“村改居”行为的法律探析
摘要
随着我国社会经济的快速发展,特别是党的十六大确定统筹城乡发展原则以来,由农村向城市发展的城市化进程不断加快,致使我国特殊的国情构架起来的城乡二元结构遭到了前所未有的冲击,突出表现在政府主导的“村改居”活动,即将村民委员改为居民委员会。“村改居”是有中国特色的城市化变革方式,从分配正义的角度来看,是一次重大的利益分配变革,但在农民和基层政府之间的利益博弈过程中,农民由于处于弱势地位,往往得不到相应权益的保障,无法维护自己已得或者将来应得的权益;而代表国家意志的政府行政机关,如不当行使行政权力就可能威胁相对人合法权益。基于此,本文运用以控制政府权力保障公民权利为价值取向的行政法学的相关理论知识对“村改居”问题进行解析。
在行政法视界里,政府作为行使公权力的行政主体,其权力理应受到限制和制约,从而保障公民、法人和其他社会组织的合法权益。然而,在目前法治尚不健全,再加上计划经济时代依政策行政的惯性,政府行政机关依法行政的理念尚未得到强化,致使现实“村改居”的操作过程中滥用行政职权,随意设定“村改居”的条件,任意决定“村改居”的行为内容,甚至“村改居”行为的后果都无法获得明确一致的确定性,严重损害了村居自治组织成员的合法的权益。
审视我国的“村改居”,是基于村民委员会和居民委员会作为法定基层群众性自治组织不同的特征和功能承担而实行的单向的动态转换。由于我国特定的城乡二元结构背景和我国基层群众性自治组织的多行政性少自治性,村居自治组织的动态转换是在行使公权力的政府的系列行为中进行的,而不是完全由自治组织充分行使完整的自治权自发进行的。这是本文第一章在梳理现行“村改居”问题的基础上,通过界定基层群众性自治组织的法律概念及特征,对我国村居两大自治组织比较分析,指出“村改居”活动的社会基础及特殊性所在。
第二章立足于我国村居自治组织法律的规定,从政府根据法律授权而行使设立、调整和撤销村居自治组织的权力的视角,指出“村改居”实际上是政府行政机关依法撤销村委会和依法设立居委会两个不同行为,因法律上的内在逻辑关联,“撤村”行为和“设居”行为是承前接后的关系,所以从行政行为的角度来看“撤村”和“设居”更是精确表达了“村改居”问题的实质。因此,这一章主要从静态分析的维度,界定“村改居”活动中政府“撤村”和“设居”行为的法律性质,明晰“撤村”和“设居”行为的具体内容是在法律上消灭或生成村居自治组织法律资格,并理清了村居自治组织的变动和“集体资产处置”等配套措施的关联性在法律上的特定意义。在此基础上,从行政法律效果的角度解析了“村改居”行为村居自治组织及其成员权利义务的影响,指出这种影响性要有法律上的约束力。
第三章从动态角度分析了“村改居”实施的法律程序。根据现代行政法治的原则,正当行政程序是行政行为合法有效的重要构成要件。分析“村改居”活动中政府行为的法律程序有着特殊的意义。在法律明确规定政府变动村居自治组织所应遵循的程序规定的框架下,着重分析了相应程序要件的意义,并试图廓清相对较完整的“撤村设居”行为的程序设计,以期提供一个规范政府任意“村改居”行为的控制手段。
最后,根据对“村改居”存在的相关问题及相应的法律解析,提出一些方向性的和对策性的建议:有关的立法机关应当积极作为,尽快完善“村改居”的相关法律法规,以保证行政机关“村改居”行为“有法可依”;政府应该确立现代法治理念,严格依法行政,将“村改居”行为纳入法治轨道;最重要的是构建完善的法律救济途径,加强公民权利和司法权对行政权的控制,规范政府“撤村设居”行为的实施,以此保障我国城市化进程顺利稳妥进行。
在行政法视界里,政府作为行使公权力的行政主体,其权力理应受到限制和制约,从而保障公民、法人和其他社会组织的合法权益。然而,在目前法治尚不健全,再加上计划经济时代依政策行政的惯性,政府行政机关依法行政的理念尚未得到强化,致使现实“村改居”的操作过程中滥用行政职权,随意设定“村改居”的条件,任意决定“村改居”的行为内容,甚至“村改居”行为的后果都无法获得明确一致的确定性,严重损害了村居自治组织成员的合法的权益。
审视我国的“村改居”,是基于村民委员会和居民委员会作为法定基层群众性自治组织不同的特征和功能承担而实行的单向的动态转换。由于我国特定的城乡二元结构背景和我国基层群众性自治组织的多行政性少自治性,村居自治组织的动态转换是在行使公权力的政府的系列行为中进行的,而不是完全由自治组织充分行使完整的自治权自发进行的。这是本文第一章在梳理现行“村改居”问题的基础上,通过界定基层群众性自治组织的法律概念及特征,对我国村居两大自治组织比较分析,指出“村改居”活动的社会基础及特殊性所在。
