公民参与乡镇治理机制研究
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摘要
中国是一个典型的农业国家,从地理上看,农村占据了最广阔的空间,从人口上讲,农民占我国人口的绝大多数。早在改革开放之初,邓小平就对农村工作的重要性做出了清晰的论述,农民占据中国人数的百分之八十,中国社会能否稳定,中国经济能否发展,首先要看农村社会能否稳定,农村经济能否发展①。近年来,在中央一系列惠农支农政策的导向安排下,各种发展资源加快向农村地区流动,农村经济、农民生活、农村社会面貌有了很大改观,但随着乡村社会发展由经济层面向社会层面深入,乡村社会阶层逐渐分化,利益多元化的格局在乡村地区已初见雏形,农民对政府职能的需求呈现出前所未有复杂性和多样性,但长期处于行政体制末梢的乡镇政府依然习惯于通过“上传下达”的工作方式处理乡村事务,缺乏与社会、公民之间的沟通和互动,导致乡镇政府职能与农民利益需求之间的不均衡,特别是农村税费改革后,乡镇政府几乎丧失了财政汲取能力,“入不敷出”、“拆东墙补西墙”已成中西部地区乡镇财政的普遍现象,在这种财政能力的限制下,乡镇政府除去支付工资、办公费用等刚性支出已难以承担为乡村社会发展提供公共服务的责任,使乡镇政府职能与农民利益需求之间的矛盾日益显现。与此同时,乡镇政府有限的公共资源在乡村社会发展中也未能得到公平分配,进一步拉大了乡村地区贫富差距,不同社会阶层之间的冲突、甚至激烈对抗的情况也不鲜见。可以说,如果社会不满得不到有效疏导,长久积累下去就有可能引发“社会爆炸”,甚至有可能葬送“中国奇迹”的成果②。
历次乡镇机构改革的实践反复证明,推动乡镇机构改革不仅需要自上而下的行政动力,更需要自下而上的社会动力,而且依靠草根力量的推动往往更为有效。从改革的推动力量考察前几次乡镇机构改革,不难发现行政机关既是改革的推动者,又是改革的操作者,同时还是改革的客体,来自行政体系外部的力量很难介入这一过程,由于自身利益限制,难以避免乡镇机构改革不彻底的结果。因此,在乡村社会分化和利益多元化不断发展的背景下,转变乡镇政府职能就必须打破改革的路径依赖,依靠社会力量推动政府职能转变,通过构建制度化的途径,保障公民能够直接参与乡镇治理过程,将民意作为推动政府职能转变的巨大压力,才能从根本上推动乡镇政府从命令转向服务,实现乡镇治理格局由单一走向多元、由封闭走向开放。在实现这一目标的过程中应当遵循这样的原则：一是坚持政府职能的有限性原则。改变政府以往大包大揽的行政方式,主动从社会自治领域中退出,通过市场手段提高资源配置效率,从而使政府专注于社会、市场难以有效调节的领域,促进资源的公平配置；二是坚持政府职能的公共性原则。公共性是政府职能的基本属性,它要求政府公平地供给基本公共服务,促进社会进步和公民发展。当前乡镇治理过程中财政公共性缺失造成了农民社会保障不足、农村教育落后、农民生活环境恶劣等系列问题,解决这些问题,推动乡村经济、社会快速发展,实现城乡一体化发展新格局,都必须立足于改变乡镇财政能力与公共性不足的问题；三是坚持政府职能的包容性原则。提升政府职能的包容性,能够使政府职能更好地契合社会利益多元化的发展需求,发挥治理机制对不同利益的弥合作用。现阶段增强乡镇政府职能的包容性,应当积极鼓励公民通过制度内的途径和方式,就政府重大决策发表意见和建议,促使政府审慎对待社会多元化的需求和不同阶层的利益,以最大限度地减少乡村地区的不稳定因素,推动乡村社会持续发展。
从理论上看,参与式治理应当是政府职能转变的方向。虽然市场与政府是配置社会资源的基本方式,但市场失灵与政府失灵现象亟需治理机制对之补救。共同发挥民间组织和政府、市场的作用,能够有效地填补市场失灵和政府失灵造成的空白,最大限度地满足社会成员的多层次需求；社会契约思想、人民主权理论为构建参与式乡镇治理格局提供了政治和法治保障；我国在发展社会主义民主过程中形成的群众工作路线、人民民主理论、政治协商理论等,为构建参与式乡镇治理提供了符合国情需要的理论和实践基础。
就社会发展而言,经过三十年的改革开放,乡村社会经历了以下几个转变：经济上从计划经济向市场经济的转变；从社会结构上从封闭向开放的转变；思想理念上从人治向法治的转变；政府行为上从命令向服务的转变；政治氛围上从单一到多元的转变。乡村社会中这些深刻的变革,使参与式乡镇治理的兴起和拓展成为可能。自1949年新中国成立后,国家政权不断下沉,打破了传统社会“皇权不下县”的国家与社会的治理格局,伴随着行政下乡,国家快速建立了乡村行政机关,形成了“议政合一”的乡镇治理模式；进入1958年后,随着农业合作化浪潮的兴起,各地普遍建立了人民公社；1978年改革开放之后,乡镇政府全面恢复,随着经济改革和社会改革逐渐向深水区迈进,人们越来越意识到转变政府治理方式是实现乡村地区经济和社会发展转型的重要保障,无论是政府还是社会力量都致力于推动乡镇政府改革,形成了乡镇长选举、参与式决策、民主恳谈等一系列参与式治理实践。公民参与乡镇治理的意愿日趋强烈、公民参与乡镇治理的渠道日益增多、公民参与乡镇治理的有效性稳步提升,客观地说,农民的参与权得到了前所未有的发挥和实践。但同时也能看到,这些零散甚至是地方政府自发的治理改革,并未形成科学的政治理论,也存在与现行法律冲突的地方,造成参与式治理在发展过程之中存在诸多问题,如公民意识淡薄导致多数公民参与行为重视私利而忽视公益、乡镇财政困境客观降低了公民参与的真实性、参与式民主发展面临扩大与失序的风险、公民参与乡镇治理的制度保障不足等。
那么,在乡镇治理改革过程中,如何破解公民参与的困境?
本文认为,从宏观上完善乡镇治理中的公民参与机制,应当首先构建一个充满活力的公民社会,使之成为参与式治理稳步发展的社会基础,才能打破乡镇机构改革“膨胀—精简—再膨胀”的路径依赖。构建乡镇公民社会应当遵循以下几点认识：公民权是构建公民社会的权利基础、发达的市场经济是公民社会形成的物质条件、政府适度让权则为公民社会发展提供必要政治空间、理性的公民精神是公民社会形成的内发力量。
历次乡镇机构改革都面临乡镇机构臃肿和农民负担过重的困境,改革过程始终围绕强大的行政体系与弱小的农业财政之间的矛盾进行,而缩减乡镇机构规模、减少乡镇财政支出则是乡镇机构改革的外化表现。但财政压力推动的乡镇机构改革在缓解农民负担过重问题的同时,也难以避免地削弱了乡镇政府的公共服务能力。发展参与式治理必然要求政府具备与其职能相适应的财政能力,一旦政府能力无法有效回应公民的参与需求,就会损害公民参与乡镇治理的真实性和有效性。破解制约参与式治理发展的财政困境,应当坚持公民权利平等、实现基本公共服务均等化,以法治为原则优化中央与地方政府间事权、财权分配,以民主理财制度为核心构建乡镇财政决策机制,构建多元主体的乡镇公共产品供给平台,彻底扭转乡镇财政干不了坏事也无法干成好事的窘境。
在推动参与式乡镇治理发展的同时,还必须警惕制度外的公民参与对乡村政治和社会秩序的冲击。通过有序民主原则,维护乡村社会稳定,保障政府决策效率；通过依法参与原则,落实公民宪法权利,优化参与的程序支撑；通过维护公民个体自由原则,确保参与式治理以公共领域为限度,拒绝多数人的暴政等,多维探索公民参与的合理限度,为参与式民主提供循序渐进、拓展与规范并重的发展路径。
就构建公民参与乡镇治理机制的具体路径而言,第一,完善政党层面的公民参与。确立基层党员是党内民主建设主体力量的地位,尊重和保障党员权利行使,将制度建设尤其是程序化的制度建设作为发展党内民主的核心任务,保障党员权利行使有章可循。同时,积极发挥党代会功能,探索党内民主与人民民主互动的方式。现阶段,可以充分发挥党代会的选举功能,以差额选举和公选的方式,实现基层党员通过党代会直接参与乡镇党务领导的选举,以“票决权”方式间接实现对乡镇领导的监督和制约。
第二,完善行政层面的公民参与。提升乡镇政府职能的包容性和公共属性,实现政府与农民在管理共同事务时的身份对等,将农民作为政府职能行使中不可或缺的决策主体和利益主体。同时,规范上级政府对乡镇政府的直接干预行为,在保障党的领导和国家统一前提下赋予乡镇政府管理地方事务的自主权。从行政层面完善公民参与乡镇治理机制,一要构建乡镇政务信息公开制度,保障农民的知情权；二要构建乡镇重大事项民主决策制度,保障农民参与权；三要构建政府职能对公民需求的回应制度,保障农民参与的真实性。
第三,完善人大层面的公民参与。从国家政治结构上看,乡镇人民代表大会是体制内实现公民参与乡镇治理最直接的制度安排,乡镇人民代表大会为农民参与乡镇治理提供了参政、议政的平台,这一制度安排不仅能提高农民参与乡镇治理的效率,还能保障参与式民主发展的有序与稳定。当前完善人大层面的参与应当从三个方面开展：一要增强乡镇人大选举工作的吸纳性,优化乡镇人大代表候选人提名制度,有序增强乡镇人大选举工作的竞争性；二要增强乡镇人大代表工作的吸纳性,逐步探索乡镇人大代表职业化,充分发挥人大代表归纳、整合民意的作用；三要增强乡镇人大监督工作的吸纳性,转变以往乡镇人大“依附”于乡镇政府的弱势地位,不断优化乡镇人大与村民自治组织之间的关系,寻求以法治化的途径将村民自治意愿转换为国家权力机关意志的方法,保障行政权力在法治的轨道上有序运行,从而实现对村民自治权的保护。
第四,完善社会层面的公民参与。首先要实现农民现代化,包括农民意识现代化、乡村社会结构现代化和农民政治行为现代化；其次要优化农民组织化,可以遵循培育、壮大农民经济组织→完善、优化农民社会组织→探索、构建农民政治组织的路径有序发展；最后要完善村民自治制度,在参与式民主发展进程中,政府的适度让权、资金扶持、政策引导都是促进村民自治组织健康发展的关键,完善政府主导的关键是合理分配政府与村民自治组织之间的权力,可以通过法律层面的制度规范,以立法方式保障村民自治组织的独立性,规范政府主导乡村政治的手段、范围、程序和救济,寻求二者调适与互动的结合点。
第五,完善司法救济层面的公民参与。司法救济是公民权利保护的最后屏障,是权威、终局的救济措施,然而由于村民自治救济立法上的不足,造成村民自治权在乡镇治理体系中得不到应有的司法保障。在完善立法时,考虑到村民自治体是公民参与乡镇治理的最基本单元,应当设置司法权对村民自治权的保障机制,这种保障包括以下几个方面：以立法形式明确行政权与村民自治权之间的关系；确立由司法机关负责的村民自治章程和村规民约合法性审查制度；扩大行政诉讼受案范围,针对特定侵权行为建立村民自治权行政诉讼救济制度；扩大《民事诉讼法》中“选举诉讼”的受案范围,保障村民所享有的选举权与被选举权等。当然,司法救济也不是万能的,要从根本上完善村民自治权,还有赖于社会整体进步和政府职能转变,只有真正实现政府从“命令”到“服务”的转变,才能为村民自治的发展提供广阔空间,最大限度地发挥村民自治在乡镇治理格局中的创新活力。
China is a typically agricultural country. Geographically, rural areas take up the largest proportion of land. In terms of population, farmers account for the overwhelming majority of total population. Early at the beginning of reform and opening up, Deng Xiaoping clearly expressed the significance of work in rural areas. Farmers account for 80% of total population. The social stability and economic development of China primarily depend on the stability and economic development of rural areas. In recent years, since a variety of social development resources flow into rural areas under the influence of a lot of policies supporting agriculture and benefiting famers implemented by the Central Government, the economy, lifestyle and even social presence in rural areas have changed a lot. Rural society is developing deeply from economic level to social level. Stratification becomes clearer and clearer in rural areas. The pattern of interests diversification comes into being. Farmers'demands for government functions become unprecedentedly complicated and diversified. However, township government that is marginalized in the administrative system in a long run is used to reporting to higher authorities and giving instructions when it comes to deal with village affairs. Such government is lack of communication and interaction with the society and the public, giving rise to the imbalance of government functions and the interests demand of farmers. Especially, after the reform of rural taxes and administrative charges, township government that has been deprived of the authority to extract money is unable to make ends meet and robs Peter to pay Paul. It is a common phenomenon in the central and western regions. Due to the limit of fiscal capacity, township government has difficulty in fulfilling its responsibilities of offering public service for rural society after making rigid expenditures such as wages and office expenses. As a result, the conflict between the functions of township government and the demand of farmers is increasingly intensified. Meanwhile, the unfair allocation of finite public resources possessed by township government further exacerbates the gap between the rich and the poor and intensifies the conflict of different classes. Drastic confrontation is even nothing new. Social discontent would give rise to social explosion and even ruin the remarkable brilliance achieved by China if it isn't relieved effectively.
The practices of reform of township organization in the past have proved repeatedly that the reform of township organization not only needs administrative power, but also calls for social force, and as is often the case, grass-roots driving force is the most powerful. Through reviewing the reform of township organization in the past from the prospective of driving force, it can be easily found that administrative organ acted as the propellent, operator and even the object of the reform. The force out of administrative system is hard to get involved in such process. Due to the limit of interests, the reform of township organizations is far from satisfactory. Therefore, under the background of rural social differentiation and increasing interests diversification, the succeed of transformation of township government functions requires breaking the dependence on the path of reform and relying on social force to establish institutional path, to ensure the availability of public participation in township governance and to regard public interests and public opinion as enormous pressure to push forward the transformation of government functions. Only in this way can we urge the change of township government from giving instructions to serving people and change the simple and close-minded pattern of township governance into a diversified and open one. To achieve such goal, the following principles shall be followed:firstly, government functions are finite. Township government needs to change the administrative mode of "taking on the all things" and withdraw from social self-government to improve the efficiency of resource allocation through market-based instruments. In this way, township government can devote to what can't be easily regulated through the society and market and improve fair allocation of resources. Secondly, government functions are public. Public character, as the basic attribute of government function, requires the government to provide basic public service that facilitates social progress and public development in a fair manner. In the course of existing township governance, township government'failure in realizing public finance has raised many problems, such as insufficient social security, backward rural education and deteriorated rural living environment. Only by enhancing township fiscal capacity and publicity can we solve these problems, push forward the rapid development of the economy and society in rural areas and achieve the coordinated development of the urban and the rural. Thirdly, government functions are inclusive. Enhancing the inclusiveness of government functions makes government functions cater to the needs of social interests diversification and enable make government mechanism to bridge different interests. At the present stage, the inclusiveness of township government functions can be enhanced by actively encouraging the public to express their views and put forward suggestions on the major decisions made by the government through the way outlined in the system. In this way, decision makers will be urged to prudently consider the demand for social differentiation and the interests of all levels of society, minimizing the instability factors in rural areas and facilitating the sustained development of rural society.
Theoretically, governance theory maintained that participatory governance is the direction of government function transformation. Although market and government are the basic allocation modes of social resource, governance mechanism is desperately needed to remedy market failure and government failure. The joint efforts of non-governmental organization, the government and the market can well cover the shortage arising from market failure and government failure and cater to the different demands of social members to the greatest extent. Social contract theory and popular sovereignty theory provide guarantee for establishing the pattern of participatory township governance in terms of politics and rule of law. The mass line of work, popular democracy theory and political consultation theory developed in the process of socialist democracy development are the theoretical basepoint for establishing a participatory township governance mechanism according with the need of national conditions.
As far as social development is concerned, great changes have taken placed in the rural society in the past thirty years of reform and opening up:in terms of economy, it transformed from planned economy to market economy; in terms of social structure, it transformed from a closed-minded social structure to an open one; in terms of thoughts and ideas, it transformed from rule of man to rule of law: in terms of government behavior, it transformed from giving instructions to providing service; in terms of political atmosphere, it transformed from a single one to a diversified one. These profound changes in the rural society enable the emergence and development of participatory township governance. Since the founding of new China in 1949, state power has been gradually delegated to local government, breaking the national and social governance pattern of "the emperor's power is never delegated down to a county" prevailed in the traditional society. As administrative power goes to the countryside, the state promptly sets up village administraive organ, forming the integrated township governance mode of people's congress and the government. After 1958, with the rising tide of agricultural cooperation, people communes are set up everywhere. After the reform and opening up in 1978, township government was restored completely. With the deepening of economic reform and social reform, people are increasingly aware of the importance of the change in the governance mode of government to the transformation of rural economy and society. Both the government and social force devoted to pushing forward township government reform and practiced participatory governance including election of village/township head, participatory decision making and democratic forum. The will of the public to participate in township governance grows increasingly. The way for the public to participate in township governance is diversified. The effectiveness of public participatory governance is enhanced steadily. Objectively, farmers'participation rights are unprecedentedly exercised and practiced. However, we found that such scattered reform which, we might even say, was spontaneously promoted by local government, failed to develop a scientific political theory and even conflicted with existing laws and gave rise to many problems in the development process of participatory governance, such as weak civic awareness. Consequently, most of public participative behaviors focus on private interests rather than public good. The financial plight of township government materially undermined the authenticity of public participation. Participatory democracy is exposed to the risk of disorder. The institutional guarantee for public participation in township governance is far from enough.
Well, then, how to break through dilemma of public participation in the process of township governance reform.
The author believed that, for improving public participation mechanism in township governance at the macro level, a vibrant civil society is needed to work as the social foundation of steady development of participatory governance and break breaking the dependence on the path of township organization reform——"expansion-simplification-re-expansion". There are some cognitions on the building of township civic society:citizenship is the right basis for the building of civic society; developed market economy is the material condition of the formation of civic society; moderate delegation of power by the government provide necessary political space for the development of civic society and; rational civism is the intrinsic force formed in the civic society under the pattern of participatory governance.
