我国协议保护制度的行政法探究
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摘要
协议保护制度是指从保护地的归属权、管理权中分离出保护权，通过签订协议将保护权移交给承诺保护的一方，由承诺保护者进行具体保护行为的制度。与我国传统以国家为主导的环境保护模式相比，这一保护模式在参与主体、承诺保护者权限、协议内容和协议机制四方面都有独特性，作为一种新型行政行为，其性质应当是一种行政特许。在我国，协议保护制度是在传统自然保护地管理模式陷入困境时，由保护国际引进的一种真正的社区共管生态保护模式，如今正在四川、青海、甘肃等省（区）以项目点形式进行运作，主要有“社区实施—资助型”和“社会组织过渡型”两种运作模式，其成效良好、并产生了一定的示范效应。从行政法角度考察我国协议保护制度的实践，可发现其缺少法律层面的支持，主要是在实践操作层面进行探索。在实践操作中，协议保护制度存在着多类型发展、有效性、保护能力建设和效力保障四方面问题。要妥善解决这些问题，应当运用政府规制理论并结合协议保护制度行政特许的性质，针对各问题选择合适的规制手段，并构建有效、透明、有利于竞争和长效发展的规制流程。
Conservation Steward Program is a institution that isolates the conservation right fromthe ownership of the protected area and the right of management, through contracts totransfer the conservation right to the party who promised to conserve the area, thesepromised protectors will implement the concrete protection.Compared with the traditionalenvironmental conservation model that dominated by the government, this conservationmodel has many characteristics in participants,permissions of the conservator, the contentof the contract and the agreement mechanism. As a new-type administrative action, theproperty of Conservation Steward Program should be administrative franchise.Conservation Steward Program is a real community co-management which was broughtinto our country when the traditional nature protected area management model got intotrouble by Conservation International.Now,it is operated in Sichuan,Qinghai,Gansu andother provinces as project spots,mainly have “Community implement-subsidize”and”social organization transit” two operation modes,they both are effective and havesome demonstration effects. Analyse the practice of Conservation Steward Program in ourcountry from administrative law view, we can find that it lacks the support of law andmainly is a exploration in practice.Conservation Steward Program has multi-modeldevelopment,effectiveness,build protection capacity and effectiveness security these fourproblems.We should combine the government regulation theory with Conservation StewardProgram’s property to solve these problems,which means we should select appropriateregulation means for each problem and establish a effective,transparent, competitive andlong-developed process.
Conservation Steward Program is a institution that isolates the conservation right fromthe ownership of the protected area and the right of management, through contracts totransfer the conservation right to the party who promised to conserve the area, thesepromised protectors will implement the concrete protection.Compared with the traditionalenvironmental conservation model that dominated by the government, this conservationmodel has many characteristics in participants,permissions of the conservator, the contentof the contract and the agreement mechanism. As a new-type administrative action, theproperty of Conservation Steward Program should be administrative franchise.Conservation Steward Program is a real community co-management which was broughtinto our country when the traditional nature protected area management model got intotrouble by Conservation International.Now,it is operated in Sichuan,Qinghai,Gansu andother provinces as project spots,mainly have “Community implement-subsidize”and”social organization transit” two operation modes,they both are effective and havesome demonstration effects. Analyse the practice of Conservation Steward Program in ourcountry from administrative law view, we can find that it lacks the support of law andmainly is a exploration in practice.Conservation Steward Program has multi-modeldevelopment,effectiveness,build protection capacity and effectiveness security these fourproblems.We should combine the government regulation theory with Conservation StewardProgram’s property to solve these problems,which means we should select appropriateregulation means for each problem and establish a effective,transparent, competitive andlong-developed process.