第二章立足于我国村居自治组织法律的规定,从政府根据法律授权而行使设立、调整和撤销村居自治组织的权力的视角,指出“村改居”实际上是政府行政机关依法撤销村委会和依法设立居委会两个不同行为,因法律上的内在逻辑关联,“撤村”行为和“设居”行为是承前接后的关系,所以从行政行为的角度来看“撤村”和“设居”更是精确表达了“村改居”问题的实质。因此,这一章主要从静态分析的维度,界定“村改居”活动中政府“撤村”和“设居”行为的法律性质,明晰“撤村”和“设居”行为的具体内容是在法律上消灭或生成村居自治组织法律资格,并理清了村居自治组织的变动和“集体资产处置”等配套措施的关联性在法律上的特定意义。在此基础上,从行政法律效果的角度解析了“村改居”行为村居自治组织及其成员权利义务的影响,指出这种影响性要有法律上的约束力。
第三章从动态角度分析了“村改居”实施的法律程序。根据现代行政法治的原则,正当行政程序是行政行为合法有效的重要构成要件。分析“村改居”活动中政府行为的法律程序有着特殊的意义。在法律明确规定政府变动村居自治组织所应遵循的程序规定的框架下,着重分析了相应程序要件的意义,并试图廓清相对较完整的“撤村设居”行为的程序设计,以期提供一个规范政府任意“村改居”行为的控制手段。
最后,根据对“村改居”存在的相关问题及相应的法律解析,提出一些方向性的和对策性的建议:有关的立法机关应当积极作为,尽快完善“村改居”的相关法律法规,以保证行政机关“村改居”行为“有法可依”;政府应该确立现代法治理念,严格依法行政,将“村改居”行为纳入法治轨道;最重要的是构建完善的法律救济途径,加强公民权利和司法权对行政权的控制,规范政府“撤村设居”行为的实施,以此保障我国城市化进程顺利稳妥进行。
引文
5 《合肥路街道村改居的主要做法》,青岛市民政局基层政权与社区建设处,“村改居情况介绍资料”2005 年 3月 4 日。
6 殷都发改委摘录:“什么是村改居”,殷都经济信息网,http://www.ydjjxx.gov.cn/more1.asp?id=5808,发布时间:2006-4-27 10:04:48
7 朱敏青:《佛山市村改居政策的问题与反思 》,《南方农村》2006 年第一期。
8 李珍:《城市化进程中“城中村”改造研究》,华中师范大学 2006 年硕士学位论文。
9 李双立:《城市化进程中“城中村”治理研究》,华中师范大学 2006 年硕士学位论文。
11 “山东村改居有了硬杠杠”,齐鲁文明网,http://www.qlwmw.com\show.asp?id=1938,。
12 王圣诵:《中国自治法研究》,中国法制出版社 2003 年版,第 146 页。
13 王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社 1989 年版,第 130 页。
14 章志远:《行政行为概念的科学界定》,江苏公安专科学校学报 2002 年 7 月第 16 卷第 4 期。
16 参见阎尔宝:《行政命令及其司法审查》,根据行政主体作出行政行为的基础不同,把行政行为分为职权性行政行为和职责性行政行为。
17 [德]哈特穆特. 毛雷尔《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社 2000 年 11 月第一版,第 192 页。
18 [德]哈特穆特. 毛雷尔《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社 2000 年 11 月第一版,第 195 页。
19 熊文钊:《现代行政法原理》,法律出版社 2000 年 9 月第一版,第 260 页。
23 [德]哈特穆特.毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译 ,法律出版社 2000 年版,第 315 页。
24 陈新民:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社 2002 年 10 月第一版,第 156 页。
25 姜明安:《行政法与行政诉讼法学》,北京大学出版社 2005 年版,第 226 页。
26 杨杰:《行政行为的法律效果研究》,山东大学 2006 年硕士学位论文。
27 [德]哈特穆特.毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社 2000 年 11 月第一版,第 197 页。
29 参见周伟:《宪法基本权利---原理.规范.运用》,法律出版社 2006 年第一版,第 357 页。
30 [日]盐野宏:《行政法》,杨健顺译,法律出版社 1999 年版,第 49 页。
31 转引致姜明安主编的《行政程序法研究》第 389 页,杨海坤、黄学贤《中国行政程序法典化------从比较法的角度研究》,法律出版社 1999 年版,第 432—433 页
33 姜明安主编《行政程序研究》,北京大学出版社 2006 年第一版,第 381 页。
34 《中华人民共和国行政程序法》草拟稿,姜明安版。
35 转引致罗豪才、应松年主编《行政诉讼法学》中国政法大学出版社 1990 年版中第 383 页胡建淼主编《行政违法问题研究》,法律出版社 2000 年版,第 226 页。