All previous township organization reforms faced the challenge of overstaffed township organizations and overburdened farmers. These reforms were aimed at eliminated the contradiction between powerful administrative system and vulnerable agricultural revenue. Downsizing township organizations and cutting financial expenditure are the externalization performance of township organization reform. However, although the township organization reform driven by financial pressure can relieve the overburdened farmers, it would inevitably undermine the public service ability of township government. Participatory governance requires the government to have certain fiscal capacity corresponding to its functions. Otherwise, once the government fails to respond to the public's demand for participation, it would impair the authenticity and effectiveness of public participation in township governance. To tackle the financial plight hampering the development of participatory governance, we shall adhere to equal civil rights, realize the equalization of basic public service, standardize the distribution of administrative power and financial power between central government and local government on the basis of rule of law, center on democratic financial system to structure township financial decision-making mechanism, build a platform for supplying township public products involving the participation of multi-subject to thoroughly to turn around the predicament that township finance is neither better nor worse.
In the process of pushing forwarding the development of participatory township governance, the impacts of public participation beyond the system on rural political and social order shall be observed. It shall safeguard the stability of rural society and ensure the decision-making efficiency of the government on the principle of ordered democracy; it shall enforce citizens' constitutional rights and optimize participation process support on the principle of participation according to law; it shall ensure that public participation is limited to public domain, refuse the tyranny of the majority, explore the reasonable limit of public participation and put forward an evolutionary development path for participatory democracy which attaches equal importance to extension and regulation.
As far as the concrete path for public participatory township governance mechanism is concerned, firstly, the public participation at the level of party authorization needs to be improved. It shall establish grass-roots party members as the main force for inner-party democracy construction, respect and guarantee the exercise of rights of party members, regard institutional improvement, especially the procedural institutional construction, as the core task of the development of inner-party democracy, ensure that party members have rules to follow when they exercise their rights. Meanwhile, it shall actively fulfill the functions of the congress of party representatives and seek an interactive mode of inner-party democracy and people's democracy. At the present stage, it can fully fulfill the election function of the congress of party representatives to realize the direct involvement of grass-roots party members in the election of township party-affair leadership through the congress of party representatives in the manner of competitive election and public election. In this way, party members can exert indirect supervision and restraint on township leadership by exercising voting right.
Secondly, the public participation at the level of administrative authorization needs to be improved. The inclusiveness and public property of township government needs to be highlighted so as to ensure the equality of the government and farmers during jointly managing affairs. Farmers shall be considered as the necessary decision-making subject and interests subject during exercising government functions. Meanwhile, the direct intervention in township government by the governments of higher levels shall be regulated. Township government shall be entitled to managing local affair on their own on the condition of the leadership of the Party and national unity. To improve the public participatory township governance mechanism, we need to establish information disclosure system of township government affairs to safeguard farmers' right to know; establish democratic decision-making system of major township issues to safeguard farmers' right to participate; establish response system for the demands of the public to ensure the authenticity of farmer participation.
Thirdly, the public participation at the level of citizen authorization needs to be improved. From the prospective of national political structure, the township people's congress is the most direct participation system. The township people's congress provides farmers with a platform to participate in and deliberate state affairs during township governance. Such system arrangement can not only improve the efficiency of the farmers'participation in township governance, but also can guarantee an orderly and stable development of participatory democracy. The public participation at the level of citizen authorization needs to be improved from three aspects:firstly, to enhance the incorporation of the township people's congress election, optimize the township people's congress nomination system, and orderly increase the competitiveness of township people's congress election; secondly, to enhance the incorporation of deputies to the township people's congress, gradually exploring the professionalization of deputies to the township people's congress, give a full play to the role of deputies to the township people's congress to induct and integrate the will of the people; thirdly, to strengthen the incorporation of supervision of the township people's congress, change the disadvantaged position of the township people's congress dependent of township government, constantly optimize the relationship between the township people's congress and villager self-government organizations and seek after conversion of the will of farmers for self-government to the will of organs of state power in the path of rule of law so as to safeguard the villagers'right of self-government and restrict the boundless expansion of administrative power.
Fourthly, the public participation at the level of social authorization needs to be improved. Firstly, the modernization of farmers shall be achieved, including the modernization of farmers'mentality, the modernization of rural social structure and the modernization of political behavior of farmers; secondly, farmers'organization shall be optimized. We can observe the path——cultivating and expanding farmers'economic organization-improving and optimizing farmers'social organization-exploring and structuring the path for farmers'political organization; finally, villagers' self-government system needs to be improved. The author believed that in the development process of participatory democracy, moderate delegation of power by the government, financial support, policy guidance are the key to the healthy development of the villagers'self-government organizations. The reasonable power distribution between the government and the villagers'self-government organizations is the key to the improvement of government leadership. We can safeguard the independence of villagers'self-government organizations and standardize the means, coverage, procedure and relief of government leadership over village politics to seek the integration of accommodation and interaction of the both through rules and regulations.
Fifthly, the public participation at the level of judicial relief needs to be improved. Judicial relief, regarded as the final barrier for civil right protection, is an authoritative and final relief measure. However, due to the legislative shortage of villagers'self-government relief, judicial guarantee and relief aren't available to the villager's right of self-government in the township governance system. Considering that villager commune is the fundamental element in the public participatory township governance system, judicial power shall be established to guarantee the participation right of the public during improving legislation. Such guarantee shall include the following aspects:in the form of legislation, it shall define the relationship between administrative power and the villagers'right of self-government; establish the legitimacy review system for the rules of villagers'self-government and village regulations and social contract on the account of judicial organ; extend the coverage of accepting cases, formulate relief system for administrative proceedings on the villager's right of self-government against specific infringement acts; extend the scope of accepting election cases in the Civil Suit Law and guarantee the rights of the villagers to elect and to be elected. However, judicial relief is not everything. The improvement of self-government right of villagers also depends on the overall social progress and the transformation of government functions. We can provide broad space for the development of villagers'self-government and develop the vitality of the villagers' self-government right as the most fundamental element in the township governance pattern only after the realization of functional transformation of the government from giving instructions to providing service.
历次乡镇机构改革的实践反复证明,推动乡镇机构改革不仅需要自上而下的行政动力,更需要自下而上的社会动力,而且依靠草根力量的推动往往更为有效。从改革的推动力量考察前几次乡镇机构改革,不难发现行政机关既是改革的推动者,又是改革的操作者,同时还是改革的客体,来自行政体系外部的力量很难介入这一过程,由于自身利益限制,难以避免乡镇机构改革不彻底的结果。因此,在乡村社会分化和利益多元化不断发展的背景下,转变乡镇政府职能就必须打破改革的路径依赖,依靠社会力量推动政府职能转变,通过构建制度化的途径,保障公民能够直接参与乡镇治理过程,将民意作为推动政府职能转变的巨大压力,才能从根本上推动乡镇政府从命令转向服务,实现乡镇治理格局由单一走向多元、由封闭走向开放。在实现这一目标的过程中应当遵循这样的原则：一是坚持政府职能的有限性原则。改变政府以往大包大揽的行政方式,主动从社会自治领域中退出,通过市场手段提高资源配置效率,从而使政府专注于社会、市场难以有效调节的领域,促进资源的公平配置；二是坚持政府职能的公共性原则。公共性是政府职能的基本属性,它要求政府公平地供给基本公共服务,促进社会进步和公民发展。当前乡镇治理过程中财政公共性缺失造成了农民社会保障不足、农村教育落后、农民生活环境恶劣等系列问题,解决这些问题,推动乡村经济、社会快速发展,实现城乡一体化发展新格局,都必须立足于改变乡镇财政能力与公共性不足的问题；三是坚持政府职能的包容性原则。提升政府职能的包容性,能够使政府职能更好地契合社会利益多元化的发展需求,发挥治理机制对不同利益的弥合作用。现阶段增强乡镇政府职能的包容性,应当积极鼓励公民通过制度内的途径和方式,就政府重大决策发表意见和建议,促使政府审慎对待社会多元化的需求和不同阶层的利益,以最大限度地减少乡村地区的不稳定因素,推动乡村社会持续发展。
从理论上看,参与式治理应当是政府职能转变的方向。虽然市场与政府是配置社会资源的基本方式,但市场失灵与政府失灵现象亟需治理机制对之补救。共同发挥民间组织和政府、市场的作用,能够有效地填补市场失灵和政府失灵造成的空白,最大限度地满足社会成员的多层次需求；社会契约思想、人民主权理论为构建参与式乡镇治理格局提供了政治和法治保障；我国在发展社会主义民主过程中形成的群众工作路线、人民民主理论、政治协商理论等,为构建参与式乡镇治理提供了符合国情需要的理论和实践基础。
就社会发展而言,经过三十年的改革开放,乡村社会经历了以下几个转变：经济上从计划经济向市场经济的转变；从社会结构上从封闭向开放的转变；思想理念上从人治向法治的转变；政府行为上从命令向服务的转变；政治氛围上从单一到多元的转变。乡村社会中这些深刻的变革,使参与式乡镇治理的兴起和拓展成为可能。自1949年新中国成立后,国家政权不断下沉,打破了传统社会“皇权不下县”的国家与社会的治理格局,伴随着行政下乡,国家快速建立了乡村行政机关,形成了“议政合一”的乡镇治理模式；进入1958年后,随着农业合作化浪潮的兴起,各地普遍建立了人民公社；1978年改革开放之后,乡镇政府全面恢复,随着经济改革和社会改革逐渐向深水区迈进,人们越来越意识到转变政府治理方式是实现乡村地区经济和社会发展转型的重要保障,无论是政府还是社会力量都致力于推动乡镇政府改革,形成了乡镇长选举、参与式决策、民主恳谈等一系列参与式治理实践。公民参与乡镇治理的意愿日趋强烈、公民参与乡镇治理的渠道日益增多、公民参与乡镇治理的有效性稳步提升,客观地说,农民的参与权得到了前所未有的发挥和实践。但同时也能看到,这些零散甚至是地方政府自发的治理改革,并未形成科学的政治理论,也存在与现行法律冲突的地方,造成参与式治理在发展过程之中存在诸多问题,如公民意识淡薄导致多数公民参与行为重视私利而忽视公益、乡镇财政困境客观降低了公民参与的真实性、参与式民主发展面临扩大与失序的风险、公民参与乡镇治理的制度保障不足等。
那么,在乡镇治理改革过程中,如何破解公民参与的困境?
本文认为,从宏观上完善乡镇治理中的公民参与机制,应当首先构建一个充满活力的公民社会,使之成为参与式治理稳步发展的社会基础,才能打破乡镇机构改革“膨胀—精简—再膨胀”的路径依赖。构建乡镇公民社会应当遵循以下几点认识：公民权是构建公民社会的权利基础、发达的市场经济是公民社会形成的物质条件、政府适度让权则为公民社会发展提供必要政治空间、理性的公民精神是公民社会形成的内发力量。
历次乡镇机构改革都面临乡镇机构臃肿和农民负担过重的困境,改革过程始终围绕强大的行政体系与弱小的农业财政之间的矛盾进行,而缩减乡镇机构规模、减少乡镇财政支出则是乡镇机构改革的外化表现。但财政压力推动的乡镇机构改革在缓解农民负担过重问题的同时,也难以避免地削弱了乡镇政府的公共服务能力。发展参与式治理必然要求政府具备与其职能相适应的财政能力,一旦政府能力无法有效回应公民的参与需求,就会损害公民参与乡镇治理的真实性和有效性。破解制约参与式治理发展的财政困境,应当坚持公民权利平等、实现基本公共服务均等化,以法治为原则优化中央与地方政府间事权、财权分配,以民主理财制度为核心构建乡镇财政决策机制,构建多元主体的乡镇公共产品供给平台,彻底扭转乡镇财政干不了坏事也无法干成好事的窘境。
在推动参与式乡镇治理发展的同时,还必须警惕制度外的公民参与对乡村政治和社会秩序的冲击。通过有序民主原则,维护乡村社会稳定,保障政府决策效率；通过依法参与原则,落实公民宪法权利,优化参与的程序支撑；通过维护公民个体自由原则,确保参与式治理以公共领域为限度,拒绝多数人的暴政等,多维探索公民参与的合理限度,为参与式民主提供循序渐进、拓展与规范并重的发展路径。
就构建公民参与乡镇治理机制的具体路径而言,第一,完善政党层面的公民参与。确立基层党员是党内民主建设主体力量的地位,尊重和保障党员权利行使,将制度建设尤其是程序化的制度建设作为发展党内民主的核心任务,保障党员权利行使有章可循。同时,积极发挥党代会功能,探索党内民主与人民民主互动的方式。现阶段,可以充分发挥党代会的选举功能,以差额选举和公选的方式,实现基层党员通过党代会直接参与乡镇党务领导的选举,以“票决权”方式间接实现对乡镇领导的监督和制约。
第二,完善行政层面的公民参与。提升乡镇政府职能的包容性和公共属性,实现政府与农民在管理共同事务时的身份对等,将农民作为政府职能行使中不可或缺的决策主体和利益主体。同时,规范上级政府对乡镇政府的直接干预行为,在保障党的领导和国家统一前提下赋予乡镇政府管理地方事务的自主权。从行政层面完善公民参与乡镇治理机制,一要构建乡镇政务信息公开制度,保障农民的知情权；二要构建乡镇重大事项民主决策制度,保障农民参与权；三要构建政府职能对公民需求的回应制度,保障农民参与的真实性。
第三,完善人大层面的公民参与。从国家政治结构上看,乡镇人民代表大会是体制内实现公民参与乡镇治理最直接的制度安排,乡镇人民代表大会为农民参与乡镇治理提供了参政、议政的平台,这一制度安排不仅能提高农民参与乡镇治理的效率,还能保障参与式民主发展的有序与稳定。当前完善人大层面的参与应当从三个方面开展：一要增强乡镇人大选举工作的吸纳性,优化乡镇人大代表候选人提名制度,有序增强乡镇人大选举工作的竞争性；二要增强乡镇人大代表工作的吸纳性,逐步探索乡镇人大代表职业化,充分发挥人大代表归纳、整合民意的作用；三要增强乡镇人大监督工作的吸纳性,转变以往乡镇人大“依附”于乡镇政府的弱势地位,不断优化乡镇人大与村民自治组织之间的关系,寻求以法治化的途径将村民自治意愿转换为国家权力机关意志的方法,保障行政权力在法治的轨道上有序运行,从而实现对村民自治权的保护。
第四,完善社会层面的公民参与。首先要实现农民现代化,包括农民意识现代化、乡村社会结构现代化和农民政治行为现代化；其次要优化农民组织化,可以遵循培育、壮大农民经济组织→完善、优化农民社会组织→探索、构建农民政治组织的路径有序发展；最后要完善村民自治制度,在参与式民主发展进程中,政府的适度让权、资金扶持、政策引导都是促进村民自治组织健康发展的关键,完善政府主导的关键是合理分配政府与村民自治组织之间的权力,可以通过法律层面的制度规范,以立法方式保障村民自治组织的独立性,规范政府主导乡村政治的手段、范围、程序和救济,寻求二者调适与互动的结合点。
第五,完善司法救济层面的公民参与。司法救济是公民权利保护的最后屏障,是权威、终局的救济措施,然而由于村民自治救济立法上的不足,造成村民自治权在乡镇治理体系中得不到应有的司法保障。在完善立法时,考虑到村民自治体是公民参与乡镇治理的最基本单元,应当设置司法权对村民自治权的保障机制,这种保障包括以下几个方面：以立法形式明确行政权与村民自治权之间的关系；确立由司法机关负责的村民自治章程和村规民约合法性审查制度；扩大行政诉讼受案范围,针对特定侵权行为建立村民自治权行政诉讼救济制度；扩大《民事诉讼法》中“选举诉讼”的受案范围,保障村民所享有的选举权与被选举权等。当然,司法救济也不是万能的,要从根本上完善村民自治权,还有赖于社会整体进步和政府职能转变,只有真正实现政府从“命令”到“服务”的转变,才能为村民自治的发展提供广阔空间,最大限度地发挥村民自治在乡镇治理格局中的创新活力。
China is a typically agricultural country. Geographically, rural areas take up the largest proportion of land. In terms of population, farmers account for the overwhelming majority of total population. Early at the beginning of reform and opening up, Deng Xiaoping clearly expressed the significance of work in rural areas. Farmers account for 80% of total population. The social stability and economic development of China primarily depend on the stability and economic development of rural areas. In recent years, since a variety of social development resources flow into rural areas under the influence of a lot of policies supporting agriculture and benefiting famers implemented by the Central Government, the economy, lifestyle and even social presence in rural areas have changed a lot. Rural society is developing deeply from economic level to social level. Stratification becomes clearer and clearer in rural areas. The pattern of interests diversification comes into being. Farmers'demands for government functions become unprecedentedly complicated and diversified. However, township government that is marginalized in the administrative system in a long run is used to reporting to higher authorities and giving instructions when it comes to deal with village affairs. Such government is lack of communication and interaction with the society and the public, giving rise to the imbalance of government functions and the interests demand of farmers. Especially, after the reform of rural taxes and administrative charges, township government that has been deprived of the authority to extract money is unable to make ends meet and robs Peter to pay Paul. It is a common phenomenon in the central and western regions. Due to the limit of fiscal capacity, township government has difficulty in fulfilling its responsibilities of offering public service for rural society after making rigid expenditures such as wages and office expenses. As a result, the conflict between the functions of township government and the demand of farmers is increasingly intensified. Meanwhile, the unfair allocation of finite public resources possessed by township government further exacerbates the gap between the rich and the poor and intensifies the conflict of different classes. Drastic confrontation is even nothing new. Social discontent would give rise to social explosion and even ruin the remarkable brilliance achieved by China if it isn't relieved effectively.