引文
①参见曹闻民：《政府职能论》，人民出版社2008年版，第47页~第48页。
①邓联繁、田飞龙：《新行政法与依宪行政》，载《行政法学研究》2011年第1期。
①蒋姮：《自然保护地参与式生态补偿机制研究》，中国政法大学2008年博士毕业论文，第32页。
②薛樵等：《试论协议保护与理县林业生态及其环境保护的关系》，载《四川林业科技》2009年第3期。
①罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社2006年第1版，第269页。
②参见余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2006年版，第24页。
③参见马怀德编：《行政法学》，中国政法大学出版社2009年版，第291页~第293页。
①薛刚凌：《行政授权与行政委托之探讨》，载《法学杂志》2003年第3期。
②耿宝建：《行政授权新论———走出理论与现实困境的一种认知尝试》，载《法学》2006年第4期。
①胡建淼、江红利编：《行政法学》，中国人民大学出版社2010年版，第108页。
②参见孙永生：《论行政委托》，长春理工大学2007年硕士毕业论文，第17页~第18页。
①参见王克稳：《论行政特许及其与普通许可的区别》，载《南京社会科学》2011年第9期。
②李小云、左停、唐丽霞编：《中国自然保护区共管指南》，中国农业出版社2009年版，第2页。
①参见夏少敏等：《中国自然保护区管理体制探析》，载《浙江林学院学报》2009年第2期。
②参见孙晓明：《中国自然保护区融资研究》，北京林业大学2008年硕士毕业论文，第16页~第23页。
③余久华编：《自然保护区有效管理的理论与实践》，西北农林科技大学出版社2006年版，第55页。
①尤明青：《关于协议保护机制的比较法研究》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2009年第4期。
②杨东平编：《中国环境发展报告2010》，社会科学文献出版社2010年版，第176页。
③参见崔立勇：《三江源：保护困境逼出来的机制创新》，《中国经济导报》2011年6月2日，B06版。
①[美]L.B.斯图尔特：《二十一世纪的行政法》，苏苗罕译，载《环球法律评论》2004年第2期。
②参见[美]约瑟犬·P·托梅恩、西德尼·A·夏皮罗：《分析政府规制》，苏苗罕译，载《法大评论》第3卷，中国政法大学出版社2004年版，第228页~第232页。
③唐明良：《行政法研究疆域的拓展——以案例分析为切入点》，载《政法论坛》2005年第4期。
①王红玲：《当代西方政府经济理论的演变与借鉴》，中央编译出版社2003年版，第154页。
②鉴于篇幅，在此仅将规制工具的基本框架列出，并未做相关解释和分析。下文构建协议保护制度的运行规制时，会针对所需规制工具做出阐释。这些规制工具的详细情况可参见[英]安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2009年版，第4页~第6页。
①陈新民：《公法学札记》，法律出版社2011年第2版，第52页。
②[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》(下卷)，杨伟东等译，商务印书馆2005年版，第554页。
③参见[美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈冲标译，商务印书馆2010年版，第189页~第190页。
1.曹闻民：《政府职能论》，人民出版社2008年版。
2.罗豪才、湛中乐编：《行政法学》，北京大学出版社2006年版。
3.余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2006年版。
4.马怀德编：《行政法学》，中国政法大学出版社2009年版。
5.胡建淼、江红利编：《行政法学》，中国人民大学出版社2010年版，第108页。
6.李小云、左停、唐丽霞编：《中国自然保护区共管指南》，中国农业出版社2009年版。
7.余久华编：《自然保护区有效管理的理论与实践》，西北农林科技大学出版社2006年版。
8.杨东平编：《中国环境发展报告2010》，社会科学文献出版社2010年版。
9.王千华、王军：《公共服务提供机构的改革》，北京大学出版社2011年版。
10.王红玲：《当代西方政府经济理论的演变与借鉴》，中央编译出版社2003年版。
11.陈新民：《公法学札记》，法律出版社2011年第2版。
12.[美]约瑟犬·P·托梅恩、西德尼·A·夏皮罗：《分析政府规制》，苏苗罕译，载《法大评论》第3卷，中国政法大学出版社2004年版。
13.[英]安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2009年版。
14.[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》(下卷)，杨伟东等译，商务印书馆2005年版。
15.[美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈冲标译，商务印书馆2010年版。
1.邓联繁、田飞龙：《新行政法与依宪行政》，载《行政法学研究》2011年第1期。
2.蒋姮：《自然保护地参与式生态补偿机制研究》，中国政法大学2008年博士毕业论文。
3.薛樵等：《试论协议保护与理县林业生态及其环境保护的关系》，载《四川林业科技》2009年第3期。
4.薛刚凌：《行政授权与行政委托之探讨》，载《法学杂志》2003年第3期。
5.耿宝建：《行政授权新论———走出理论与现实困境的一种认知尝试》，载《法学》2006年第4期。
6.孙永生：《论行政委托》，长春理工大学2007年硕士毕业论文。
7.王克稳：《论行政特许及其与普通许可的区别》，载《南京社会科学》2011年第9期。
8.范允行：《浙江省自然保护区建设中农民权益保障问题研究》，浙江林学院2008年硕士学位论文。
9.夏少敏等：《中国自然保护区管理体制探析》，载《浙江林学院学报》2009年第2期。
10.孙晓明：《中国自然保护区融资研究》，北京林业大学2008年硕士毕业论文。
