔者将论述设立国有资产代表人制度，确保出资人
到位是国有企业公司制改革成功的第一步。由于国有资产的公有产权性质，在国
有股份占多数的情况下难以建立有效的公司治理，所以在大多数国有企业建立起
了公司制后，国有产权可以逐步退出，而非公有的资本则可以进入。股权多元化
应采用外部型和退出型的方式。在最终实现股权的多元化后，国有资本与进入的
非国有资本就能够形成不同所有制资本之间进行产权平等对话的机制。一旦有了
这种产权平等对话的机制，国有资本“所有者虚位”和“所有权行政化”问题可以得到
有效的矫正，如此才能谈得上建立一套合理的公司治理结构。
很多关于国有企业公司化改造后如何解决公司治理的研究，都集中在公司中
两权分离的关系与其制衡以及外部环境对公司治理的影响上，对如何确保公司的
股东之间的平等对话机制，维护全体股东的合法权益则很少涉及。以我国公司治理
的实践来看，控股股东形成的“董事会一人化”状态及委托权与代理权的合一是客
观存在的现象。对代理权的监督仅解决了经理人员的道德风险，但股东之间，尤
其是控股股东对中小股东权益的损害是难以实现有效公司治理的最大障碍。事实
上，中国公司治理的首要问题是解决股东权作为权利主体的平等问题。正如中国证
监会在《上市公司治理准则》中将公司治理的目标定位于股东权保护一样，股东
权的治理才是中国公司治理的本质问题。所以国有企业公司化改造后的第二步就
是要进一步修改公司法，完善行使公司控制权的内部机制，并引入股东诉讼和公
司人格否认制度，增强公司法的可操作性与可诉性。强有力的外部法律约束可以
规范公司股东的行为，这对形成有效的公司治理至关重要。
China's SOE reform started in 1978. Its primary aim was to improve management efficiency and economic profit in the state-owned enterprises. From 1978 to the present, the history of SOE reform can be divided into two stages. Before the year of 1993 the state expected to invigorate the state-owned enterprises by expanding their rights in decision-making and increasing their profit share. Most reform measures focused on how to adjust the relationship between the state and the state-owned enterprises while the state's property rights could remain untouched. And as a subsequent result of these policies the enterprise staff gained some rights of residual control from the state and shared its residual claim. After the year of 1993, the state changed its SOE reform policies from residual control and profit sharing to institutional innovation. According to the " company law " implemented in 1994 a large number of state-owned enterprises were corporatized in order to make the enterprise and the state "separated". The
state became a shareholder of the enterprises once owned by it and many other non-state shareholders were introduced under the notion of "equity pluralism". Although the state has corpratized the SOEs it does not behave like a real shareholder and the problem of separation between the state and enterprises is still not solved. Actually China's SOE corporate reform in late 1990s has not succeeded at all. The mechanism of corporate governance is very weak in most SOEs because the state has not changed its way of behaviors. Insider control and managers corruption still remain very serious. And the conflict between different shareholders arose as a new problem, which makes the current SOE reform much more complicated.
The above-mentioned predicament in China's SOE reform are deeply rooted in the nature of SOEs' public property rights which makes it difficult to solve their innate principal-agent problem. In the thesis the author would advocate the establishment of state-owned asset representative system as the first crucial step to make the mechanism of corporate governance feasible in SOEs. Then the state should progressively decrease its share in most SOEs by selling its own equity or accommodating exterior non-state investors. Unless the equity structure is diversified and equity balance achieved healthy corporate governance cannot be set up in a state-owned enterprise.
In recent years many academic researches on SOE corporate governance assume
that principal-agent cost and external market conditions would be the key issues to improve SOEs' performance in the future. However the prevalence of dominant shareholders' scandals suggests that power balance among shareholders rather than any other issue should be the top one. The author believes that those unchecked power assumed by dominant shareholders is becoming the greatest hindrance to China's further SOE reform. Just as China's Securities Regulatory Committee said, the prime goal in corporate governance is to protect minor shareholders and outside debtors. So in order to enhance SOEs' corporate governance it is necessary to revise the 1994 company law, which has many defects in term of shareholder protection. The mechanism of internal control needs improvement. Shareholder lawsuit should be established and the principle of piercing the veil of corporate personality ought to be applied in legal practices. Strong restraints from the law may exert great influence on dominant shareholders' behaviors.
And this is very crucial to build healthy corporate governance in China's state-owned enterprises.