36《中华人民共和国行政程序法》试拟稿,http://www.gongfa.net/Show.aspx?ID=1131,第 38 条。
37 王名扬:《美国行政法》,中国政法大学出版社 1995 年版,第 537 页。
38 陈新民:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社 2002 年版,第 136 页。
39 [德]哈特穆特.毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社 2000 年 11 月第一版,第 256 页。
40《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第 19 条。
1. [德]哈特穆特.毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译 ,法律出版社 2000 年版
2. 应松年:《行政法与行政诉讼法学》,法律出版社 2005 年 3 月第一版
3. 陈新民:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社 2002 年 10 月第一版
4. 马怀德:《应急反应的法学思考》,中国政法大学出版社 2004 年 3 月第一版
5. 马怀德:《行政诉讼法学》,北京大学出版社 2004 年 12 月第一版
6. 王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社 1989 年版
7. 方世荣:《论具体行政行为》,武汉大学出版社 1996 年版
8. 王圣诵:《中国自治法研究》,中国法制出版社 2003 年版
9. 关保英:《执法与处罚的行政权重构》,法律出版社 2004 年 3 月第一版
10. 朱维究、王成栋:《一般行政法原理》,高等教育出版社 2005 年 7 月第一版
11. 熊文钊:《现代行政法原理》,法律出版社 2000 年 9 月第一版
12. 姜明安:《行政程序研究》,北京大学出版社 2006 年 1 月第一版
13. 杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社 1998 年 11 月北京第一版
14. [日]盐野宏:《行政法》,杨健顺译,法律出版社 1999 年版
15. 周伟:《宪法基本权利---原理、规范、应用》,法律出版社 2006 年 9 月第一版
16. 张树义:《中国社会结构变迁的法学透视》,中国政法大学出版社 2002 年 7 月第一版
1. 福建农村社区建设课题组:《福建农村社区建设的调查与思考------厦门市湖里区禾山镇实施“村改居“的调研报告》,《东南学术》2003 年增刊
2. 朱敏青:《佛山市“村改居“政策的问题与反思》,《南方农村》2006 年第一期
3. 杨杰:《行政行为法律效果研究》,山东大学 2006 年硕士学位论文
4. 魏联辉,罗惠兰:《关于“村改居”转制过程中的有关问题和建议》,《南方农村》2004 年第一期
5. 万厦,海平:《加速城市化进程中“村改居”理念与实践的探讨》,《社会科学研究》2005 年 3 月期
6. 董雪艳,刘甜,陈红:《“村改居”进程中的问题及措施探析》,《新疆农垦经济》2006 年 6 月期
7. 吴宏放,赵文广:《城市化进程中社区建设的调查与思考》,《中共成都市委党校学报》2002 年第二期
8. 福建省民政厅基层政权和社区建设处城中村课题调研组:《一份关于“城中村”改制的调查》,《社区》2002 年 7 月
9. 崔智友:《中国村民自治的法学思考》,《中国社会科学》2001 年第 3 期
10. 李珍:《城市化进程中“城中村”改造研究》,华中师范大学硕士学位论文
11. 高灵芝,胡旭昌:《城市边缘地带“村改居”后的“村民自治”研究》《重庆社会科学》2005 年第 9 期
12. 李双立:《城市化进程中的“城中村”治理研究》,华中师范大学硕士学位论文
13. 宋月红:《城市化与村民自治的变迁》,《北京行政学院学报》2002 年第一期
14. 钱鼎伟:《“城中村”转型发展研究——兼谈对推进农村城市化的启示》,福建农林大学硕士学位论文
15. 张培:《城中村改造基本法律问题研究》,《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2005 年第 7 卷第 6 期
1. 《宪法》
2. 《中华人民共和国村民委员会组织法》
3. 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》及即将修改的征求意见稿
4. 《上海市关于实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的办法》