11.刘霞等：《我国自然保护区社区共管不同利益分享模式比较研究》，载《林业经济》2011年第12期。
12.尤明青：《关于协议保护机制的比较法研究》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2009年第4期。
13.黄春蕾：《我国生态环境公私合作治理机制创新研究——“协议保护”的经验与启示》，载《理论与改革》2011年第5期。
14.马洪波、巴桑拉毛：《协议保护：三江源生态保护的新探索》，载《青海经济研究》2009年第2期。
15.王冠丽：《协议保护机制的中国实践——解决环境保护与生计发展矛盾的新探索》，载《科技中国》2007年第4期。
16.[美]L.B.斯图尔特：《二十一世纪的行政法》，苏苗罕译，载《环球法律评论》2004年第2期。
17.唐明良：《行政法研究疆域的拓展——以案例分析为切入点》，载《政法论坛》2005年第4期。
18.杜珂、陈鸣洁：《自然保护区立法中引进协议保护机制的建议》，载全国人大《环境立法与可持续发展国际论坛论文集》（2005年11月）。
19.黄学贤：《行民交叉案件处理之探究》，载《法学》2009年第8期。
1.保护国际官网：http://www.conservation.org.cn/Learn/Biodiversity/Pages/Csp.Asp。
2.《2011年中国环境状况公报》，http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2011zkgb/201206/t20120606_231056.htm。
3.山水自然保护中心官网：http://www.hinature.cn/Landscape/Project/csp/。
4.道客巴巴网：www.doc88.com。
5.GEI中国博客：http://blog.sina.com.cn/geichina。
6.GEI官方网站：http://www.geichina.org/index.php?controller=Default&action=Index。
7.《李子坝村协议保护项目简介》，http://www.docin.com/p-449262194.html。
8.崔立勇：《三江源：保护困境逼出来的机制创新》，《中国经济导报》2011年6月2日，B06版。
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10.张湘辉：《三个四川村庄的协议保护现状调查》，潇湘晨报：http://www.xxcb.cn/show.asp?id=1125376。
11.《让协议保护可持续》，山水自然保护中心博客：http://blog.sina.com.cn/s/blog_5f013ed40100oukh.html。
12.冯永峰：《三江源措池村村民自发签订生态保护协议》，http://news.sina.com.cn/green/news/roll/p/2010-12-10/164521617446_2.shtml。
①邓联繁、田飞龙：《新行政法与依宪行政》，载《行政法学研究》2011年第1期。
①蒋姮：《自然保护地参与式生态补偿机制研究》，中国政法大学2008年博士毕业论文，第32页。
②薛樵等：《试论协议保护与理县林业生态及其环境保护的关系》，载《四川林业科技》2009年第3期。
①罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社2006年第1版，第269页。
②参见余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2006年版，第24页。
③参见马怀德编：《行政法学》，中国政法大学出版社2009年版，第291页~第293页。
①薛刚凌：《行政授权与行政委托之探讨》，载《法学杂志》2003年第3期。
②耿宝建：《行政授权新论———走出理论与现实困境的一种认知尝试》，载《法学》2006年第4期。
①胡建淼、江红利编：《行政法学》，中国人民大学出版社2010年版，第108页。
②参见孙永生：《论行政委托》，长春理工大学2007年硕士毕业论文，第17页~第18页。
①参见王克稳：《论行政特许及其与普通许可的区别》，载《南京社会科学》2011年第9期。
②李小云、左停、唐丽霞编：《中国自然保护区共管指南》，中国农业出版社2009年版，第2页。
①参见夏少敏等：《中国自然保护区管理体制探析》，载《浙江林学院学报》2009年第2期。
②参见孙晓明：《中国自然保护区融资研究》，北京林业大学2008年硕士毕业论文，第16页~第23页。
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①尤明青：《关于协议保护机制的比较法研究》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2009年第4期。
②杨东平编：《中国环境发展报告2010》，社会科学文献出版社2010年版，第176页。
③参见崔立勇：《三江源：保护困境逼出来的机制创新》，《中国经济导报》2011年6月2日，B06版。
①[美]L.B.斯图尔特：《二十一世纪的行政法》，苏苗罕译，载《环球法律评论》2004年第2期。
②参见[美]约瑟犬·P·托梅恩、西德尼·A·夏皮罗：《分析政府规制》，苏苗罕译，载《法大评论》第3卷，中国政法大学出版社2004年版，第228页~第232页。
③唐明良：《行政法研究疆域的拓展——以案例分析为切入点》，载《政法论坛》2005年第4期。
①王红玲：《当代西方政府经济理论的演变与借鉴》，中央编译出版社2003年版，第154页。
②鉴于篇幅，在此仅将规制工具的基本框架列出，并未做相关解释和分析。下文构建协议保护制度的运行规制时，会针对所需规制工具做出阐释。这些规制工具的详细情况可参见[英]安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2009年版，第4页~第6页。
①陈新民：《公法学札记》，法律出版社2011年第2版，第52页。