引文
[1] (加)布莱恩·R．柴芬斯著公司法：理论、结构和运作法律出版社2001年
[2] 程合红等著 国有股权研究 中国政法大学出版社 2000年
[3] (日)大塚久雄著 股份公司发展史论 中国人民大学出版社 2002年
[4] 段亚林著 论大股东股权滥用及实例 经济管理出版社2001年
[5] 郭金林著 企业产权契约与公司治理结构 经济管理出版社 2002年
[6] 胡静林主编 国有企业改革理论与途径 经济科学出版社 1995年
[7] 黄速建著《公司论》中国人民大学出版社 1989年版
[8] [美]杰伊·A．·康格等著 公司治理结构 上海交通大学出版社 2002年
[9] 林毅夫等著 中国的奇迹 上海三联书店，上海人民出版社1994年
[10] 林毅夫等著 充分信息与国有企业改革 上海三联书店、上海人民出版社1997年
[11] 刘俊海著 股份有限公司股东权的保护 法律出版社 1997年
[12] 鲁桐主编 公司治理：中国与世界经济管理出版社2002年
[13] 罗志先编著 《国有企业产权改革的法治基础》中国标准出版社2000年
[14] 梅慎实著 现代公司法人治理结构规范运作论 中国法制出版社 2002年
[15] 宁向东著 《国有资产管理与公司治理》企业管理出版社 2003年
[16] (英)R．E．G．佩林斯，A．杰弗里斯编 英国公司法 上海翻译出版公司 1984年
[17] 青木昌彦、钱颖-主编 转轨经济中的公司治理结构 中国经济出版社 1995年
[18] (美)萨蒙等著 公司治理 中国人民大学出版社2001年
[19] 孙永祥著 公司治理结构：理论与实证研究上海三联书店、上海人民出版社2002年
[20] 坦尼夫等著 中国的公司治理与企业改革 中国财政经济出版社 2002年
[21] 王保树、崔勤之著 中国公司法原理 社会科学文献出版社 1998年
[22] 王汉亮著 中国国有企业产权问题研究北京大学出版社2003年
[23] 王耀平等著 现代企业问题法律分析吉林人民出版社2003年
[24] 熊海斌等著 股东行为与股东产权中国城市出版社2002年
[25] 于金富著 国有企业股份制改造的对策研究中国经济出版社1997年
[26] 虞政平著 股东有限责任法律出版社2001年
[27] 张民安著 公司法上的利益平衡北京大学出版社2003年
[28] 张开平著 公司权利解构中国社会科学出版社1999年
[29] 张克难著 产权治理结构与企业效率复旦大学出版社2002年
[30] 张维迎著 企业理论与中国企业改革北京大学出版社1999年
[31] 朱伟一著 美国公司法判例解析 中国法制出版社2000年
[32] 程宗璋“论我国公司股东权的司法保护”西北大学学报(哲学社会科学版)2001． 2
[33] 李德文、曾德明“股东权治理--公司治理本旨”《湘潭大学社会科学学报》2003． 4
[34] 石少侠“论股东诉讼与股权保护”法制与社会发展2002． 2
[35] 孙天法“内部人控制的形式、危害与解决措施”中国工业经济2003． 7
[36] 孙英“论股东代表诉讼制度” 山东大学学报(社会科学版) 2000． 5
[37] 谢魁星．邓良生．夏春“我国公司治理结构的框架性分析”证券市场导报2001． 9
[38] 周其仁“公有制企业的性质”经济研究2000． 11
[39] Blair, Magrgaret, Ownership and Control: Rethinking Corporate Governance for the 21 Century, Washington: the Brooking Institution 1995
[40] Colley, John L. Jr. Corporate Governance New York: McGraw-Hill, 2003
[41] Hansmann, Henry The Ownership of Enterprise London Massachusetts 1996
[42] Morgan, Stuart M. Company law : an introduction Melbourne Co-op Books 1996
[43] Xavier Vives Corporate governance: theoretical and empirical perspectives Cambridge: Cambridge University Press, 2000．
[44] Hart, Oliver, and Moore (1990) Property Right and the Nature of the Firm Journal of Political Economy 98
[45] Hart, Oliver, Corporate Governance: Some Theory and Implications The Economic Journal 1995． 5
[46] Jensen, M., Meckling, W., (1976) . Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Cost, and Ownership Structure. Journal of Financial Economics 3, 305-360
[47] La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F.,Shleifer, A., Vishny, R.,(2000) Investor Protection and Corporate Governance. Journal of Financial Economics 58,3-27
[48] Shleifer, A.,Vishny, R,(1997) A Survey of Corporate Governance. Journal of Finance 52, 737-783
[49] Shleifer, A.,Vishny, R.,(1986) . Large Shareholders and Corporate Control. Journal of Political Economy94, 461-488