The practices of reform of township organization in the past have proved repeatedly that the reform of township organization not only needs administrative power, but also calls for social force, and as is often the case, grass-roots driving force is the most powerful. Through reviewing the reform of township organization in the past from the prospective of driving force, it can be easily found that administrative organ acted as the propellent, operator and even the object of the reform. The force out of administrative system is hard to get involved in such process. Due to the limit of interests, the reform of township organizations is far from satisfactory. Therefore, under the background of rural social differentiation and increasing interests diversification, the succeed of transformation of township government functions requires breaking the dependence on the path of reform and relying on social force to establish institutional path, to ensure the availability of public participation in township governance and to regard public interests and public opinion as enormous pressure to push forward the transformation of government functions. Only in this way can we urge the change of township government from giving instructions to serving people and change the simple and close-minded pattern of township governance into a diversified and open one. To achieve such goal, the following principles shall be followed:firstly, government functions are finite. Township government needs to change the administrative mode of "taking on the all things" and withdraw from social self-government to improve the efficiency of resource allocation through market-based instruments. In this way, township government can devote to what can't be easily regulated through the society and market and improve fair allocation of resources. Secondly, government functions are public. Public character, as the basic attribute of government function, requires the government to provide basic public service that facilitates social progress and public development in a fair manner. In the course of existing township governance, township government'failure in realizing public finance has raised many problems, such as insufficient social security, backward rural education and deteriorated rural living environment. Only by enhancing township fiscal capacity and publicity can we solve these problems, push forward the rapid development of the economy and society in rural areas and achieve the coordinated development of the urban and the rural. Thirdly, government functions are inclusive. Enhancing the inclusiveness of government functions makes government functions cater to the needs of social interests diversification and enable make government mechanism to bridge different interests. At the present stage, the inclusiveness of township government functions can be enhanced by actively encouraging the public to express their views and put forward suggestions on the major decisions made by the government through the way outlined in the system. In this way, decision makers will be urged to prudently consider the demand for social differentiation and the interests of all levels of society, minimizing the instability factors in rural areas and facilitating the sustained development of rural society.
Theoretically, governance theory maintained that participatory governance is the direction of government function transformation. Although market and government are the basic allocation modes of social resource, governance mechanism is desperately needed to remedy market failure and government failure. The joint efforts of non-governmental organization, the government and the market can well cover the shortage arising from market failure and government failure and cater to the different demands of social members to the greatest extent. Social contract theory and popular sovereignty theory provide guarantee for establishing the pattern of participatory township governance in terms of politics and rule of law. The mass line of work, popular democracy theory and political consultation theory developed in the process of socialist democracy development are the theoretical basepoint for establishing a participatory township governance mechanism according with the need of national conditions.
As far as social development is concerned, great changes have taken placed in the rural society in the past thirty years of reform and opening up:in terms of economy, it transformed from planned economy to market economy; in terms of social structure, it transformed from a closed-minded social structure to an open one; in terms of thoughts and ideas, it transformed from rule of man to rule of law: in terms of government behavior, it transformed from giving instructions to providing service; in terms of political atmosphere, it transformed from a single one to a diversified one. These profound changes in the rural society enable the emergence and development of participatory township governance. Since the founding of new China in 1949, state power has been gradually delegated to local government, breaking the national and social governance pattern of "the emperor's power is never delegated down to a county" prevailed in the traditional society. As administrative power goes to the countryside, the state promptly sets up village administraive organ, forming the integrated township governance mode of people's congress and the government. After 1958, with the rising tide of agricultural cooperation, people communes are set up everywhere. After the reform and opening up in 1978, township government was restored completely. With the deepening of economic reform and social reform, people are increasingly aware of the importance of the change in the governance mode of government to the transformation of rural economy and society. Both the government and social force devoted to pushing forward township government reform and practiced participatory governance including election of village/township head, participatory decision making and democratic forum. The will of the public to participate in township governance grows increasingly. The way for the public to participate in township governance is diversified. The effectiveness of public participatory governance is enhanced steadily. Objectively, farmers'participation rights are unprecedentedly exercised and practiced. However, we found that such scattered reform which, we might even say, was spontaneously promoted by local government, failed to develop a scientific political theory and even conflicted with existing laws and gave rise to many problems in the development process of participatory governance, such as weak civic awareness. Consequently, most of public participative behaviors focus on private interests rather than public good. The financial plight of township government materially undermined the authenticity of public participation. Participatory democracy is exposed to the risk of disorder. The institutional guarantee for public participation in township governance is far from enough.
Well, then, how to break through dilemma of public participation in the process of township governance reform.
The author believed that, for improving public participation mechanism in township governance at the macro level, a vibrant civil society is needed to work as the social foundation of steady development of participatory governance and break breaking the dependence on the path of township organization reform——"expansion-simplification-re-expansion". There are some cognitions on the building of township civic society:citizenship is the right basis for the building of civic society; developed market economy is the material condition of the formation of civic society; moderate delegation of power by the government provide necessary political space for the development of civic society and; rational civism is the intrinsic force formed in the civic society under the pattern of participatory governance.
All previous township organization reforms faced the challenge of overstaffed township organizations and overburdened farmers. These reforms were aimed at eliminated the contradiction between powerful administrative system and vulnerable agricultural revenue. Downsizing township organizations and cutting financial expenditure are the externalization performance of township organization reform. However, although the township organization reform driven by financial pressure can relieve the overburdened farmers, it would inevitably undermine the public service ability of township government. Participatory governance requires the government to have certain fiscal capacity corresponding to its functions. Otherwise, once the government fails to respond to the public's demand for participation, it would impair the authenticity and effectiveness of public participation in township governance. To tackle the financial plight hampering the development of participatory governance, we shall adhere to equal civil rights, realize the equalization of basic public service, standardize the distribution of administrative power and financial power between central government and local government on the basis of rule of law, center on democratic financial system to structure township financial decision-making mechanism, build a platform for supplying township public products involving the participation of multi-subject to thoroughly to turn around the predicament that township finance is neither better nor worse.
In the process of pushing forwarding the development of participatory township governance, the impacts of public participation beyond the system on rural political and social order shall be observed. It shall safeguard the stability of rural society and ensure the decision-making efficiency of the government on the principle of ordered democracy; it shall enforce citizens' constitutional rights and optimize participation process support on the principle of participation according to law; it shall ensure that public participation is limited to public domain, refuse the tyranny of the majority, explore the reasonable limit of public participation and put forward an evolutionary development path for participatory democracy which attaches equal importance to extension and regulation.
As far as the concrete path for public participatory township governance mechanism is concerned, firstly, the public participation at the level of party authorization needs to be improved. It shall establish grass-roots party members as the main force for inner-party democracy construction, respect and guarantee the exercise of rights of party members, regard institutional improvement, especially the procedural institutional construction, as the core task of the development of inner-party democracy, ensure that party members have rules to follow when they exercise their rights. Meanwhile, it shall actively fulfill the functions of the congress of party representatives and seek an interactive mode of inner-party democracy and people's democracy. At the present stage, it can fully fulfill the election function of the congress of party representatives to realize the direct involvement of grass-roots party members in the election of township party-affair leadership through the congress of party representatives in the manner of competitive election and public election. In this way, party members can exert indirect supervision and restraint on township leadership by exercising voting right.
Secondly, the public participation at the level of administrative authorization needs to be improved. The inclusiveness and public property of township government needs to be highlighted so as to ensure the equality of the government and farmers during jointly managing affairs. Farmers shall be considered as the necessary decision-making subject and interests subject during exercising government functions. Meanwhile, the direct intervention in township government by the governments of higher levels shall be regulated. Township government shall be entitled to managing local affair on their own on the condition of the leadership of the Party and national unity. To improve the public participatory township governance mechanism, we need to establish information disclosure system of township government affairs to safeguard farmers' right to know; establish democratic decision-making system of major township issues to safeguard farmers' right to participate; establish response system for the demands of the public to ensure the authenticity of farmer participation.
Thirdly, the public participation at the level of citizen authorization needs to be improved. From the prospective of national political structure, the township people's congress is the most direct participation system. The township people's congress provides farmers with a platform to participate in and deliberate state affairs during township governance. Such system arrangement can not only improve the efficiency of the farmers'participation in township governance, but also can guarantee an orderly and stable development of participatory democracy. The public participation at the level of citizen authorization needs to be improved from three aspects:firstly, to enhance the incorporation of the township people's congress election, optimize the township people's congress nomination system, and orderly increase the competitiveness of township people's congress election; secondly, to enhance the incorporation of deputies to the township people's congress, gradually exploring the professionalization of deputies to the township people's congress, give a full play to the role of deputies to the township people's congress to induct and integrate the will of the people; thirdly, to strengthen the incorporation of supervision of the township people's congress, change the disadvantaged position of the township people's congress dependent of township government, constantly optimize the relationship between the township people's congress and villager self-government organizations and seek after conversion of the will of farmers for self-government to the will of organs of state power in the path of rule of law so as to safeguard the villagers'right of self-government and restrict the boundless expansion of administrative power.
Fourthly, the public participation at the level of social authorization needs to be improved. Firstly, the modernization of farmers shall be achieved, including the modernization of farmers'mentality, the modernization of rural social structure and the modernization of political behavior of farmers; secondly, farmers'organization shall be optimized. We can observe the path——cultivating and expanding farmers'economic organization-improving and optimizing farmers'social organization-exploring and structuring the path for farmers'political organization; finally, villagers' self-government system needs to be improved. The author believed that in the development process of participatory democracy, moderate delegation of power by the government, financial support, policy guidance are the key to the healthy development of the villagers'self-government organizations. The reasonable power distribution between the government and the villagers'self-government organizations is the key to the improvement of government leadership. We can safeguard the independence of villagers'self-government organizations and standardize the means, coverage, procedure and relief of government leadership over village politics to seek the integration of accommodation and interaction of the both through rules and regulations.
Fifthly, the public participation at the level of judicial relief needs to be improved. Judicial relief, regarded as the final barrier for civil right protection, is an authoritative and final relief measure. However, due to the legislative shortage of villagers'self-government relief, judicial guarantee and relief aren't available to the villager's right of self-government in the township governance system. Considering that villager commune is the fundamental element in the public participatory township governance system, judicial power shall be established to guarantee the participation right of the public during improving legislation. Such guarantee shall include the following aspects:in the form of legislation, it shall define the relationship between administrative power and the villagers'right of self-government; establish the legitimacy review system for the rules of villagers'self-government and village regulations and social contract on the account of judicial organ; extend the coverage of accepting cases, formulate relief system for administrative proceedings on the villager's right of self-government against specific infringement acts; extend the scope of accepting election cases in the Civil Suit Law and guarantee the rights of the villagers to elect and to be elected. However, judicial relief is not everything. The improvement of self-government right of villagers also depends on the overall social progress and the transformation of government functions. We can provide broad space for the development of villagers'self-government and develop the vitality of the villagers' self-government right as the most fundamental element in the township governance pattern only after the realization of functional transformation of the government from giving instructions to providing service.
引文
①《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版,第77页。
②徐勇：《农民理性的扩张：“中国奇迹”的创造主体分析—对既有理论的挑战及新的分析进路的提出》,《中国社会科学》2010年第1期,第117页。
①中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2009》(电子版),国家统计局网站：
②数据来源：国家统计局马建堂局长在2010年1月21日国务院新闻办公室就2009年国民经济运行情况举行http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm,2010-3-20。发布会上的发言。
①胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,载《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2007年版,第28页。
②同上,第30页。
①魏星河：《当代中国公民有序政治参与研究》,人民出版社2007年版,第5页。
②郭春涛：《法治模式中的宪政—摆脱中国宪政窘境的必然选择》,《当代法学》2000年第1期,第2页。
①关于公民参与与政治参与概念的界定：政治参与来源于西方政治学者的概括,通常被定义为公民通过各种手段和途径,积极影响政治的过程。其形式可以包括选举领导人、参与政党组织、直接联络民意代表、举办政治集会等。由此可见政治参与是在政治秩序内的合法政治行为,其目的在于影响政府及其决策过程。通过分析现有国内学者研究可以发现,学者们从不同角度分析政治参与的概念,形成了与之联系紧密的概念如：公民参与、公众参与、人民参与等,虽然这些概念使用的研究环境和制度体系不同,但很多学者在研究中并没有对这些概念进行严格区分,它们的概念、内涵、形式和意义也都大致相同。一般认为,政治参与是公民参与最重要形式和途径,严格地讲并不能将二者混同。从我国国情出发,中国的政治发展是基于中国国情而非西方学者论述,简单套用西方的理论和概念并不能很好地解释现阶段我国公民参与的特殊性,例如在法治建设仍不完备的现实中,公民参与政治不仅表现为通过各种途径影响政府决策,还包括大量的维权行为,如信访等；此外中国的公民参与还包括大量参与社会、经济、文化事务的非政治活动,如参加社区组织管理公共事务等,因此本文选取公民参与作为分析乡镇治理的视角。公民参与的主体不仅包括公民个人还包括公民组织,其目的不局限于影响政治过程还包括维护自身合法权益、其范围不仅包括参与政治事务还包括参与经济、文化等社会事务。可以说,公民参与范围和形式比政治参与更广泛,尽管如此,在文章根据不同语境和研究需要,有时会分别使用这两个概念。(可以参阅：[美]安东尼·奥罗姆：《政治社会学》,张华青,孙嘉明等译,上海人民出版社1989年版,第280页；[美]托马斯·帕特森：《美国政治文化》,顾肃等译,东方出版社2007年版,第226页；杨广赋：《政治参与》,载俞可平：《中国治理变迁30年》,社会科学文献出版社2008年版,第55-56页；贾西津：《中国公民参与-案例与模式》,社会科学文献出版社2008年版,第2-5页；Garson, GD. And J. D. willianms, Public Administration:Concept, Reading, Skill[M]. BostPublon, Massachusetts:Allyn&Bacn Inc.1982.; Cheryl Simrell King, Kathryn M. Feltey and Bridget O'Neill Susel.The Question of Participation:Toward Authentic Public Participation in Public Administration[J].Public Administration Review, Vol.58,1998;关玲永：《中国城市治理中公民参与研究》,吉林大学出版社2010年版,第17-19页。)
②[法]让·雅克·卢梭：《社会契约论》,徐强译,九州出版社2007年版,第139-141页。
①[法]孟德斯鸠：《论法的精神》许家星译,中国社会科学出版社 2007年版,第21页。
②[英]洛克：《政府论》(下篇),叶启芳,瞿菊农译,商务印书馆2008年版,第81,100页。
③[法]托克维尔：《论美国的民主》(上卷),董果良译,商务印书馆1997年版,第63-64页。
④[美]威廉·F·斯通：《政治心理学》胡杰译,黑龙江人民出版社1987年版,第208页。
⑤[美]罗伯特·A·达尔：《现代政治分析》,王沪宁,陈峰译,上海译文出版社1987年版,第129-141页。
⑥[美]迈克尔·罗斯金等：《政治学》,林震等译,华夏出版社2002年版,第99-105页.
①[美]塞缪尔·p.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》,王冠华,刘为等译,上海人民出版社2008年版,第25-60页。
②[美]安东尼·奥罗姆：《政治社会学》,张华青,孙嘉明等译,上海人民出版社1989年版,第280-298页。
③[美]杰弗里·庞顿,彼得·吉尔：《政治学导论》,张定淮等译,社会科学文献出版社2003年版,第314-315。
④[美]戴维·H·罗森布鲁姆,罗伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》,中国人民大学出版社2002年版,第506-507页。
①[德]托马斯·海贝勒,君特·舒耕德：《从群众到公民—中国的政治参与》,中央编译出版社2009年版,第2-5页。
②浦兴祖：《当代中国政治制度》,上海人民出版社1990年版,第424-428页。
③陶东明,陈明明：《当代中国政治参与》,浙江人民出版社1998年版,第5-6页。
④陈振明：《政治学—概念、理论和方法》,中国社会科学出版社1999年版,第280-284页。
⑤徐勇：《乡村治理与中国政治》,中国社会科学出版社2003年版,第375-381页。
①陈晓莉：《政治文明视域中的农民政治参与》,中国社会科学出版社2007年版,第1-9页。
②李图强：《现代公共行政中的公民参与》,经济管理出版社2004年版,第2-14页。
③该部分内容经整理后已公开发表。
①俞可平：《中国治理变迁30年》,社会科学文献出版社2008年版,第1页。
②金太军,张劲松：《乡村改革与发展》,广东人民出版社2008年版,第4-17页。
③姚监复,刘栩：《大陆乡镇制度的变迁、困境及对策》,载郝志东,廖坤荣：《两岸乡村治理比较》,社会科学文献出版社2008年版,第38-39页。
④张新光：《中国乡镇管理体制的历史沿革及其启示》,《南京师大学报》(社会科学版)2007年第1期,第34-37页。
①袁金辉：《冲突与参与：中国乡村治理改革30年》,郑州大学出版社2008年版,第115-160页。
②徐勇：《精乡扩镇、乡派镇治：乡级治理体制的结构性改革》,《江西社会科学》2004年第1期,第24-25页。
③李昌平：《乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变》,《学习月刊》2004年第2期,第30-31页。
①吴理财：《乡镇政府：撤销抑或自治》,《决策咨询》2003年第5期,第32-33页。
②[美]汤玛斯·伯尼斯顿：《农村行政管理和公共服务财政问题探析》,载中国(海南)改革发展研究院编：《中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革》,中国经济出版社2006年版,第141-144页.
③袁金辉：《冲突与参与：中国乡村治理改革30年》,郑州大学出版社2008年版,第81-82页。
④于建嵘：《乡镇自治：根据和路径—以20世纪乡镇体制变迁为视角》,载徐勇、吴理财等：《走出“生之者寡,食之者众”的困境—县乡村治理体制反思与改革》,西北大学出版社2004年版,第126-128页。
⑤章荣君：《20世纪90年代以来乡镇治理研究述评》,《云南行政学院学报》2007年第2期,第89-91页。
①徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》,《江苏社会科学》2002年第2期,第27-30页。
②“第三领域”这一概念由黄宗智(Philip C. C.Huang)提出,他认为在国家和社会之外还存在一个两方都参与其中的领域,单纯从社会组织或国家权能出发,都无法领会其内涵。第三领域概念使我们能够克服国家与社会二元理论构造的缺陷来探讨中国社会不同于西方的特征,以最贴近现实的方法研究中国社会的变化趋向,而不致于陷入国家与社会的简单化对立。黄宗智.中国的“公共领域”与“市民社会”—国家与社会间的第三领域[A].邓正来,J.C.亚历山大.国家与社会：一种社会理论的研究路径[C].北京：中央编译出版社,2002.429-430.Philip C. C. Huang. Public Sphere/Civil Society in China? The Third Realm between State and Sociery[J]. Modern China, 1994,(4):216-240.