5. 《广东省城市基层管理体制改革实施方案》
6. 《中共顺德市委 顺德市人民政府 关于进一步深化农村体制改革的决定》(顺办发[2001]13 号)
7. 《顺德市关于合并村和村委会改居委会设置的实施细则》(顺办发[2001]25 号)
1. 民政部基层政权和社区建设司农村处,《基层政权和社区建设工作简报》2002年合订本
1. “村改居”统计表
2. 中共青岛市委办公厅 青岛市人民政府关于推进“城中村”配套改革的意见》(清办发[2004]19 号)
3. 合肥路街道“村改居”的主要做法
4. 城郊基层自治组织建设黄岛模式探析 青岛市民政局课题组
5. 落实科学发展观 整体推进城郊和谐社区建设 中共黄岛区委黄岛区人民政府
6. 农村社区建设研究报告 青岛市民政局课题组
6 殷都发改委摘录:“什么是村改居”,殷都经济信息网,http://www.ydjjxx.gov.cn/more1.asp?id=5808,发布时间:2006-4-27 10:04:48
7 朱敏青:《佛山市村改居政策的问题与反思 》,《南方农村》2006 年第一期。
8 李珍:《城市化进程中“城中村”改造研究》,华中师范大学 2006 年硕士学位论文。
9 李双立:《城市化进程中“城中村”治理研究》,华中师范大学 2006 年硕士学位论文。
11 “山东村改居有了硬杠杠”,齐鲁文明网,http://www.qlwmw.com\show.asp?id=1938,。
12 王圣诵:《中国自治法研究》,中国法制出版社 2003 年版,第 146 页。
13 王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社 1989 年版,第 130 页。
14 章志远:《行政行为概念的科学界定》,江苏公安专科学校学报 2002 年 7 月第 16 卷第 4 期。
16 参见阎尔宝:《行政命令及其司法审查》,根据行政主体作出行政行为的基础不同,把行政行为分为职权性行政行为和职责性行政行为。
17 [德]哈特穆特. 毛雷尔《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社 2000 年 11 月第一版,第 192 页。
18 [德]哈特穆特. 毛雷尔《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社 2000 年 11 月第一版,第 195 页。
19 熊文钊:《现代行政法原理》,法律出版社 2000 年 9 月第一版,第 260 页。
23 [德]哈特穆特.毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译 ,法律出版社 2000 年版,第 315 页。
24 陈新民:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社 2002 年 10 月第一版,第 156 页。
25 姜明安:《行政法与行政诉讼法学》,北京大学出版社 2005 年版,第 226 页。
26 杨杰:《行政行为的法律效果研究》,山东大学 2006 年硕士学位论文。
27 [德]哈特穆特.毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社 2000 年 11 月第一版,第 197 页。
29 参见周伟:《宪法基本权利---原理.规范.运用》,法律出版社 2006 年第一版,第 357 页。
30 [日]盐野宏:《行政法》,杨健顺译,法律出版社 1999 年版,第 49 页。
31 转引致姜明安主编的《行政程序法研究》第 389 页,杨海坤、黄学贤《中国行政程序法典化------从比较法的角度研究》,法律出版社 1999 年版,第 432—433 页
33 姜明安主编《行政程序研究》,北京大学出版社 2006 年第一版,第 381 页。
34 《中华人民共和国行政程序法》草拟稿,姜明安版。
35 转引致罗豪才、应松年主编《行政诉讼法学》中国政法大学出版社 1990 年版中第 383 页胡建淼主编《行政违法问题研究》,法律出版社 2000 年版,第 226 页。
36《中华人民共和国行政程序法》试拟稿,http://www.gongfa.net/Show.aspx?ID=1131,第 38 条。
37 王名扬:《美国行政法》,中国政法大学出版社 1995 年版,第 537 页。
38 陈新民:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社 2002 年版,第 136 页。
39 [德]哈特穆特.毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社 2000 年 11 月第一版,第 256 页。
40《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第 19 条。