②[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》(下卷)，杨伟东等译，商务印书馆2005年版，第554页。
③参见[美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈冲标译，商务印书馆2010年版，第189页~第190页。
1.曹闻民：《政府职能论》，人民出版社2008年版。
2.罗豪才、湛中乐编：《行政法学》，北京大学出版社2006年版。
3.余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2006年版。
4.马怀德编：《行政法学》，中国政法大学出版社2009年版。
5.胡建淼、江红利编：《行政法学》，中国人民大学出版社2010年版，第108页。
6.李小云、左停、唐丽霞编：《中国自然保护区共管指南》，中国农业出版社2009年版。
7.余久华编：《自然保护区有效管理的理论与实践》，西北农林科技大学出版社2006年版。
8.杨东平编：《中国环境发展报告2010》，社会科学文献出版社2010年版。
9.王千华、王军：《公共服务提供机构的改革》，北京大学出版社2011年版。
10.王红玲：《当代西方政府经济理论的演变与借鉴》，中央编译出版社2003年版。
11.陈新民：《公法学札记》，法律出版社2011年第2版。
12.[美]约瑟犬·P·托梅恩、西德尼·A·夏皮罗：《分析政府规制》，苏苗罕译，载《法大评论》第3卷，中国政法大学出版社2004年版。
13.[英]安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2009年版。
14.[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》(下卷)，杨伟东等译，商务印书馆2005年版。
15.[美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈冲标译，商务印书馆2010年版。
1.邓联繁、田飞龙：《新行政法与依宪行政》，载《行政法学研究》2011年第1期。
2.蒋姮：《自然保护地参与式生态补偿机制研究》，中国政法大学2008年博士毕业论文。
3.薛樵等：《试论协议保护与理县林业生态及其环境保护的关系》，载《四川林业科技》2009年第3期。
4.薛刚凌：《行政授权与行政委托之探讨》，载《法学杂志》2003年第3期。
5.耿宝建：《行政授权新论———走出理论与现实困境的一种认知尝试》，载《法学》2006年第4期。
6.孙永生：《论行政委托》，长春理工大学2007年硕士毕业论文。
7.王克稳：《论行政特许及其与普通许可的区别》，载《南京社会科学》2011年第9期。
8.范允行：《浙江省自然保护区建设中农民权益保障问题研究》，浙江林学院2008年硕士学位论文。
9.夏少敏等：《中国自然保护区管理体制探析》，载《浙江林学院学报》2009年第2期。
10.孙晓明：《中国自然保护区融资研究》，北京林业大学2008年硕士毕业论文。
11.刘霞等：《我国自然保护区社区共管不同利益分享模式比较研究》，载《林业经济》2011年第12期。
12.尤明青：《关于协议保护机制的比较法研究》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2009年第4期。
13.黄春蕾：《我国生态环境公私合作治理机制创新研究——“协议保护”的经验与启示》，载《理论与改革》2011年第5期。
14.马洪波、巴桑拉毛：《协议保护：三江源生态保护的新探索》，载《青海经济研究》2009年第2期。
15.王冠丽：《协议保护机制的中国实践——解决环境保护与生计发展矛盾的新探索》，载《科技中国》2007年第4期。
16.[美]L.B.斯图尔特：《二十一世纪的行政法》，苏苗罕译，载《环球法律评论》2004年第2期。
17.唐明良：《行政法研究疆域的拓展——以案例分析为切入点》，载《政法论坛》2005年第4期。
18.杜珂、陈鸣洁：《自然保护区立法中引进协议保护机制的建议》，载全国人大《环境立法与可持续发展国际论坛论文集》（2005年11月）。
19.黄学贤：《行民交叉案件处理之探究》，载《法学》2009年第8期。
1.保护国际官网：http://www.conservation.org.cn/Learn/Biodiversity/Pages/Csp.Asp。
2.《2011年中国环境状况公报》，http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2011zkgb/201206/t20120606_231056.htm。
3.山水自然保护中心官网：http://www.hinature.cn/Landscape/Project/csp/。
4.道客巴巴网：www.doc88.com。
5.GEI中国博客：http://blog.sina.com.cn/geichina。
6.GEI官方网站：http://www.geichina.org/index.php?controller=Default&action=Index。
7.《李子坝村协议保护项目简介》，http://www.docin.com/p-449262194.html。
8.崔立勇：《三江源：保护困境逼出来的机制创新》，《中国经济导报》2011年6月2日，B06版。
9.黄婷婷：《“协议保护”能否拯救三江源》，中国环境网：http://www.cenews.com.cn/xwzx/dh/201105/t20110508_702072.html。
10.张湘辉：《三个四川村庄的协议保护现状调查》，潇湘晨报：http://www.xxcb.cn/show.asp?id=1125376。
11.《让协议保护可持续》，山水自然保护中心博客：http://blog.sina.com.cn/s/blog_5f013ed40100oukh.html。
12.冯永峰：《三江源措池村村民自发签订生态保护协议》，http://news.sina.com.cn/green/news/roll/p/2010-12-10/164521617446_2.shtml。