③吴理财：《“乡政自治”：另一种乡镇改革思路—乡镇政府改革思路探讨》,再徐勇,吴理财等：《走出“生之者寡,食之者众”的困境—县乡村治理体制反思与改革》,西北大学出版社2004年版,第157页。
④彭正德：《新中国成立以来农民政治认同的研究述评》,《政治学研究》2010年第1期,第124页。
⑤周作瀚,张英洪：《中国农民的政治参与和参政权》,《政治学研究》2007年第2期,第36页。
①程同顺：《当前中国农民的政治参与—一个比较政治学分析》,《江海学刊》1995年第1期,第37-42页。
①徐勇,徐增阳：《流动中的乡村治理—对农民流动的政治社会学分析》,中国社会科学出版社2003年版,第81-92页。
②金太军,张劲松：《乡村改革与发展》,广东人民出版社2008年版,第306-342页。
③史为民,潘小娟等：《中国基层民主政治建设发展报告》,中国社会科学出版社2008年版,第433-436页。
①周作瀚,张英洪：《中国农民的政治参与和参政权》,《政治学研究》2007年第2期,第36页。
②熊小青：《谈农民政治参与失序与纠正》,《求实》2005年第10期,第92-93页。
③侯铁虎等：《建设新农村中的农民政治参与研究》,《理论探索》2006年第2期,第117页。
④徐炜：《试论当前中国农民的政治参与》,《江西社会科学》2001年第7期,第112页。
⑤董江爱：《公共政策、政治参与和政治发展》,《经济社会体制比较》2009年第5期,第139页。
⑥何增科等：《中国地方治理改革、政治参与和政治合法性初探》,《经济社会体制比较》2007年第4期,第69、76页。
⑦楼鲜丽：《村民自治下的乡镇政府与村委会关系研究》,《理论参考》2009年第4期,第18-19页。
⑧夏菁等：《后税费时代乡村治理结构新探》,《理论学刊》2010年第1期,第83页。
⑨熊小青：《谈农民政治参与失序与纠正》,《求实》2005年第10期,第94页。
①黄国满：《当前我国公民政治参与问题分析》,《社会科学战线》2004年第3期,第168页。
①[美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与》,孙柏英等译,中国人民大学出版社2005年版,第10页。
②[美]塞缪尔·p.亨廷顿：《难以抉择—发展中国家的政治参与》,汪晓寿,吴志华,项继权译.华夏出版社1989年版,第3页。
③Joshua Cohen. Deliberation and Democratic Legitimacy [A]. James Bohman, William Rehg. Deliberative Democracy: Essays on Reason and Politics[C]. The MIT press,1997.68.
①[英]戴维·米勒,韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》,邓正来等译,中国政法大学出版社2002年版,第609页。
②中国社会科学院世界经济与政治研究所,世界经济与政治,编辑部编：《当代世界政治实用百科全书》中国社会科学出版社1993年版,第173页。
③李图强：《现代行政中的公民参与》,经济管理出版社2004年版,第37页。
④石路：《政府公共决策与公民参与》,社会科学文献出版社2009年版,第19页。
⑤James Bohman. Public Deliberation:Pluralism, Complexity and Democracy[M]. The MIT Press, Cambridge, 1996.72.
⑤陈家刚：《协商民主与当代中国政治》,中国人民大学出版社2009年版,第27页。
①袁金辉：《冲突与参与：中国乡村治理改革30年》,郑州大学出版社2008年版,第2页。
②World Bank. Governance and Development[R]. Washington, D. C:World Bank,1992.3.
②[美]詹姆斯·N.罗西瑙：《没有政府的治理》,张胜军,刘小林等译,江西人民出版社2001年版,第5页。
③[法]让—皮埃尔·戈丹：《何谓治理》,钟震宇译,社会科学文献出版社2010年版,第48页。
③The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood:The Report of the Commission on Global Governance[M].Oxford University Press, USA,1995.12.
④俞可平：《中国治理变迁30年》,社会科学文献出版社2008年版,第1页。
①俞可平：《治理和善治引论》,《马克思主义与现实》1999年第5期,第38页。
②石路：《政府公共决策与公民参与》,社会科学文献出版社2009年版,第43页。
③[法]卢梭：《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2008年版,第18-21页。
④[英]洛克：《政府论》(下篇),叶启芳,瞿菊农译,商务印书馆2008年版,第94页。
①李卫华：《行政参与主体研究》,山东大学博士论文,2008年,第27页。
②[英]罗素：《西方哲学史》(上卷),何兆武,李约瑟译,商务印书馆2003年版,第245页。
③薛恒：《社会主义国家人民主权的实践探索》,《唯实》2000年第6期,第36页。
④《马克思格斯选集》(第三卷),人民出版社1995年版,第13页。
⑤《列宁全集》(第29卷),人民出版社1985年版,第287页。
①张有渔：《中国大百科全书·政治学卷》,中国大百科全书出版社1992年版,第327页。
②刘京希：《生态政治学与政治生态学》,载郇庆治：《环境政治学：理论与实践》,山东大学出版社2007年版,第94页。
③胡本良：《村民自治：农村整合机制变革》,人民网,http://www.people.com.cn/GB/14576/15037/1979105.html,2003-07-22。
①吴兴智：《公民参与、协商民主与乡村公共秩序的重构—基于浙江温岭协商式治理模式的研究》,浙江大学博士论文,2008年,第131页。
①《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版,第176页。
②俞可平：《中国治理变迁30年(1978—-2008)》,《吉林大学社会科学学报》2008年第3期,第6页。
③殷勤：《“三农,,问题的国家治理研究》,吉林大学博士论文,2005年,第5页。
④陆学艺：《“三农论”：当代中国农业、农村、农民研究》,社会科学文献出版社2002年版,第377页。
①杜创国：《政府职能转变论纲》,中央编译出版社2008年版,第13页。
②数据来源：中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2009》(电子版),国家统计局网站,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm,2010-10-21;马建堂：《2010年国民经济运行态势总体良好》,国家统计局网站,http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_nodate_detail.jsp?channelid=75004&record=21,2011-01-20。
①胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次代表大会上的报告》,载《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2007年版,第31页。
②《关于深化行政管理体制改革的意见,(2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过),该《意见》,的原文是“要全面正确履行政府职能。改善经济调节,更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动,增强宏观调控的科学性、预见性和有效性,促进国民经济又好又快发展。严格市场监管,推进公平准入,规范市场执法,加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。加强社会管理,强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,维护社会稳定。更加注重公共服务,着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化。”
③井敏：《构建服务型政府—理论与实践》,北京大学出版社2006年版,第172页。
选举与治理网, http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=13096,2002-08-02。
④唐晓腾：《价值取向、利益冲突与乡村民主政治的困惑—村民自治中乡村干部和村民的行为取向分析》,中国
①桑玉成：《利益分化的政治时代》,学林出版社2002年版,第4-5页。
②杜是桦：《中国社会利益格局的历史变迁》,中国选举与治理网,http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=103772,2007-03-02。
③陆学艺：《当代中国社会阶层研究报告》,社会科学文献出版社2002年版,第171-173页。
④魏星河：《当代中国公民有序政治参与研究》,人民出版社2007年版,第115页。
①章苒,冯源：《浙江温岭新河镇人大代表行使“预算修正权”激辩预算》,人民网,http://politics.people.com.cn/GB/14562/13975245.html,2011-02-22.
②杨万国,姚博：《四川步云乡民投票产生中国第一位直选乡长》,中国网,http://www.china.com.cn/news/txt/2008-12/31/content_17038289.htm,2008-12-31。
③卢剑峰：《参与式民主的地方实践及战略意义—浙江温岭“民主恳谈”十年回顾》,《政治与法律》2009年第11期,第56-59页。
①祝灵君：《授权与治理—乡镇政治过程与政治秩序》,中国社会科学出版社2008年版,第192页。
②杨明：《四县农民政治参与研究》,《社会学研究》2000年第2期,第73页。
③陈晓莉：《政治文明视域中的农民政治参与》,中国社会科学出版社2007年版,第78页。
①俞睿：《政治宽容：国家与社会良性演进的理性诉求》,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2007年第1期,第24页。
①石亚军：《中国政治建设与发展研究》,中国人民大学出版社2009年版,第7页。
②赵树凯：《农村发展与新的治理范式》,载中国(海南)改革发展研究院：《新表村建设：乡村治理与乡镇政府改革》,中国经济出版社2006年版,第30页。
③姚监复,刘栩：《大陆乡镇制度的变迁、困境与对策》,载郝志东,廖坤荣：《两岸乡村治理比较》,社会科学文献出版社2008年版,第40页。
④徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》,中国广播电视出版社1992年版,第256页。
①吴爱明,刘文杰：《政府改革—中国行政改革模式与经验》,新华出版社2010年版,第17页。
②严圣明：《我国乡镇治理模式的演变及启示》,《福建行政学院福建经济管理学院学报》2008年第4期,第23页。
③《中共中央关于在农村建立人民公社的决议》,人民日报,1958-09-10。
①陈晓莉：《政治文明视域中的农民政治参与》,中国社会科学出版社2007年版,第51页。
②张乐天：《人民公社制度研究》,上海人民出版社2005年版。
③项继权：《20世纪晚期中国乡村治理的改革与变迁》,《浙江师范大学学报(社会科学版)》2005年第5期,第3页。
④《中华人民共和国村民委员会组织法》(1988),第1-4条。
①谭德宇：《当代中国民主发展中的公民政治参与问题研究》,华中师范大学2007年博士论文,第37页。
②朱光磊：《当代中国政府进程》,天津人民出版社1997年版,第26页。
①管前程：《村民自治30年的回顾和启示》,《毛泽东邓小平理论研究》2008年第9期,第40页。
②中共四川省委组织部课题组：《关于公选、直选乡镇领导干部与党的领导问题的调查与思考》,《马克思主义与现实》2003年第2期,第26页。
③俞可平：《中国农村的民间组织与治理的变迁—以福建省漳浦县长桥镇东升村为例》,中国改革论坛,http://www.chinareform.org.cn/society/organise/Report/201007/t20100712_35694.htm,2010-07-10。
①孙永怡：《我国公民参与公共政策过程的十大困境》,《中国行政管理》2006年第1期,第43页。
②参与治理过程中“私利”与“公共利益”的冲突不仅发生在农村,也发生在城市社区。据《东方早报》报道,2008年广州番禺区政府为了解决快速增长的城市垃圾问题,开始筹划建设垃圾焚烧发电厂,实现资源的最大化利用,但这一规划被发电厂选址附近的番禺小区市民和会江村村民得知后,他们通过上访等方式影响政府决策,最终导致政府建设垃圾焚烧发电厂计划搁置。在这一次公民参与案例中,包括反对建设垃圾焚烧厂的居民都认为建设垃圾焚烧厂是解决城市垃圾问题的必然选择,维护的是整个社会的共同利益,但他们坚决对将焚烧厂建设到自己村庄附近。正如记者最终的评论,在这种缺乏公民精神的运动中,狭隘的社区利益最终置换了公共利益!参阅：夏佑至：《番禺垃圾焚烧之争,从市民到公民的距离该有多长?》,东方早报,2009-12-14。
①叶椿美：《扩大公民有序政治参与—推动民主进程》,《江西行政学院学报》2009年第2期,第1页。
②杨志：《我国公民参与公共政策的现状及其路径选择》,《理论学刊》2006年第7期,第91页。
①《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版,第252页。
①陈家刚：《协商民主要素分析：多元主义、公民社会与理性》,中国社会科学报,2009-9-22(B07)。
②彭澎：《政府角色论》,中国社会科学出版社2002年版,第66页。
③邓正来：《市民社会理论的研究》,中国政法大学2002年版,第7,10页。
④俞可平：《思想解放与政治进步》,社会科学文献出版社2008年版,第84页。
⑤何增科教授认为公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,在这一领域内,大量不受国家控制的公民团体发挥着保护和促进公民权利行使,维护公民价值的作用。参阅：何增科：《公民社会与第三部门》,社会科学文献出版社2000年版,第64页。
⑥[美]大卫·赫尔德：《民主：一种双向进程—国家权力的重塑与市民社会的重构》,载梁治平译,邓正米,J.C.亚历山大：《国家与市民社会—一种社会理论的研究路径》,中央编译出版社1.999年版,第314贝。
①张清：《当代中国公民社会的成长及其法治化》,《政法论坛(中国政法大学学报)》2005年第1期,第64页。
②王乃圣：《转型期我国公民社会发展的困境与对策探析》,《中国特色社会主义研究》2009年第6期,第110页。
①吴理财：《乡镇机构改革：可否跳出精简—膨胀的怪圈》,《贵州师范大学学报(社会科学版)》2006年第6期,第73页。
②邓正来,J.C.亚历山大：《国家与市民社会—一种社会理论的研究路径》,中央编译出版社1999年版,第17页。
①根据学者分析,公民社会发育的“温州模式”遵循的是“自下而上”自发发展和“自上而下”政府推动相结合的路径,即公民社会发展初期的主要动力来源于私营经济兴起后的社会自发力量,随着各种民营经济组织的蓬勃发展,政府通过转变职能、赋予公民社会更多自主权的方式,推动了公民社会向政治体制纵深发展,在公民社会的总体发展进程中,来源于社会的民间力量始终是推动公民社会发展的决定力量。参见王尚银：《温州公民社会的演绎过程》,《青海社会科学》2007年第4期,第151-152页。
②周俊,郁建兴：《中国公民社会发展的温州模式》,《浙江社会科学》2008年第6期,第43页。
③梁治平：《“民间”、“民间社会”和CIVILITY SOCIETY》,《云南大学学报(社会科学版)》2003年第1期,第65-66页。
④Shils,Edward.The Virtue of Civility:Selected Essays on Liberalism,Tradition,and Civil Society[M].Edited by Steven Grosby.Indianapolis:liberty Fund,p.322.
⑤申振东,蒋文武,乔姗姗：《重构我国地方政府绩效评估体系的障碍性分析—基于公民社会兴起的视角》,《学 术论坛》2007年第12期,第59页。
①韩升：《中国的现代性启蒙：在传统伦理和现代市民社会之间》,《伦理学研究》2007年第1期,第17页。
②据民政部2006年3月数据显示,当年经过合法注册备案的全国民间社会团体有约15万家,民办非企业单位约13万家,基金会近千家,民间组织总量约为28万家。但有关学者认为,社会中还存在大量未经法律规定登记的非政府组织,保守估计也有200万家。另据民政部“农村专业经济协会会议”的透露,全国农村经济协会约有10万个,而经过合法注册的只有1万个,约占1/10,大量民间组织都是以“非法”的状态游离于法律规范和政府监管之外。参阅：俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》,载唐晋：《大国策：通往大国之路的中国民主—公民社会》,人民日报出版社2009年版,第17页。
③《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》,人民日报,2009-12-31(1)。
④胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗—在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,载《十七大报告辅导读本》,人民出版社2007年版,第29-30页。
①据《中国青年报》,报道,广西省北海市银滩镇政府为了开发银滩风景区,需要将白虎头村拆迁后改建成为高级酒店和商业娱乐区。在这一过程中由村民选举产生的村委会主任许坤一直拒绝在北海银滩中区房屋拆迁补偿安置协议上签字,银滩镇政府采取“非常办法、非常措施、非常力度、非常政策、非常速度”,镇长陈勇要求百白虎头村村委会主任徐坤交出村委会公章,将之交给村委会副主任林章海保管,在未经过村民大会讨论同意的情况下,林章海代表白虎头村立刻与北海市土地储备中心签署了合同,处置了白虎头村的集体资产,显示了当前行政权不当行使对公民自治权的压制和侵害。参阅：谢洋：《北海银滩：土地拆迁中的民意博弈》,中国青年报,2010-10-18。
②何增科：《公民社会与第三部门研究引论》,《马克思主义与现实》2000年第1期,第30页。
③据学者梳理,当前乡村民间组织的绝对数量并不少,例如,截至2004年农民合作经济组织近10万家,截至2007年全国有各种农业技术协会117653个,完成注册的农民专业合作社2.5万家,表明当前乡村民间组织的发展困境不在数量多寡,而在民间组织的发展质量。参阅：仝志辉：《中国民间组织的定义、分类和发展》,载高丙中,袁瑞军：《中国公民社会发展蓝皮书》,北京大学出版社2008年版,第312-315页。
④郭道晖：《新农村宪政建设的两大要务—子民变公民,农民社会提升为公民社会》,《甘肃社会科学》2006年第3期,第40页。
⑤李荣娟：《区域公共治理中的公民社会成长：意义、问题与路径》,《国家行政学院学报》2010年第4期,第37页。
①俞睿：《政治宽容：国家与社会良性演进的理性诉求》,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2007年第1期,第24页。
②马云山：《国家、市民社会与法治》,商务印书馆2002年版,第209-210页。
③郭道晖：《公民权与公民社会》,《法学研究》2006年第1期,第83页。
④[英]米尔思：《人权与政治》,载沈宗灵,黄楠森：《西方人权学论(下)》,四川人民出版社1994年版,第363页。
⑤郭书田,刘纯彬：《失衡的中国—农村城市化的过去,现在与未来》,河北人民出版社1990年版,第11页。
⑥周作翰,张英洪：《新农村建设与公民权建设》,《深圳大学学报(人文社会科学版)》2009年第9期,第43页。
①俞睿：《政治宽容：国家与社会良性演进的理性诉求》,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2007年第1期,第24页。
②从实地调研的情况,能够较为粗略地得出这一的直观感受：较为发达的经济基础是乡村公民社会形成的必要条件之一,这一点在河南省新乡市楼村表现的尤为显明显。楼村地处中部地区农业大市—新乡,从发展资源要素考查,并不具备优异的自然资源条件和地理位置,但经过近三十年的发展,楼村基本完成了工业化,截至2010年全村共有工业企业26家,资产达2.5亿元,共吸收本村农民就业二千余人。在这样的条件下,楼村投资数千万元先后为全村老人购买养老保险,为全村村民统一修建住宅楼,建立了全县一流的中小学,同时提供村庄电力、电信、自来水、沼气等公共服务,还提供免费的垃圾清运等公共服务,与此同时,楼村建立了阅读小组、老年学校等组织,从不同层次上丰富了村民的物质、文化生活。与当地经济欠发达村庄相比,楼村的公民社会,各种民间组织的公共治理职能显然更加完善和成熟。参见调研材料：新乡市新农村建设工作领导小组办公室主编：《雄关漫漫真似铁,而今迈步重头越—获嘉县照镜镇楼村》,《新乡市新农村建设读本(一)》,第295-297页。
③包国宪,潘旭：《“新三元结构”与公民社会发展—以政府体制改革的视角分析》,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2007年第6期,第30页。
①兰华：《中国公民社会发展与服务型政府建设—治理理论视角》,《山东大学学报(哲学社会科学版)》2005年第5期,第107页。
②朱学勤：《书斋里的革命》,长春出版社1999年版,第363页。
③陈桂生,苏文卿：《基于公民社会视角的善治政府构建》,《理论导刊》2009年第8期,第18页。
④鄯爱红：《我国公民社会的兴起与公民意识的培养》,《中国特色社会主义研究》2004年第6期,第39页。
①“以钱养事”是湖北省乡镇机构改革的关键举措,主要做法是通过改革政府运行模式与管理理念,在加大财政支农的基础上,将乡镇政府职能区分为执法、公益性服务和经营性服务职能,通过执法职能强化、经营性服务职能交由市场调节、公益性服务职能政府发包等方式,实现“养事不养人”的改革目标。王家年：《以钱养事.农村公共产品供给中的公共财政新思路》,《农村经济》2010年第1期,第75页。
②Carl Cohen. Democracy [M]. Athens:University of Georgia Press.1971.102.