1. [德]哈特穆特.毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译 ,法律出版社 2000 年版
2. 应松年:《行政法与行政诉讼法学》,法律出版社 2005 年 3 月第一版
3. 陈新民:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社 2002 年 10 月第一版
4. 马怀德:《应急反应的法学思考》,中国政法大学出版社 2004 年 3 月第一版
5. 马怀德:《行政诉讼法学》,北京大学出版社 2004 年 12 月第一版
6. 王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社 1989 年版
7. 方世荣:《论具体行政行为》,武汉大学出版社 1996 年版
8. 王圣诵:《中国自治法研究》,中国法制出版社 2003 年版
9. 关保英:《执法与处罚的行政权重构》,法律出版社 2004 年 3 月第一版
10. 朱维究、王成栋:《一般行政法原理》,高等教育出版社 2005 年 7 月第一版
11. 熊文钊:《现代行政法原理》,法律出版社 2000 年 9 月第一版
12. 姜明安:《行政程序研究》,北京大学出版社 2006 年 1 月第一版
13. 杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社 1998 年 11 月北京第一版
14. [日]盐野宏:《行政法》,杨健顺译,法律出版社 1999 年版
15. 周伟:《宪法基本权利---原理、规范、应用》,法律出版社 2006 年 9 月第一版
16. 张树义:《中国社会结构变迁的法学透视》,中国政法大学出版社 2002 年 7 月第一版
1. 福建农村社区建设课题组:《福建农村社区建设的调查与思考------厦门市湖里区禾山镇实施“村改居“的调研报告》,《东南学术》2003 年增刊
2. 朱敏青:《佛山市“村改居“政策的问题与反思》,《南方农村》2006 年第一期
3. 杨杰:《行政行为法律效果研究》,山东大学 2006 年硕士学位论文
4. 魏联辉,罗惠兰:《关于“村改居”转制过程中的有关问题和建议》,《南方农村》2004 年第一期
5. 万厦,海平:《加速城市化进程中“村改居”理念与实践的探讨》,《社会科学研究》2005 年 3 月期
6. 董雪艳,刘甜,陈红:《“村改居”进程中的问题及措施探析》,《新疆农垦经济》2006 年 6 月期
7. 吴宏放,赵文广:《城市化进程中社区建设的调查与思考》,《中共成都市委党校学报》2002 年第二期
8. 福建省民政厅基层政权和社区建设处城中村课题调研组:《一份关于“城中村”改制的调查》,《社区》2002 年 7 月
9. 崔智友:《中国村民自治的法学思考》,《中国社会科学》2001 年第 3 期
10. 李珍:《城市化进程中“城中村”改造研究》,华中师范大学硕士学位论文
11. 高灵芝,胡旭昌:《城市边缘地带“村改居”后的“村民自治”研究》《重庆社会科学》2005 年第 9 期
12. 李双立:《城市化进程中的“城中村”治理研究》,华中师范大学硕士学位论文
13. 宋月红:《城市化与村民自治的变迁》,《北京行政学院学报》2002 年第一期
14. 钱鼎伟:《“城中村”转型发展研究——兼谈对推进农村城市化的启示》,福建农林大学硕士学位论文
15. 张培:《城中村改造基本法律问题研究》,《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2005 年第 7 卷第 6 期
1. 《宪法》
2. 《中华人民共和国村民委员会组织法》
3. 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》及即将修改的征求意见稿
4. 《上海市关于实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的办法》
5. 《广东省城市基层管理体制改革实施方案》
6. 《中共顺德市委 顺德市人民政府 关于进一步深化农村体制改革的决定》(顺办发[2001]13 号)
7. 《顺德市关于合并村和村委会改居委会设置的实施细则》(顺办发[2001]25 号)
1. 民政部基层政权和社区建设司农村处,《基层政权和社区建设工作简报》2002年合订本
1. “村改居”统计表
2. 中共青岛市委办公厅 青岛市人民政府关于推进“城中村”配套改革的意见》(清办发[2004]19 号)
3. 合肥路街道“村改居”的主要做法
4. 城郊基层自治组织建设黄岛模式探析 青岛市民政局课题组
5. 落实科学发展观 整体推进城郊和谐社区建设 中共黄岛区委黄岛区人民政府
6. 农村社区建设研究报告 青岛市民政局课题组