[2] 程合红等著 国有股权研究 中国政法大学出版社 2000年
[3] (日)大塚久雄著 股份公司发展史论 中国人民大学出版社 2002年
[4] 段亚林著 论大股东股权滥用及实例 经济管理出版社2001年
[5] 郭金林著 企业产权契约与公司治理结构 经济管理出版社 2002年
[6] 胡静林主编 国有企业改革理论与途径 经济科学出版社 1995年
[7] 黄速建著《公司论》中国人民大学出版社 1989年版
[8] [美]杰伊·A．·康格等著 公司治理结构 上海交通大学出版社 2002年
[9] 林毅夫等著 中国的奇迹 上海三联书店，上海人民出版社1994年
[10] 林毅夫等著 充分信息与国有企业改革 上海三联书店、上海人民出版社1997年
[11] 刘俊海著 股份有限公司股东权的保护 法律出版社 1997年
[12] 鲁桐主编 公司治理：中国与世界经济管理出版社2002年
[13] 罗志先编著 《国有企业产权改革的法治基础》中国标准出版社2000年
[14] 梅慎实著 现代公司法人治理结构规范运作论 中国法制出版社 2002年
[15] 宁向东著 《国有资产管理与公司治理》企业管理出版社 2003年
[16] (英)R．E．G．佩林斯，A．杰弗里斯编 英国公司法 上海翻译出版公司 1984年
[17] 青木昌彦、钱颖-主编 转轨经济中的公司治理结构 中国经济出版社 1995年
[18] (美)萨蒙等著 公司治理 中国人民大学出版社2001年
[19] 孙永祥著 公司治理结构：理论与实证研究上海三联书店、上海人民出版社2002年
[20] 坦尼夫等著 中国的公司治理与企业改革 中国财政经济出版社 2002年
[21] 王保树、崔勤之著 中国公司法原理 社会科学文献出版社 1998年
[22] 王汉亮著 中国国有企业产权问题研究北京大学出版社2003年
[23] 王耀平等著 现代企业问题法律分析吉林人民出版社2003年
[24] 熊海斌等著 股东行为与股东产权中国城市出版社2002年
[25] 于金富著 国有企业股份制改造的对策研究中国经济出版社1997年
[26] 虞政平著 股东有限责任法律出版社2001年
[27] 张民安著 公司法上的利益平衡北京大学出版社2003年
[28] 张开平著 公司权利解构中国社会科学出版社1999年
[29] 张克难著 产权治理结构与企业效率复旦大学出版社2002年
[30] 张维迎著 企业理论与中国企业改革北京大学出版社1999年
[31] 朱伟一著 美国公司法判例解析 中国法制出版社2000年
[32] 程宗璋“论我国公司股东权的司法保护”西北大学学报(哲学社会科学版)2001． 2
[33] 李德文、曾德明“股东权治理--公司治理本旨”《湘潭大学社会科学学报》2003． 4
[34] 石少侠“论股东诉讼与股权保护”法制与社会发展2002． 2
[35] 孙天法“内部人控制的形式、危害与解决措施”中国工业经济2003． 7
[36] 孙英“论股东代表诉讼制度” 山东大学学报(社会科学版) 2000． 5
[37] 谢魁星．邓良生．夏春“我国公司治理结构的框架性分析”证券市场导报2001． 9
[38] 周其仁“公有制企业的性质”经济研究2000． 11
[39] Blair, Magrgaret, Ownership and Control: Rethinking Corporate Governance for the 21 Century, Washington: the Brooking Institution 1995
[40] Colley, John L. Jr. Corporate Governance New York: McGraw-Hill, 2003
[41] Hansmann, Henry The Ownership of Enterprise London Massachusetts 1996
[42] Morgan, Stuart M. Company law : an introduction Melbourne Co-op Books 1996
[43] Xavier Vives Corporate governance: theoretical and empirical perspectives Cambridge: Cambridge University Press, 2000．
[44] Hart, Oliver, and Moore (1990) Property Right and the Nature of the Firm Journal of Political Economy 98
[45] Hart, Oliver, Corporate Governance: Some Theory and Implications The Economic Journal 1995． 5
[46] Jensen, M., Meckling, W., (1976) . Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Cost, and Ownership Structure. Journal of Financial Economics 3, 305-360
[47] La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F.,Shleifer, A., Vishny, R.,(2000) Investor Protection and Corporate Governance. Journal of Financial Economics 58,3-27
[48] Shleifer, A.,Vishny, R,(1997) A Survey of Corporate Governance. Journal of Finance 52, 737-783
[49] Shleifer, A.,Vishny, R.,(1986) . Large Shareholders and Corporate Control. Journal of Political Economy94, 461-488