③Joseph A. Schumpeter. The crisis of the tax state[A]. Richard Swedberg. The Economics and Sociology of Capitalism [C]. Princeton:Princeton University Press,1991.101.
①诺斯(Douglass C. North)认为社会进程中的制度变迁具有类似于物理学中的“惯性”,一旦制度变迁进入某一路径,便有可能在之后的发展中对这种路径产生依赖性。可以参阅：Douglass C. North. structure and change in economic history[M]. W. W. Norton & Company,1982.卢现祥：《西方新制度经济学》,中国发展出版社1996年版,第81页。
②金太军：《当代中国政府与政治论稿》,广东人民出版社2009年版,第418页。
③李汉卿：《县乡财政关系演变视角下的乡镇政府角色转变》,《湖北社会科学》2009年第11期,第34页。
④张晓峰：《税费改革后的乡镇财政管理模式问题探析》,《理论探讨》2010年第1期,第144页。
⑤吴理财：《从“管治”到“服务”—乡镇政府职能转变研究》,中国社会科学出版社2009年版,第56页。
①徐勇：《现代国家乡土社会与制度建构》,中国物资出版社2009年版,第322页。
②杨止刚：《基层财政分权理论与基层公共财政改革》,经济科学出版社2006年版,第158页。
①中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2009》(电子版),中国统计出版社、北京数通电子出版社,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm,2010-08-11。
②同上。
③颜延锐：《中国行政体制改革报告》,中国发展出版社2004年版,第252页。
④刘剑文：《中央与地方财政分权法律问题研究》,人民出版社2009年版,第142页。
①孙玉栋：《中国财政体制改革30年》,载张成福,孙柏瑛：《社会变迁与政府创新》,中国人民大学出版社2009年版,第242页。
②陈锡文：《中国农村公共财政制度》,中国发展出版社2005年版,第67页。
③陈纪瑜,张宇蕊：《条块分割与乡镇财政体制运行研究》,《求索》2006年第7期,第16页。
④郭建军：《新时期农村基础设施和公共服务建设研究》,载中国(海南)改革发展研究院：《中国基本公共服 务建设路线图》,世界知识出版社2010年版,第218页。
①陈东平,蒋晓亮：《乡镇财政困难现状及成因分析》,《农村经济》2006年第9期,第65页。
②何增科：《中国社会管理体制改革路线图》,国家行政学院出版社2009年版,第312页。
①马寅初：《财政学与中国财政—理论与现实(上册)》,商务印书馆2001年版,第171页。
②徐勇：《精乡扩镇,乡派镇治：乡镇治理体制的结构性改革》,《江西社会科学》2004年第1期,第29页。
①村社组织是村庄内部村民委员会、村民互助合作社等组织的统称。作为国家治理的最基层单位,村社组织是乡村政治系统的重要主体之一,它不仅提供了村民生产、生活所需的基本空间,也是村民自治、参与式民主建设的承载主体。可以参阅：贺雪峰：《新农村建设要强调村社本位》；唐清利：《当代中国村社治理结构及其理论回应》。
②徐勇：《中国农村与农民问题前沿研究》,经济科学出版社2009年版,第343页。
③公共产品,是指能为社会绝大多数人使用的具有非竞争性和非排他性的产品。公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品,其中纯公共产品是指同时符合非竞争性和非排他性特征的公共产品,如国防、治安等;而准公共产品是指符合非竞争性或非排他性特征的公共产品,如：乡村道路、教育、医疗、农业培训等。相较而言,准公共产品不仅范围广泛,而且更加贴近农民的生产,生活。
①Arnstein, S. R. A Ladder of Citizen Participation[J]. Journal of the American Institute of Planner, July 1969, Vol.35, No.4, pp.216-224.
②程又中,张勇：《城乡基层治理：使之走出困境的政府责任》,《社会主义研究》2009年第4期,第7页。
③参与爆炸是对公民参与超出政治体制容量而快速扩大的形象表述,西方学者认为在政治现代化进程中扩大公民参与,必须提高政治制度的包容性、适应性和凝聚性,否则缺乏限制的公民参与极有可能导致政府“负荷过重”,形成政治发展与社会发展之间的矛盾,阻碍政治现代化和社会进步。参阅：[法]米歇尔·克罗齐等：《民主的危机》,马殿军等译,求实出版社1989年版,第140-143页；[美]塞缪尔·p.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》,王冠华,刘为译,上海人民出版社2008年版,第25页。
④[美]塞缪尔·p.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》,王冠华,刘为译,上海人民出版社2008年版,第25页。
①熊小青：《论村民政治参与失序与纠正》,《求实》2005年第10期,第93页。
②金太军,张劲松：《乡村改革与发展》,广东人民出版社2008年版,第310页。
①公民参与乡镇治理的效度,是指公民通过制度内外各种形式参与乡镇治理,对政府决策和行为产生影响的效果和程度。从张钦朋,马海龙的分析可以看出,乡镇治理中公民参与的效度包括两个部分,一是参与治理的公民对自身参与行为的主观感受,即通过对比参与期待与参与效果后的主观认识；二是公民参与乡镇治理的客观结果,即公民参与行为对乡镇治理产生的直接或间接影响。张钦朋,马海龙：《论政治参与的度》,《长白学刊》2009年第4期,第39页。
②候健：《言论自由及其限度》,《北大法律评论》2000年第3-2辑,第76页。
③[美]塞缪尔·亨廷顿,琼·纳尔逊：《难以抉择—发展中国家的政治参与》,汪晓寿,吴志华,项继权译,华夏出版社1988年版,第83页。
①[美]塞缪尔·p.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》,王冠华,刘为译,上海人民出版社2008年版,第60页。
②[美]西摩·马丁·李普塞特：《政治人—政治的社会基础》,张绍宗译,上海人民出版社1997年版,第55页。
③焦方红：《关于扩大有序政治参与的思考》,《社会科学战线》2004年第6期,第264页。
④国外学者习惯于将公民社会作为推动政府治理转型的主导力量,而我国学者在研究治理问题时,往往从国情出发,将政府作为推动参与式民主发展的主导力量,认为转变政府职能、健全政府机制、优化政府参与渠道、提高政府回应能力等是当前推动参与式治理发展的关键因素。参阅：尹冬华：《从管理到治理—中国地方治理现状》,中央编译出版社2006年版,第2-3页；俞可平：《思想解放与政治进步》,社会科学文献出版社2008年版,第230-232页。
⑤Keith Graham. The battle of democracy:conflict, consensus, and the indicidual[M]. Wheastsheaf Books,1986, pp.1.
⑥Irvin, R. A., John Stansbury. Citizen participation in decision making:is it worth the effort?[J]. Public Administration on Review, January/Februray 2004, Vol.64, No.1, pp.58.
⑦[美]科恩：《论民主》,聂崇信,朱秀贤译,商务印书馆1988年版,第114页。
①John Rawls. A theory of justice[M]. The Belknap Press of Harvard University Press,1971, pp.221,228.
②于建嵘：《公民参与是社会稳定的缓冲器》,《学习时报》2010-4-26(4)。
①李建华：《公共政策程序正义及其价值》,《中国社会科学》2009年第1期,第69页。
②燕继荣：《论民主及其限度》,《社会科学战线》1996年第4期,第104页。
③John Stuart Mill. On liberty[M]. Edited by Edward Alexander. Broadview Literary Texts,1999, pp.46-47.
①费孝通：《乡土中国》,上海世纪出版集团2007年版,第64页。
②能人政治形成于改革开放后的乡村社会,随着乡村经济发展,大量经济能人出现,成为乡村经济精英。由于国家经济优先的导向,这些人步入治理舞台,成为—方乡土的治理者和“当家人”。这种政治模式具有威权统治、权威强大的特征,是乡村社会从传统的人治转向现代法治过程中难以回避的过渡阶段。参阅：徐勇：《由能人到法治：中国农村基层治理模式转换》,《华中师范大学学报(哲社版)》1996年第4期,第1,8页：徐勇：《能人政治：私营企业主治村现象研究(序)》,载卢福营：《能人政治：私营企业主治村现象研究—以浙江省永康市为例》,中国社会科学出版社2010年版,第3页。
③董宏君：《截至2009年底全国共产党员人数达7799.5万名》,《人民日报》2010-06-29(1)。
④国家统计局：《中国统计年鉴2009(人口数及构成)》,国家统计局网,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm/,2010-11-25。
⑤胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,载《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2007年版,第49-50页。
⑥张荣臣：《关于党内民主本源和发展路径的思考》,《理论前沿》2007年第3期,第31页。
⑦张书林：《党内民主与善治的互动》,《甘肃理论学刊》2005年第7期,第25页。
①祝灵君的“授权结构”分析法对分析乡镇党委权力有着积极的借鉴意义。祝灵君在分析乡镇权力格局时提出“村党支部(总支)→乡镇党委→党委书记”的权力集中路径加上下级党委服从上级领导、民主集中制等原则,造成乡镇书记事实上掌握了乡村政治的最重要的决定权。参阅：祝灵君：《授权与治理：乡镇政治过程与政治秩序》,中国社会科学出版社2008年版,第146页。
①刘玉芝：《关于发展农村基层党内民主的思考》,《理论与改革》2005年第2期,第60页。
②萧功秦：《中国的大转型—从发展政治学看中国变革》,新星出版社2008年版,第207页。
③裴泽庆：《农村基层党内民主理论初探—以村民自治为宏观背景》,《中共四川省委党校学报》2004年第12期,第34页。
④[美]西摩·马丁·李普塞特：《一致与冲突》,张华青等译,上海人民出版社1995年版,第137页。
④“合力论”是恩格斯在分析历史发展规律时提出的发展规律,他认为历史的发展由诸多相互独立的意志推动,在这种意志背后是诸多力量的推动作用,各种力量经过冲突、妥协最终形成一个合力,即历史结果,这个结果即各种力量自觉的,不自觉的相互作用所产生的一个整体。参阅：《马克思恩格斯选集》(第四卷),人民出版社1995年版,第697页。
①佟德志：《从党内民主和村民自治看中国民主政治发展的合力效应》,《政治学研究》2008年第4期,第73页。
②湖北省宜昌市夷陵区龙泉镇人民政府网：《龙泉镇党代表大会常任制实施方案》,http://lq.10.gov.cn/view.asp?id=846,2007-08-06;罗泽旌,张云智：《发扬党内民主的新突破——龙泉镇党代会常任制试点工作纪实》,中国农村研究网,http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=106277,2007-03-12。
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④[美]D.盖尔·约翰逊：《经济发展中的农业、农村、农民问题》,林毅夫等译,商务印书馆2005年版,第389页。
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④田享华,《局促的改革空间——一个学者眼中的乡镇机构改革》,《南风窗》2005年第9期,第46页。
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①唐铁汉：《行政管理体制改革的前沿问题》,国家行政学院出版社2008年版,第58页。
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①魏顺光,曾凡跃：《从民本思想到执政为民理念》,《重庆教育学院学报》2006年第1期,第13-14页。
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③《列宁全集》(26卷),中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译,人民出版社1998年版,第269页。
④[美]塞缪尔·亨廷顿,琼·纳尔逊：《难以抉择—发展中国家的政治参与》,汪晓寿等译,华夏出版社1988年版,第69页。
⑤[美]安东尼·奥罗姆：《政治社会学—主体政治的社会学剖析》,上海人民出版社1989年版,第291页。
⑥学者们一般认为,发达的民营经济基础和自治能力较强的商会组织是温州公民社会较为成熟的关键。自上个世纪末以来,温州民营经济的快速发展使得国家与社会的关系逐渐变化,政府逐步从社会能够自我调节的领域中退出,为民间组织自我调节创造了空间。与此同时,与市场经济相适应的平等意识、权利观念、法治思想等,直接促使政府治理方式转变,大量民间商会组织随之出现,广泛参与到社会活动中,对政府活动产生了巨大影响,也标志着温州公民社会的逐渐成熟。总结温州公民社会的发展路径可以概括为以下几个阶段：一是全能政 府、无能社会时期;二是管治政府、部分自主社会时期;三是有限政府、半自主社会时期；四是法治政府、自治社会时期,最终实现在社会尤其是经济领域内政府与各种商会组织之间的良性互动。可以参阅：王尚银：《温州公民社会的演绎过程》,《青海社会科学》2007年第4期；郁建兴,江华,周俊：《在参与中成长的中国公民社会：基于浙江温州商会的研究》,浙江大学出版社2008年版；江华：《民间组织的选择性培育与中国公民商会建构—基于温州商会的研究》,《马克思主义与现实》2008年第1期。
①浙江温岭的民主恳谈起源于1999年的“农业、农村现代化教育论坛”,当时采取的是镇领导与群众面对面针对当地经济建设、社会管理、经济建设等问题平等交流的协商式治理方式,得到了群众的积极参与和支持。在此后十余年时间内,温岭民主恳谈不断发展,尤其是民主恳谈制度化工作取得明显突破,温岭市对乡镇政府、村社组织的民主恳淡的目标、内容、程序和救济等问题做出了明确规定,截至目前,温岭民主实践进一步发展,不仅覆盖了全市绝大多数乡镇,还不断延仲至市直部门和市一级政府,同时向党内民主和社会民主更方面延伸,温岭在发展民主恳谈过程中探索的多元主体、共同参与、协商民主和有序推进等实践,对进一步发展参与式民主的具有积极的借鉴意义。可以参阅：卢剑峰：《参与式民主的地方实践及战略意义—浙江温岭“民主恳谈”十年回顾》,《政治与法律》2009年第11期；谢庆奎：《基层民主政治建设的拓展—论温岭市的“民主恳谈”》,《浙江社会科学》2003年第1期；幕毅飞,陈奕敏：《民主恳谈—温岭人的创造》,中央编译出版社2005年版。
②梁波：《当代中国公民政治参与的制约因素》,《求实》2002年第5期,第49页。
③[日]蒲岛郁夫：《政治参与》,解莉莉译,经济日报出版社1989年版,第5页。
④江浩,王立京：《公民政治参与扩大与政治制度容纳—从政治协商制度视角考察》,《江汉论坛》2009年第12期,第13页。
①牛余庆：《社会转型期我国公民的有序政治参与》,《中共福建省委党校学报》2004年第3期,第19页。
②杨顺湘：《我国乡镇行政管理体制研究》,《人文杂志》2009年第6期,第173页。
③赵光勇：《治理转型、政府创新与参与式治理—基于杭州个案的研究》,浙江大学博士论文,2010年,第69页。
④陈剩勇,孟军：《20世纪以来中国乡镇体制的变革与启示》,《浙江社会科学》2006年第4期,第21-22页。
⑤吴理财教授所言的乡政自治,简单地说就是将乡镇政府由管理机构转变为推动官民合作的组织。为了达到官民合作的目标,需要重新配置乡村权力格局,构建多元主体的民主协商机制,拓展公民参与政府决策的途径,积极保障公民参与、知情、选举、监督等民主权利的行使,达到乡村地区行政权力与公民权力的良性互动和有效合作,最终推动乡村现代化进程发展。可以参阅：吴理财：《官民合作体制：乡政自治》,载李昌平、董磊明：《税费改革背景下的乡镇体制研究》,湖北人民出版社2004年版。
①湛中乐：《现代行政过程论》,载罗豪才：《行政法论丛》(第7卷),法律出版社2004年版,第39页。
②于安：《德国行政法》,清华大学出版社1999年版,第39页。
③杨海坤,章志远：《中国特色政府法治论研究》,法律出版社2008年版,第325页。
④李安增,周振超：《社会主义和谐社会视角下的中国基层政府治理》,《政治学研究》2008年第2期,第75页。
①陈俊：《公民有效参与政府管理及实现途径》,《传承》2010年第1期,第134页。
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④周琪:《美国对西方近代民主制的贡献—代议制民主》,《美国研究》1994年第4期,第58页。
①Norman P. Barry. An Introduction to Modern Political Thought. London and Basing Stoke:The Macmillan Press Ltd,
②[英]J.S.密尔：《代议制政府》,汪瑄译,商务印书馆1984年版,第55页。1981. p.216.
③《中华人民共和国宪法》,第57-62条。
④《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,第4,9条。
⑤张帮祝：《浅析乡镇人大对人民民主权利的保护》,《求实》2004年第5期,第31页。
①刘放鸣：《关于乡镇人大工作的一点思考》,《社会主义研究》2004年第3期,第26页。
②《中华人民共和国村民委员会组织法》,第17,39条。
③浙江省宁波市宁海县十四个乡镇实施“人大代表票决乡镇政府实事工程”探索的突出做法是：由乡镇人大牵头深入民间,公开征集民意项目;由乡镇党政部门根据地方财政能力,讨论决定实事工程候选名单;乡镇人大代表根据民生需求,当场对乡镇政府民生工程候选项进行投票,形成决议；由乡镇人大通过各种媒体公开决议,公开透明地对实事工程进行监督；最后由人大代表对乡镇政府实事工程的成效进行绩效评估,保障评估效果公弄。浙江宁波的实践表明：乡镇人大是体制内实现公民参与政府治理的积极途径和有效平台。参阅：廖奠坤,夏行,夏年泽：《人大代表票决乡镇政府实事工程的探索》,《领导科学》2010年第5期,第23-24页。
④潘兴祖：《当代中国政治制度》,上海人民出版社1990年版,第6页。
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③胡洪彬：《当前我国公民有序政治参与面临的挑战与应对》,《重庆社会主义学院学报》2010年第2期,第76页。
④薛晓源,周战超：《全球化与风险社会》,社会科学文献出版社2005年版,第23页。
①魏星河：《当代中国公民有序政治参与研究》,人民出版社2007年版,第147页。
②北京市昌平区为了解决乡镇人大职能虚化、弱化的现象,发挥人大职能,大力加强人大组织建设,采取的措施主要包括：1.为全区15个乡镇人大配备专职主席、副主席,并安排人大主席、副主席进入乡镇党委领导班子;2.通过法定程序使多数乡镇主席、副主席成为上级人大代表；3.加强乡镇人大日常工作机制,在全区乡镇设置独立的人大办公室,为乡镇人大配置专职秘书等。总体上看,昌平区加强乡镇人大职能发挥的实践,是提升乡镇人大作用的积极探索。参阅：侯少文：《完善和放大昌平乡镇人大现象》,《学习时报》2010-11-29(05)。
③李凡：《中国选举制度改革》,上海交通大学出版社2005年版,第64页。
④张娜：《试论基层人大选举制度的改革》,《中北大学学报(社会科学版)》2008年第6期,第31页。
⑤杨敏之：《改进和完善人大选举制度》,《瞭望新闻周刊》2004年第3-4辑,第39页。
①刘继国：《加强和改进乡镇人大工作的思考》,《楚天主人》2010年第7期,第22页。
②张慎增,冯宪科：《乡镇人大行使监督权的障碍因素及对策》,《人大研究》1994年第4期,第39页。
③黄琼,廖颖谊等：《不发言不反对,自危?智慧?》,《新快报》,2008-02-22(A14)。
④林峰：《人大选举制度的现状及未来》,《法治论丛》2009年第5期,第29页。
①《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,第29,31条。
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④邹平学：《完善人民代表选举产生机制的若干思考—为纪念人大制度50周年而作》,《法学评论》2005年第1期,第23页。
⑤于建嵘：《县政改革中的人大代表职业化》,《江苏行政学院学报》2010年第5期,第87页。
⑥董彦菊：《人大代表权益表达制度与农民权益保障》,《人民论坛》2010年第4期,第79页。
①贺卫方：《人大代表职业化是—个良好开端》,《领导决策研究》2003年第8期,第23页。
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④黄建荣：《农民现代化：建设社会主义新农村的核心维度》,《现代经济探讨》2006年第7期,第60页。
⑤娄章胜,李勤：《社会转型与农民现代化》,《湖北民族学院学报(社会科学版)》1998年第1期,第69页。
①[美]埃弗里特·M·罗吉斯,拉伯尔·J·伯德格：《乡村社会变迁》,王晓毅,王地宁译,浙江人民出版社1988年版,第333页。
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③王沪宁：《当代中国村落家庭文化》,上海人民出版社1991年版,第22-28页。
④刘媛媛,莫中菊：《中国农民现代化问题述略》,《山东农业大学学报(社会科学版)》2006年第2期,第76页。
①制度问题是当前农民政治行为失当的重要诱因。据河南《东方今报》报道,农民工张海超在水泥企业工作三年多后,被多家医院诊断为尘肺病,然而当前国家职业病防治法等规定,职业病鉴定需要由当地职业病防治所承担,进行鉴定却需要用人单位提供用人信息、工作状况等信息,用人单位的消极对待和职业病防治所的推诿造成张海超无法通过正常程序维护自身合法权益。在这种情况下张海超采取了“非理性”的举动,通过开胸验肺,以血淋淋的方式维权,这种维权方式与其说是制度外的公民参与不如说是农民无奈的抗争。因此,如何通过制度变革,引导农民通过程序化的规范,保障他们以最小的代价实现权利,是推动农民政治行为现代化过程中必须思考的问题。参阅：申子仲：《多家医院诊断为尘肺却被职防所推翻工人挨刀求真相》,《东方今报》,2009-7-10(A02)。
②韩晓翠：《中国农民组织化问题研究》,山东农业大学年博士论文,2006年,第11页。
③Jean C. Oi. Rural China Takes Off:Institutional Foundations of Economic Reform. Berkeley:University of California Press,1999.99..
③石磊：《乡村行政改革：体制内与体制外的联动—中国乡村治理与农民组织化问题探讨》,《中国行政管理》,2005年第9期,第59页。
⑤上官酒瑞：《农民组织化与乡村政治发展》,《理论探索》2006年第3期,第127页。
⑥《马克思恩格斯选集》(第四卷),人民出版社1979年版,第29页。
⑦民政部《2009年民政事业发展统计报告,显示,截止2009年依法在民政部门进行登记的社会团体共有近24万个,按照这些社会团体活动领域的划分,工商业社团有2.3万个,研究类社团1.9万个,教育类社团1.3万个,卫生类1.1万个,社会服务类3万个,文化类2万个,体育类1.2万个,环境保护类0.67万个,法律类0.3万个,职业类1.6万个,宗教类0.4万个,涉外类0.06万个,而涉及农村和农民的社团近4.5万个,与近7亿农民和4万个乡镇相比,仅从数量上看,农民组织的发展仍滞后于乡村需求。参阅：民政部：《2009年民政事业发展统计报告》,http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201006/20100600081422.shtml?2,2010-06-10。
①周晨虹：《农村公共治理领域中农民的组织化参与》,《理论导刊》2010年第10期,第63页。
②王智军,项生华：《当前农民组织化问题研究》,《江海学刊》2000年第3期,第58页。
①金太军,董磊明：《村民自治背景下乡村关系的冲突及其对策》,《中国行政管理》2000年第10期,第56页。
②郎秀云：《当代中国乡—村关系研究》,复旦大学博士论文,2004年,第127页。
①徐勇：《论乡政管理与村民自治的有机衔接》,《华中师范大学学报(哲学社会科学版)》1997年第1期,第22-23页。
②郭正林：《论乡村三重关系》,《北京行政学院学报》2002年第2期,第5页。
③吴理财：《村民自治与国家重建》,《经济社会体制比较》2002年第4期,第47页。
①如果从西方政治发展的进程考察不难发现,民主的发展始终与法治进步伴随。发达的参与式民主是建立在完善的法治基础之上的,从这个意义上讲,参与权作为公民基本的政治权利,应当由宪法法院通过宪法审判、违宪审查等方式予以维护。在我国政治实践中,虽然并未确立违宪审查、宪法审判等制度,但我国政治与法治线性发展的特征,使我们完全有理由相信在不断增量发展的基础上,与公民宪法权利相适应的保障机制会逐渐完备起来。回到现实中我们还应当看到,法治尤其是农村法治的发展并不充分,在当前的司法实践中,村民自治权得不到合理救济的现象时常发生,损害了参与式乡镇治理的基本单元—村民自治体的活力。因此,基于由小到大、由易到难的渐进化完善思路,本节将司法救济对公民参与的保障聚焦于司法体制对村民自治权的回应方面,以期为进一步提升司法救济的保障作用提供积极的借鉴。该部分内容经整理后已公开发表。
②崔智友：《中国村民自治的法学思考》,《中国社会科学》2001年第3期。目前学术界对村民自治的定义并未达成一致,绝大多数的学者对村民自治的定义都是从《宪法》和《村民委员会组织法》中引申出来的,具体可以参阅《宪法》第111条：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”,《村民委员会组织法》第2条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。
③谭红,李川：《公民救济权的宪法思考》,《法律适用》2007年第12期,第37页。
①杨平：《村民自治中权利的司法救济》,《甘肃政法学院学报》2007年第9期,第112页。
②王禹著：《我国村民自治研究》,北京大学出版社2004年版,第188-189页。
①《论语·颜渊》。
②《新语·至德》。
③周明生：《税收高增长与地方财政困难悖论》,《中国改革》2005年第6期,第33页。
④[德]康德：《法的形而上学原理—权利的科学》,沈叔平译,商务印书馆1991年版,第42页。
①戴仲川,黄温泉：《论我国村民自治司法救济制度的构建》,《华侨大学学报(哲社版)》2004年第4期,第 38页。
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②徐勇：《农民理性的扩张：“中国奇迹”的创造主体分析—对既有理论的挑战及新的分析进路的提出》,《中国社会科学》2010年第1期,第117页。
①中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2009》(电子版),国家统计局网站：
②数据来源：国家统计局马建堂局长在2010年1月21日国务院新闻办公室就2009年国民经济运行情况举行http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm,2010-3-20。发布会上的发言。
①胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,载《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2007年版,第28页。
②同上,第30页。
①魏星河：《当代中国公民有序政治参与研究》,人民出版社2007年版,第5页。
②郭春涛：《法治模式中的宪政—摆脱中国宪政窘境的必然选择》,《当代法学》2000年第1期,第2页。
①关于公民参与与政治参与概念的界定：政治参与来源于西方政治学者的概括,通常被定义为公民通过各种手段和途径,积极影响政治的过程。其形式可以包括选举领导人、参与政党组织、直接联络民意代表、举办政治集会等。由此可见政治参与是在政治秩序内的合法政治行为,其目的在于影响政府及其决策过程。通过分析现有国内学者研究可以发现,学者们从不同角度分析政治参与的概念,形成了与之联系紧密的概念如：公民参与、公众参与、人民参与等,虽然这些概念使用的研究环境和制度体系不同,但很多学者在研究中并没有对这些概念进行严格区分,它们的概念、内涵、形式和意义也都大致相同。一般认为,政治参与是公民参与最重要形式和途径,严格地讲并不能将二者混同。从我国国情出发,中国的政治发展是基于中国国情而非西方学者论述,简单套用西方的理论和概念并不能很好地解释现阶段我国公民参与的特殊性,例如在法治建设仍不完备的现实中,公民参与政治不仅表现为通过各种途径影响政府决策,还包括大量的维权行为,如信访等；此外中国的公民参与还包括大量参与社会、经济、文化事务的非政治活动,如参加社区组织管理公共事务等,因此本文选取公民参与作为分析乡镇治理的视角。公民参与的主体不仅包括公民个人还包括公民组织,其目的不局限于影响政治过程还包括维护自身合法权益、其范围不仅包括参与政治事务还包括参与经济、文化等社会事务。可以说,公民参与范围和形式比政治参与更广泛,尽管如此,在文章根据不同语境和研究需要,有时会分别使用这两个概念。(可以参阅：[美]安东尼·奥罗姆：《政治社会学》,张华青,孙嘉明等译,上海人民出版社1989年版,第280页；[美]托马斯·帕特森：《美国政治文化》,顾肃等译,东方出版社2007年版,第226页；杨广赋：《政治参与》,载俞可平：《中国治理变迁30年》,社会科学文献出版社2008年版,第55-56页；贾西津：《中国公民参与-案例与模式》,社会科学文献出版社2008年版,第2-5页；Garson, GD. And J. D. willianms, Public Administration:Concept, Reading, Skill[M]. BostPublon, Massachusetts:Allyn&Bacn Inc.1982.; Cheryl Simrell King, Kathryn M. Feltey and Bridget O'Neill Susel.The Question of Participation:Toward Authentic Public Participation in Public Administration[J].Public Administration Review, Vol.58,1998;关玲永：《中国城市治理中公民参与研究》,吉林大学出版社2010年版,第17-19页。)
②[法]让·雅克·卢梭：《社会契约论》,徐强译,九州出版社2007年版,第139-141页。
①[法]孟德斯鸠：《论法的精神》许家星译,中国社会科学出版社 2007年版,第21页。
②[英]洛克：《政府论》(下篇),叶启芳,瞿菊农译,商务印书馆2008年版,第81,100页。
③[法]托克维尔：《论美国的民主》(上卷),董果良译,商务印书馆1997年版,第63-64页。
④[美]威廉·F·斯通：《政治心理学》胡杰译,黑龙江人民出版社1987年版,第208页。
⑤[美]罗伯特·A·达尔：《现代政治分析》,王沪宁,陈峰译,上海译文出版社1987年版,第129-141页。
⑥[美]迈克尔·罗斯金等：《政治学》,林震等译,华夏出版社2002年版,第99-105页.
①[美]塞缪尔·p.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》,王冠华,刘为等译,上海人民出版社2008年版,第25-60页。
②[美]安东尼·奥罗姆：《政治社会学》,张华青,孙嘉明等译,上海人民出版社1989年版,第280-298页。
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④[美]戴维·H·罗森布鲁姆,罗伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》,中国人民大学出版社2002年版,第506-507页。
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②浦兴祖：《当代中国政治制度》,上海人民出版社1990年版,第424-428页。
③陶东明,陈明明：《当代中国政治参与》,浙江人民出版社1998年版,第5-6页。
④陈振明：《政治学—概念、理论和方法》,中国社会科学出版社1999年版,第280-284页。
⑤徐勇：《乡村治理与中国政治》,中国社会科学出版社2003年版,第375-381页。
①陈晓莉：《政治文明视域中的农民政治参与》,中国社会科学出版社2007年版,第1-9页。
②李图强：《现代公共行政中的公民参与》,经济管理出版社2004年版,第2-14页。
③该部分内容经整理后已公开发表。
①俞可平：《中国治理变迁30年》,社会科学文献出版社2008年版,第1页。
②金太军,张劲松：《乡村改革与发展》,广东人民出版社2008年版,第4-17页。
③姚监复,刘栩：《大陆乡镇制度的变迁、困境及对策》,载郝志东,廖坤荣：《两岸乡村治理比较》,社会科学文献出版社2008年版,第38-39页。
④张新光：《中国乡镇管理体制的历史沿革及其启示》,《南京师大学报》(社会科学版)2007年第1期,第34-37页。
①袁金辉：《冲突与参与：中国乡村治理改革30年》,郑州大学出版社2008年版,第115-160页。
②徐勇：《精乡扩镇、乡派镇治：乡级治理体制的结构性改革》,《江西社会科学》2004年第1期,第24-25页。
③李昌平：《乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变》,《学习月刊》2004年第2期,第30-31页。
①吴理财：《乡镇政府：撤销抑或自治》,《决策咨询》2003年第5期,第32-33页。
②[美]汤玛斯·伯尼斯顿：《农村行政管理和公共服务财政问题探析》,载中国(海南)改革发展研究院编：《中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革》,中国经济出版社2006年版,第141-144页.
③袁金辉：《冲突与参与：中国乡村治理改革30年》,郑州大学出版社2008年版,第81-82页。
④于建嵘：《乡镇自治：根据和路径—以20世纪乡镇体制变迁为视角》,载徐勇、吴理财等：《走出“生之者寡,食之者众”的困境—县乡村治理体制反思与改革》,西北大学出版社2004年版,第126-128页。
⑤章荣君：《20世纪90年代以来乡镇治理研究述评》,《云南行政学院学报》2007年第2期,第89-91页。
①徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》,《江苏社会科学》2002年第2期,第27-30页。
②“第三领域”这一概念由黄宗智(Philip C. C.Huang)提出,他认为在国家和社会之外还存在一个两方都参与其中的领域,单纯从社会组织或国家权能出发,都无法领会其内涵。第三领域概念使我们能够克服国家与社会二元理论构造的缺陷来探讨中国社会不同于西方的特征,以最贴近现实的方法研究中国社会的变化趋向,而不致于陷入国家与社会的简单化对立。黄宗智.中国的“公共领域”与“市民社会”—国家与社会间的第三领域[A].邓正来,J.C.亚历山大.国家与社会：一种社会理论的研究路径[C].北京：中央编译出版社,2002.429-430.Philip C. C. Huang. Public Sphere/Civil Society in China? The Third Realm between State and Sociery[J]. Modern China, 1994,(4):216-240.
③吴理财：《“乡政自治”：另一种乡镇改革思路—乡镇政府改革思路探讨》,再徐勇,吴理财等：《走出“生之者寡,食之者众”的困境—县乡村治理体制反思与改革》,西北大学出版社2004年版,第157页。
④彭正德：《新中国成立以来农民政治认同的研究述评》,《政治学研究》2010年第1期,第124页。
⑤周作瀚,张英洪：《中国农民的政治参与和参政权》,《政治学研究》2007年第2期,第36页。
①程同顺：《当前中国农民的政治参与—一个比较政治学分析》,《江海学刊》1995年第1期,第37-42页。
①徐勇,徐增阳：《流动中的乡村治理—对农民流动的政治社会学分析》,中国社会科学出版社2003年版,第81-92页。
②金太军,张劲松：《乡村改革与发展》,广东人民出版社2008年版,第306-342页。
③史为民,潘小娟等：《中国基层民主政治建设发展报告》,中国社会科学出版社2008年版,第433-436页。
①周作瀚,张英洪：《中国农民的政治参与和参政权》,《政治学研究》2007年第2期,第36页。
②熊小青：《谈农民政治参与失序与纠正》,《求实》2005年第10期,第92-93页。
③侯铁虎等：《建设新农村中的农民政治参与研究》,《理论探索》2006年第2期,第117页。
④徐炜：《试论当前中国农民的政治参与》,《江西社会科学》2001年第7期,第112页。
⑤董江爱：《公共政策、政治参与和政治发展》,《经济社会体制比较》2009年第5期,第139页。
⑥何增科等：《中国地方治理改革、政治参与和政治合法性初探》,《经济社会体制比较》2007年第4期,第69、76页。
⑦楼鲜丽：《村民自治下的乡镇政府与村委会关系研究》,《理论参考》2009年第4期,第18-19页。
⑧夏菁等：《后税费时代乡村治理结构新探》,《理论学刊》2010年第1期,第83页。
⑨熊小青：《谈农民政治参与失序与纠正》,《求实》2005年第10期,第94页。
①黄国满：《当前我国公民政治参与问题分析》,《社会科学战线》2004年第3期,第168页。
①[美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与》,孙柏英等译,中国人民大学出版社2005年版,第10页。
②[美]塞缪尔·p.亨廷顿：《难以抉择—发展中国家的政治参与》,汪晓寿,吴志华,项继权译.华夏出版社1989年版,第3页。
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②中国社会科学院世界经济与政治研究所,世界经济与政治,编辑部编：《当代世界政治实用百科全书》中国社会科学出版社1993年版,第173页。
③李图强：《现代行政中的公民参与》,经济管理出版社2004年版,第37页。
④石路：《政府公共决策与公民参与》,社会科学文献出版社2009年版,第19页。
⑤James Bohman. Public Deliberation:Pluralism, Complexity and Democracy[M]. The MIT Press, Cambridge, 1996.72.
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③The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood:The Report of the Commission on Global Governance[M].Oxford University Press, USA,1995.12.
④俞可平：《中国治理变迁30年》,社会科学文献出版社2008年版,第1页。
①俞可平：《治理和善治引论》,《马克思主义与现实》1999年第5期,第38页。
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③薛恒：《社会主义国家人民主权的实践探索》,《唯实》2000年第6期,第36页。
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②俞可平：《中国治理变迁30年(1978—-2008)》,《吉林大学社会科学学报》2008年第3期,第6页。
③殷勤：《“三农,,问题的国家治理研究》,吉林大学博士论文,2005年,第5页。
④陆学艺：《“三农论”：当代中国农业、农村、农民研究》,社会科学文献出版社2002年版,第377页。
①杜创国：《政府职能转变论纲》,中央编译出版社2008年版,第13页。
②数据来源：中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2009》(电子版),国家统计局网站,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm,2010-10-21;马建堂：《2010年国民经济运行态势总体良好》,国家统计局网站,http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_nodate_detail.jsp?channelid=75004&record=21,2011-01-20。
①胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次代表大会上的报告》,载《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2007年版,第31页。
②《关于深化行政管理体制改革的意见,(2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过),该《意见》,的原文是“要全面正确履行政府职能。改善经济调节,更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动,增强宏观调控的科学性、预见性和有效性,促进国民经济又好又快发展。严格市场监管,推进公平准入,规范市场执法,加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。加强社会管理,强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,维护社会稳定。更加注重公共服务,着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化。”
③井敏：《构建服务型政府—理论与实践》,北京大学出版社2006年版,第172页。
选举与治理网, http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=13096,2002-08-02。
④唐晓腾：《价值取向、利益冲突与乡村民主政治的困惑—村民自治中乡村干部和村民的行为取向分析》,中国
①桑玉成：《利益分化的政治时代》,学林出版社2002年版,第4-5页。
②杜是桦：《中国社会利益格局的历史变迁》,中国选举与治理网,http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=103772,2007-03-02。
③陆学艺：《当代中国社会阶层研究报告》,社会科学文献出版社2002年版,第171-173页。
④魏星河：《当代中国公民有序政治参与研究》,人民出版社2007年版,第115页。
①章苒,冯源：《浙江温岭新河镇人大代表行使“预算修正权”激辩预算》,人民网,http://politics.people.com.cn/GB/14562/13975245.html,2011-02-22.
②杨万国,姚博：《四川步云乡民投票产生中国第一位直选乡长》,中国网,http://www.china.com.cn/news/txt/2008-12/31/content_17038289.htm,2008-12-31。
③卢剑峰：《参与式民主的地方实践及战略意义—浙江温岭“民主恳谈”十年回顾》,《政治与法律》2009年第11期,第56-59页。
①祝灵君：《授权与治理—乡镇政治过程与政治秩序》,中国社会科学出版社2008年版,第192页。
②杨明：《四县农民政治参与研究》,《社会学研究》2000年第2期,第73页。
③陈晓莉：《政治文明视域中的农民政治参与》,中国社会科学出版社2007年版,第78页。
①俞睿：《政治宽容：国家与社会良性演进的理性诉求》,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2007年第1期,第24页。
①石亚军：《中国政治建设与发展研究》,中国人民大学出版社2009年版,第7页。
②赵树凯：《农村发展与新的治理范式》,载中国(海南)改革发展研究院：《新表村建设：乡村治理与乡镇政府改革》,中国经济出版社2006年版,第30页。
③姚监复,刘栩：《大陆乡镇制度的变迁、困境与对策》,载郝志东,廖坤荣：《两岸乡村治理比较》,社会科学文献出版社2008年版,第40页。
④徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》,中国广播电视出版社1992年版,第256页。
①吴爱明,刘文杰：《政府改革—中国行政改革模式与经验》,新华出版社2010年版,第17页。
②严圣明：《我国乡镇治理模式的演变及启示》,《福建行政学院福建经济管理学院学报》2008年第4期,第23页。
③《中共中央关于在农村建立人民公社的决议》,人民日报,1958-09-10。
①陈晓莉：《政治文明视域中的农民政治参与》,中国社会科学出版社2007年版,第51页。
②张乐天：《人民公社制度研究》,上海人民出版社2005年版。
③项继权：《20世纪晚期中国乡村治理的改革与变迁》,《浙江师范大学学报(社会科学版)》2005年第5期,第3页。
④《中华人民共和国村民委员会组织法》(1988),第1-4条。
①谭德宇：《当代中国民主发展中的公民政治参与问题研究》,华中师范大学2007年博士论文,第37页。
②朱光磊：《当代中国政府进程》,天津人民出版社1997年版,第26页。
①管前程：《村民自治30年的回顾和启示》,《毛泽东邓小平理论研究》2008年第9期,第40页。
②中共四川省委组织部课题组：《关于公选、直选乡镇领导干部与党的领导问题的调查与思考》,《马克思主义与现实》2003年第2期,第26页。
③俞可平：《中国农村的民间组织与治理的变迁—以福建省漳浦县长桥镇东升村为例》,中国改革论坛,http://www.chinareform.org.cn/society/organise/Report/201007/t20100712_35694.htm,2010-07-10。
①孙永怡：《我国公民参与公共政策过程的十大困境》,《中国行政管理》2006年第1期,第43页。
②参与治理过程中“私利”与“公共利益”的冲突不仅发生在农村,也发生在城市社区。据《东方早报》报道,2008年广州番禺区政府为了解决快速增长的城市垃圾问题,开始筹划建设垃圾焚烧发电厂,实现资源的最大化利用,但这一规划被发电厂选址附近的番禺小区市民和会江村村民得知后,他们通过上访等方式影响政府决策,最终导致政府建设垃圾焚烧发电厂计划搁置。在这一次公民参与案例中,包括反对建设垃圾焚烧厂的居民都认为建设垃圾焚烧厂是解决城市垃圾问题的必然选择,维护的是整个社会的共同利益,但他们坚决对将焚烧厂建设到自己村庄附近。正如记者最终的评论,在这种缺乏公民精神的运动中,狭隘的社区利益最终置换了公共利益!参阅：夏佑至：《番禺垃圾焚烧之争,从市民到公民的距离该有多长?》,东方早报,2009-12-14。
①叶椿美：《扩大公民有序政治参与—推动民主进程》,《江西行政学院学报》2009年第2期,第1页。
②杨志：《我国公民参与公共政策的现状及其路径选择》,《理论学刊》2006年第7期,第91页。
①《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版,第252页。
①陈家刚：《协商民主要素分析：多元主义、公民社会与理性》,中国社会科学报,2009-9-22(B07)。
②彭澎：《政府角色论》,中国社会科学出版社2002年版,第66页。
③邓正来：《市民社会理论的研究》,中国政法大学2002年版,第7,10页。
④俞可平：《思想解放与政治进步》,社会科学文献出版社2008年版,第84页。
⑤何增科教授认为公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,在这一领域内,大量不受国家控制的公民团体发挥着保护和促进公民权利行使,维护公民价值的作用。参阅：何增科：《公民社会与第三部门》,社会科学文献出版社2000年版,第64页。
⑥[美]大卫·赫尔德：《民主：一种双向进程—国家权力的重塑与市民社会的重构》,载梁治平译,邓正米,J.C.亚历山大：《国家与市民社会—一种社会理论的研究路径》,中央编译出版社1.999年版,第314贝。
①张清：《当代中国公民社会的成长及其法治化》,《政法论坛(中国政法大学学报)》2005年第1期,第64页。
②王乃圣：《转型期我国公民社会发展的困境与对策探析》,《中国特色社会主义研究》2009年第6期,第110页。
①吴理财：《乡镇机构改革：可否跳出精简—膨胀的怪圈》,《贵州师范大学学报(社会科学版)》2006年第6期,第73页。
②邓正来,J.C.亚历山大：《国家与市民社会—一种社会理论的研究路径》,中央编译出版社1999年版,第17页。
①根据学者分析,公民社会发育的“温州模式”遵循的是“自下而上”自发发展和“自上而下”政府推动相结合的路径,即公民社会发展初期的主要动力来源于私营经济兴起后的社会自发力量,随着各种民营经济组织的蓬勃发展,政府通过转变职能、赋予公民社会更多自主权的方式,推动了公民社会向政治体制纵深发展,在公民社会的总体发展进程中,来源于社会的民间力量始终是推动公民社会发展的决定力量。参见王尚银：《温州公民社会的演绎过程》,《青海社会科学》2007年第4期,第151-152页。
②周俊,郁建兴：《中国公民社会发展的温州模式》,《浙江社会科学》2008年第6期,第43页。
③梁治平：《“民间”、“民间社会”和CIVILITY SOCIETY》,《云南大学学报(社会科学版)》2003年第1期,第65-66页。
④Shils,Edward.The Virtue of Civility:Selected Essays on Liberalism,Tradition,and Civil Society[M].Edited by Steven Grosby.Indianapolis:liberty Fund,p.322.
⑤申振东,蒋文武,乔姗姗：《重构我国地方政府绩效评估体系的障碍性分析—基于公民社会兴起的视角》,《学 术论坛》2007年第12期,第59页。
①韩升：《中国的现代性启蒙：在传统伦理和现代市民社会之间》,《伦理学研究》2007年第1期,第17页。
②据民政部2006年3月数据显示,当年经过合法注册备案的全国民间社会团体有约15万家,民办非企业单位约13万家,基金会近千家,民间组织总量约为28万家。但有关学者认为,社会中还存在大量未经法律规定登记的非政府组织,保守估计也有200万家。另据民政部“农村专业经济协会会议”的透露,全国农村经济协会约有10万个,而经过合法注册的只有1万个,约占1/10,大量民间组织都是以“非法”的状态游离于法律规范和政府监管之外。参阅：俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》,载唐晋：《大国策：通往大国之路的中国民主—公民社会》,人民日报出版社2009年版,第17页。
③《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》,人民日报,2009-12-31(1)。
④胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗—在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,载《十七大报告辅导读本》,人民出版社2007年版,第29-30页。
①据《中国青年报》,报道,广西省北海市银滩镇政府为了开发银滩风景区,需要将白虎头村拆迁后改建成为高级酒店和商业娱乐区。在这一过程中由村民选举产生的村委会主任许坤一直拒绝在北海银滩中区房屋拆迁补偿安置协议上签字,银滩镇政府采取“非常办法、非常措施、非常力度、非常政策、非常速度”,镇长陈勇要求百白虎头村村委会主任徐坤交出村委会公章,将之交给村委会副主任林章海保管,在未经过村民大会讨论同意的情况下,林章海代表白虎头村立刻与北海市土地储备中心签署了合同,处置了白虎头村的集体资产,显示了当前行政权不当行使对公民自治权的压制和侵害。参阅：谢洋：《北海银滩：土地拆迁中的民意博弈》,中国青年报,2010-10-18。
②何增科：《公民社会与第三部门研究引论》,《马克思主义与现实》2000年第1期,第30页。
③据学者梳理,当前乡村民间组织的绝对数量并不少,例如,截至2004年农民合作经济组织近10万家,截至2007年全国有各种农业技术协会117653个,完成注册的农民专业合作社2.5万家,表明当前乡村民间组织的发展困境不在数量多寡,而在民间组织的发展质量。参阅：仝志辉：《中国民间组织的定义、分类和发展》,载高丙中,袁瑞军：《中国公民社会发展蓝皮书》,北京大学出版社2008年版,第312-315页。
④郭道晖：《新农村宪政建设的两大要务—子民变公民,农民社会提升为公民社会》,《甘肃社会科学》2006年第3期,第40页。
⑤李荣娟：《区域公共治理中的公民社会成长：意义、问题与路径》,《国家行政学院学报》2010年第4期,第37页。
①俞睿：《政治宽容：国家与社会良性演进的理性诉求》,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2007年第1期,第24页。
②马云山：《国家、市民社会与法治》,商务印书馆2002年版,第209-210页。
③郭道晖：《公民权与公民社会》,《法学研究》2006年第1期,第83页。
④[英]米尔思：《人权与政治》,载沈宗灵,黄楠森：《西方人权学论(下)》,四川人民出版社1994年版,第363页。
⑤郭书田,刘纯彬：《失衡的中国—农村城市化的过去,现在与未来》,河北人民出版社1990年版,第11页。
⑥周作翰,张英洪：《新农村建设与公民权建设》,《深圳大学学报(人文社会科学版)》2009年第9期,第43页。
①俞睿：《政治宽容：国家与社会良性演进的理性诉求》,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2007年第1期,第24页。
②从实地调研的情况,能够较为粗略地得出这一的直观感受：较为发达的经济基础是乡村公民社会形成的必要条件之一,这一点在河南省新乡市楼村表现的尤为显明显。楼村地处中部地区农业大市—新乡,从发展资源要素考查,并不具备优异的自然资源条件和地理位置,但经过近三十年的发展,楼村基本完成了工业化,截至2010年全村共有工业企业26家,资产达2.5亿元,共吸收本村农民就业二千余人。在这样的条件下,楼村投资数千万元先后为全村老人购买养老保险,为全村村民统一修建住宅楼,建立了全县一流的中小学,同时提供村庄电力、电信、自来水、沼气等公共服务,还提供免费的垃圾清运等公共服务,与此同时,楼村建立了阅读小组、老年学校等组织,从不同层次上丰富了村民的物质、文化生活。与当地经济欠发达村庄相比,楼村的公民社会,各种民间组织的公共治理职能显然更加完善和成熟。参见调研材料：新乡市新农村建设工作领导小组办公室主编：《雄关漫漫真似铁,而今迈步重头越—获嘉县照镜镇楼村》,《新乡市新农村建设读本(一)》,第295-297页。
③包国宪,潘旭：《“新三元结构”与公民社会发展—以政府体制改革的视角分析》,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2007年第6期,第30页。
①兰华：《中国公民社会发展与服务型政府建设—治理理论视角》,《山东大学学报(哲学社会科学版)》2005年第5期,第107页。
②朱学勤：《书斋里的革命》,长春出版社1999年版,第363页。
③陈桂生,苏文卿：《基于公民社会视角的善治政府构建》,《理论导刊》2009年第8期,第18页。
④鄯爱红：《我国公民社会的兴起与公民意识的培养》,《中国特色社会主义研究》2004年第6期,第39页。
①“以钱养事”是湖北省乡镇机构改革的关键举措,主要做法是通过改革政府运行模式与管理理念,在加大财政支农的基础上,将乡镇政府职能区分为执法、公益性服务和经营性服务职能,通过执法职能强化、经营性服务职能交由市场调节、公益性服务职能政府发包等方式,实现“养事不养人”的改革目标。王家年：《以钱养事.农村公共产品供给中的公共财政新思路》,《农村经济》2010年第1期,第75页。
②Carl Cohen. Democracy [M]. Athens:University of Georgia Press.1971.102.
③Joseph A. Schumpeter. The crisis of the tax state[A]. Richard Swedberg. The Economics and Sociology of Capitalism [C]. Princeton:Princeton University Press,1991.101.
①诺斯(Douglass C. North)认为社会进程中的制度变迁具有类似于物理学中的“惯性”,一旦制度变迁进入某一路径,便有可能在之后的发展中对这种路径产生依赖性。可以参阅：Douglass C. North. structure and change in economic history[M]. W. W. Norton & Company,1982.卢现祥：《西方新制度经济学》,中国发展出版社1996年版,第81页。
②金太军：《当代中国政府与政治论稿》,广东人民出版社2009年版,第418页。
③李汉卿：《县乡财政关系演变视角下的乡镇政府角色转变》,《湖北社会科学》2009年第11期,第34页。
④张晓峰：《税费改革后的乡镇财政管理模式问题探析》,《理论探讨》2010年第1期,第144页。
⑤吴理财：《从“管治”到“服务”—乡镇政府职能转变研究》,中国社会科学出版社2009年版,第56页。
①徐勇：《现代国家乡土社会与制度建构》,中国物资出版社2009年版,第322页。
②杨止刚：《基层财政分权理论与基层公共财政改革》,经济科学出版社2006年版,第158页。
①中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2009》(电子版),中国统计出版社、北京数通电子出版社,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm,2010-08-11。
②同上。
③颜延锐：《中国行政体制改革报告》,中国发展出版社2004年版,第252页。
④刘剑文：《中央与地方财政分权法律问题研究》,人民出版社2009年版,第142页。
①孙玉栋：《中国财政体制改革30年》,载张成福,孙柏瑛：《社会变迁与政府创新》,中国人民大学出版社2009年版,第242页。
②陈锡文：《中国农村公共财政制度》,中国发展出版社2005年版,第67页。
③陈纪瑜,张宇蕊：《条块分割与乡镇财政体制运行研究》,《求索》2006年第7期,第16页。
④郭建军：《新时期农村基础设施和公共服务建设研究》,载中国(海南)改革发展研究院：《中国基本公共服 务建设路线图》,世界知识出版社2010年版,第218页。
①陈东平,蒋晓亮：《乡镇财政困难现状及成因分析》,《农村经济》2006年第9期,第65页。
②何增科：《中国社会管理体制改革路线图》,国家行政学院出版社2009年版,第312页。
①马寅初：《财政学与中国财政—理论与现实(上册)》,商务印书馆2001年版,第171页。
②徐勇：《精乡扩镇,乡派镇治：乡镇治理体制的结构性改革》,《江西社会科学》2004年第1期,第29页。
①村社组织是村庄内部村民委员会、村民互助合作社等组织的统称。作为国家治理的最基层单位,村社组织是乡村政治系统的重要主体之一,它不仅提供了村民生产、生活所需的基本空间,也是村民自治、参与式民主建设的承载主体。可以参阅：贺雪峰：《新农村建设要强调村社本位》；唐清利：《当代中国村社治理结构及其理论回应》。
②徐勇：《中国农村与农民问题前沿研究》,经济科学出版社2009年版,第343页。
③公共产品,是指能为社会绝大多数人使用的具有非竞争性和非排他性的产品。公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品,其中纯公共产品是指同时符合非竞争性和非排他性特征的公共产品,如国防、治安等;而准公共产品是指符合非竞争性或非排他性特征的公共产品,如：乡村道路、教育、医疗、农业培训等。相较而言,准公共产品不仅范围广泛,而且更加贴近农民的生产,生活。
①Arnstein, S. R. A Ladder of Citizen Participation[J]. Journal of the American Institute of Planner, July 1969, Vol.35, No.4, pp.216-224.
②程又中,张勇：《城乡基层治理：使之走出困境的政府责任》,《社会主义研究》2009年第4期,第7页。
③参与爆炸是对公民参与超出政治体制容量而快速扩大的形象表述,西方学者认为在政治现代化进程中扩大公民参与,必须提高政治制度的包容性、适应性和凝聚性,否则缺乏限制的公民参与极有可能导致政府“负荷过重”,形成政治发展与社会发展之间的矛盾,阻碍政治现代化和社会进步。参阅：[法]米歇尔·克罗齐等：《民主的危机》,马殿军等译,求实出版社1989年版,第140-143页；[美]塞缪尔·p.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》,王冠华,刘为译,上海人民出版社2008年版,第25页。
④[美]塞缪尔·p.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》,王冠华,刘为译,上海人民出版社2008年版,第25页。
①熊小青：《论村民政治参与失序与纠正》,《求实》2005年第10期,第93页。
②金太军,张劲松：《乡村改革与发展》,广东人民出版社2008年版,第310页。
①公民参与乡镇治理的效度,是指公民通过制度内外各种形式参与乡镇治理,对政府决策和行为产生影响的效果和程度。从张钦朋,马海龙的分析可以看出,乡镇治理中公民参与的效度包括两个部分,一是参与治理的公民对自身参与行为的主观感受,即通过对比参与期待与参与效果后的主观认识；二是公民参与乡镇治理的客观结果,即公民参与行为对乡镇治理产生的直接或间接影响。张钦朋,马海龙：《论政治参与的度》,《长白学刊》2009年第4期,第39页。
②候健：《言论自由及其限度》,《北大法律评论》2000年第3-2辑,第76页。
③[美]塞缪尔·亨廷顿,琼·纳尔逊：《难以抉择—发展中国家的政治参与》,汪晓寿,吴志华,项继权译,华夏出版社1988年版,第83页。
①[美]塞缪尔·p.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》,王冠华,刘为译,上海人民出版社2008年版,第60页。
②[美]西摩·马丁·李普塞特：《政治人—政治的社会基础》,张绍宗译,上海人民出版社1997年版,第55页。
③焦方红：《关于扩大有序政治参与的思考》,《社会科学战线》2004年第6期,第264页。
④国外学者习惯于将公民社会作为推动政府治理转型的主导力量,而我国学者在研究治理问题时,往往从国情出发,将政府作为推动参与式民主发展的主导力量,认为转变政府职能、健全政府机制、优化政府参与渠道、提高政府回应能力等是当前推动参与式治理发展的关键因素。参阅：尹冬华：《从管理到治理—中国地方治理现状》,中央编译出版社2006年版,第2-3页；俞可平：《思想解放与政治进步》,社会科学文献出版社2008年版,第230-232页。
⑤Keith Graham. The battle of democracy:conflict, consensus, and the indicidual[M]. Wheastsheaf Books,1986, pp.1.
⑥Irvin, R. A., John Stansbury. Citizen participation in decision making:is it worth the effort?[J]. Public Administration on Review, January/Februray 2004, Vol.64, No.1, pp.58.
⑦[美]科恩：《论民主》,聂崇信,朱秀贤译,商务印书馆1988年版,第114页。
①John Rawls. A theory of justice[M]. The Belknap Press of Harvard University Press,1971, pp.221,228.
②于建嵘：《公民参与是社会稳定的缓冲器》,《学习时报》2010-4-26(4)。
①李建华：《公共政策程序正义及其价值》,《中国社会科学》2009年第1期,第69页。
②燕继荣：《论民主及其限度》,《社会科学战线》1996年第4期,第104页。
③John Stuart Mill. On liberty[M]. Edited by Edward Alexander. Broadview Literary Texts,1999, pp.46-47.
①费孝通：《乡土中国》,上海世纪出版集团2007年版,第64页。
②能人政治形成于改革开放后的乡村社会,随着乡村经济发展,大量经济能人出现,成为乡村经济精英。由于国家经济优先的导向,这些人步入治理舞台,成为—方乡土的治理者和“当家人”。这种政治模式具有威权统治、权威强大的特征,是乡村社会从传统的人治转向现代法治过程中难以回避的过渡阶段。参阅：徐勇：《由能人到法治：中国农村基层治理模式转换》,《华中师范大学学报(哲社版)》1996年第4期,第1,8页：徐勇：《能人政治：私营企业主治村现象研究(序)》,载卢福营：《能人政治：私营企业主治村现象研究—以浙江省永康市为例》,中国社会科学出版社2010年版,第3页。
③董宏君：《截至2009年底全国共产党员人数达7799.5万名》,《人民日报》2010-06-29(1)。
④国家统计局：《中国统计年鉴2009(人口数及构成)》,国家统计局网,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm/,2010-11-25。
⑤胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,载《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2007年版,第49-50页。
⑥张荣臣：《关于党内民主本源和发展路径的思考》,《理论前沿》2007年第3期,第31页。
⑦张书林：《党内民主与善治的互动》,《甘肃理论学刊》2005年第7期,第25页。
①祝灵君的“授权结构”分析法对分析乡镇党委权力有着积极的借鉴意义。祝灵君在分析乡镇权力格局时提出“村党支部(总支)→乡镇党委→党委书记”的权力集中路径加上下级党委服从上级领导、民主集中制等原则,造成乡镇书记事实上掌握了乡村政治的最重要的决定权。参阅：祝灵君：《授权与治理：乡镇政治过程与政治秩序》,中国社会科学出版社2008年版,第146页。
①刘玉芝：《关于发展农村基层党内民主的思考》,《理论与改革》2005年第2期,第60页。
②萧功秦：《中国的大转型—从发展政治学看中国变革》,新星出版社2008年版,第207页。
③裴泽庆：《农村基层党内民主理论初探—以村民自治为宏观背景》,《中共四川省委党校学报》2004年第12期,第34页。
④[美]西摩·马丁·李普塞特：《一致与冲突》,张华青等译,上海人民出版社1995年版,第137页。
④“合力论”是恩格斯在分析历史发展规律时提出的发展规律,他认为历史的发展由诸多相互独立的意志推动,在这种意志背后是诸多力量的推动作用,各种力量经过冲突、妥协最终形成一个合力,即历史结果,这个结果即各种力量自觉的,不自觉的相互作用所产生的一个整体。参阅：《马克思恩格斯选集》(第四卷),人民出版社1995年版,第697页。
①佟德志：《从党内民主和村民自治看中国民主政治发展的合力效应》,《政治学研究》2008年第4期,第73页。
②湖北省宜昌市夷陵区龙泉镇人民政府网：《龙泉镇党代表大会常任制实施方案》,http://lq.10.gov.cn/view.asp?id=846,2007-08-06;罗泽旌,张云智：《发扬党内民主的新突破——龙泉镇党代会常任制试点工作纪实》,中国农村研究网,http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=106277,2007-03-12。
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④[美]塞缪尔·亨廷顿,琼·纳尔逊：《难以抉择—发展中国家的政治参与》,汪晓寿等译,华夏出版社1988年版,第69页。
⑤[美]安东尼·奥罗姆：《政治社会学—主体政治的社会学剖析》,上海人民出版社1989年版,第291页。
⑥学者们一般认为,发达的民营经济基础和自治能力较强的商会组织是温州公民社会较为成熟的关键。自上个世纪末以来,温州民营经济的快速发展使得国家与社会的关系逐渐变化,政府逐步从社会能够自我调节的领域中退出,为民间组织自我调节创造了空间。与此同时,与市场经济相适应的平等意识、权利观念、法治思想等,直接促使政府治理方式转变,大量民间商会组织随之出现,广泛参与到社会活动中,对政府活动产生了巨大影响,也标志着温州公民社会的逐渐成熟。总结温州公民社会的发展路径可以概括为以下几个阶段：一是全能政 府、无能社会时期;二是管治政府、部分自主社会时期;三是有限政府、半自主社会时期；四是法治政府、自治社会时期,最终实现在社会尤其是经济领域内政府与各种商会组织之间的良性互动。可以参阅：王尚银：《温州公民社会的演绎过程》,《青海社会科学》2007年第4期；郁建兴,江华,周俊：《在参与中成长的中国公民社会：基于浙江温州商会的研究》,浙江大学出版社2008年版；江华：《民间组织的选择性培育与中国公民商会建构—基于温州商会的研究》,《马克思主义与现实》2008年第1期。
①浙江温岭的民主恳谈起源于1999年的“农业、农村现代化教育论坛”,当时采取的是镇领导与群众面对面针对当地经济建设、社会管理、经济建设等问题平等交流的协商式治理方式,得到了群众的积极参与和支持。在此后十余年时间内,温岭民主恳谈不断发展,尤其是民主恳谈制度化工作取得明显突破,温岭市对乡镇政府、村社组织的民主恳淡的目标、内容、程序和救济等问题做出了明确规定,截至目前,温岭民主实践进一步发展,不仅覆盖了全市绝大多数乡镇,还不断延仲至市直部门和市一级政府,同时向党内民主和社会民主更方面延伸,温岭在发展民主恳谈过程中探索的多元主体、共同参与、协商民主和有序推进等实践,对进一步发展参与式民主的具有积极的借鉴意义。可以参阅：卢剑峰：《参与式民主的地方实践及战略意义—浙江温岭“民主恳谈”十年回顾》,《政治与法律》2009年第11期；谢庆奎：《基层民主政治建设的拓展—论温岭市的“民主恳谈”》,《浙江社会科学》2003年第1期；幕毅飞,陈奕敏：《民主恳谈—温岭人的创造》,中央编译出版社2005年版。
②梁波：《当代中国公民政治参与的制约因素》,《求实》2002年第5期,第49页。
③[日]蒲岛郁夫：《政治参与》,解莉莉译,经济日报出版社1989年版,第5页。
④江浩,王立京：《公民政治参与扩大与政治制度容纳—从政治协商制度视角考察》,《江汉论坛》2009年第12期,第13页。
①牛余庆：《社会转型期我国公民的有序政治参与》,《中共福建省委党校学报》2004年第3期,第19页。
②杨顺湘：《我国乡镇行政管理体制研究》,《人文杂志》2009年第6期,第173页。
③赵光勇：《治理转型、政府创新与参与式治理—基于杭州个案的研究》,浙江大学博士论文,2010年,第69页。
④陈剩勇,孟军：《20世纪以来中国乡镇体制的变革与启示》,《浙江社会科学》2006年第4期,第21-22页。
⑤吴理财教授所言的乡政自治,简单地说就是将乡镇政府由管理机构转变为推动官民合作的组织。为了达到官民合作的目标,需要重新配置乡村权力格局,构建多元主体的民主协商机制,拓展公民参与政府决策的途径,积极保障公民参与、知情、选举、监督等民主权利的行使,达到乡村地区行政权力与公民权力的良性互动和有效合作,最终推动乡村现代化进程发展。可以参阅：吴理财：《官民合作体制：乡政自治》,载李昌平、董磊明：《税费改革背景下的乡镇体制研究》,湖北人民出版社2004年版。
①湛中乐：《现代行政过程论》,载罗豪才：《行政法论丛》(第7卷),法律出版社2004年版,第39页。
②于安：《德国行政法》,清华大学出版社1999年版,第39页。
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④李安增,周振超：《社会主义和谐社会视角下的中国基层政府治理》,《政治学研究》2008年第2期,第75页。
①陈俊：《公民有效参与政府管理及实现途径》,《传承》2010年第1期,第134页。
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④周琪:《美国对西方近代民主制的贡献—代议制民主》,《美国研究》1994年第4期,第58页。
①Norman P. Barry. An Introduction to Modern Political Thought. London and Basing Stoke:The Macmillan Press Ltd,
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③《中华人民共和国宪法》,第57-62条。
④《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,第4,9条。
⑤张帮祝：《浅析乡镇人大对人民民主权利的保护》,《求实》2004年第5期,第31页。
①刘放鸣：《关于乡镇人大工作的一点思考》,《社会主义研究》2004年第3期,第26页。
②《中华人民共和国村民委员会组织法》,第17,39条。
③浙江省宁波市宁海县十四个乡镇实施“人大代表票决乡镇政府实事工程”探索的突出做法是：由乡镇人大牵头深入民间,公开征集民意项目;由乡镇党政部门根据地方财政能力,讨论决定实事工程候选名单;乡镇人大代表根据民生需求,当场对乡镇政府民生工程候选项进行投票,形成决议；由乡镇人大通过各种媒体公开决议,公开透明地对实事工程进行监督；最后由人大代表对乡镇政府实事工程的成效进行绩效评估,保障评估效果公弄。浙江宁波的实践表明：乡镇人大是体制内实现公民参与政府治理的积极途径和有效平台。参阅：廖奠坤,夏行,夏年泽：《人大代表票决乡镇政府实事工程的探索》,《领导科学》2010年第5期,第23-24页。
④潘兴祖：《当代中国政治制度》,上海人民出版社1990年版,第6页。
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③胡洪彬：《当前我国公民有序政治参与面临的挑战与应对》,《重庆社会主义学院学报》2010年第2期,第76页。
④薛晓源,周战超：《全球化与风险社会》,社会科学文献出版社2005年版,第23页。
①魏星河：《当代中国公民有序政治参与研究》,人民出版社2007年版,第147页。
②北京市昌平区为了解决乡镇人大职能虚化、弱化的现象,发挥人大职能,大力加强人大组织建设,采取的措施主要包括：1.为全区15个乡镇人大配备专职主席、副主席,并安排人大主席、副主席进入乡镇党委领导班子;2.通过法定程序使多数乡镇主席、副主席成为上级人大代表；3.加强乡镇人大日常工作机制,在全区乡镇设置独立的人大办公室,为乡镇人大配置专职秘书等。总体上看,昌平区加强乡镇人大职能发挥的实践,是提升乡镇人大作用的积极探索。参阅：侯少文：《完善和放大昌平乡镇人大现象》,《学习时报》2010-11-29(05)。
③李凡：《中国选举制度改革》,上海交通大学出版社2005年版,第64页。
④张娜：《试论基层人大选举制度的改革》,《中北大学学报(社会科学版)》2008年第6期,第31页。
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①刘继国：《加强和改进乡镇人大工作的思考》,《楚天主人》2010年第7期,第22页。
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④林峰：《人大选举制度的现状及未来》,《法治论丛》2009年第5期,第29页。
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⑤于建嵘：《县政改革中的人大代表职业化》,《江苏行政学院学报》2010年第5期,第87页。
⑥董彦菊：《人大代表权益表达制度与农民权益保障》,《人民论坛》2010年第4期,第79页。
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④刘媛媛,莫中菊：《中国农民现代化问题述略》,《山东农业大学学报(社会科学版)》2006年第2期,第76页。
①制度问题是当前农民政治行为失当的重要诱因。据河南《东方今报》报道,农民工张海超在水泥企业工作三年多后,被多家医院诊断为尘肺病,然而当前国家职业病防治法等规定,职业病鉴定需要由当地职业病防治所承担,进行鉴定却需要用人单位提供用人信息、工作状况等信息,用人单位的消极对待和职业病防治所的推诿造成张海超无法通过正常程序维护自身合法权益。在这种情况下张海超采取了“非理性”的举动,通过开胸验肺,以血淋淋的方式维权,这种维权方式与其说是制度外的公民参与不如说是农民无奈的抗争。因此,如何通过制度变革,引导农民通过程序化的规范,保障他们以最小的代价实现权利,是推动农民政治行为现代化过程中必须思考的问题。参阅：申子仲：《多家医院诊断为尘肺却被职防所推翻工人挨刀求真相》,《东方今报》,2009-7-10(A02)。
②韩晓翠：《中国农民组织化问题研究》,山东农业大学年博士论文,2006年,第11页。
③Jean C. Oi. Rural China Takes Off:Institutional Foundations of Economic Reform. Berkeley:University of California Press,1999.99..
③石磊：《乡村行政改革：体制内与体制外的联动—中国乡村治理与农民组织化问题探讨》,《中国行政管理》,2005年第9期,第59页。
⑤上官酒瑞：《农民组织化与乡村政治发展》,《理论探索》2006年第3期,第127页。
⑥《马克思恩格斯选集》(第四卷),人民出版社1979年版,第29页。
⑦民政部《2009年民政事业发展统计报告,显示,截止2009年依法在民政部门进行登记的社会团体共有近24万个,按照这些社会团体活动领域的划分,工商业社团有2.3万个,研究类社团1.9万个,教育类社团1.3万个,卫生类1.1万个,社会服务类3万个,文化类2万个,体育类1.2万个,环境保护类0.67万个,法律类0.3万个,职业类1.6万个,宗教类0.4万个,涉外类0.06万个,而涉及农村和农民的社团近4.5万个,与近7亿农民和4万个乡镇相比,仅从数量上看,农民组织的发展仍滞后于乡村需求。参阅：民政部：《2009年民政事业发展统计报告》,http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201006/20100600081422.shtml?2,2010-06-10。
①周晨虹：《农村公共治理领域中农民的组织化参与》,《理论导刊》2010年第10期,第63页。
②王智军,项生华：《当前农民组织化问题研究》,《江海学刊》2000年第3期,第58页。
①金太军,董磊明：《村民自治背景下乡村关系的冲突及其对策》,《中国行政管理》2000年第10期,第56页。
②郎秀云：《当代中国乡—村关系研究》,复旦大学博士论文,2004年,第127页。
①徐勇：《论乡政管理与村民自治的有机衔接》,《华中师范大学学报(哲学社会科学版)》1997年第1期,第22-23页。
②郭正林：《论乡村三重关系》,《北京行政学院学报》2002年第2期,第5页。
③吴理财：《村民自治与国家重建》,《经济社会体制比较》2002年第4期,第47页。
①如果从西方政治发展的进程考察不难发现,民主的发展始终与法治进步伴随。发达的参与式民主是建立在完善的法治基础之上的,从这个意义上讲,参与权作为公民基本的政治权利,应当由宪法法院通过宪法审判、违宪审查等方式予以维护。在我国政治实践中,虽然并未确立违宪审查、宪法审判等制度,但我国政治与法治线性发展的特征,使我们完全有理由相信在不断增量发展的基础上,与公民宪法权利相适应的保障机制会逐渐完备起来。回到现实中我们还应当看到,法治尤其是农村法治的发展并不充分,在当前的司法实践中,村民自治权得不到合理救济的现象时常发生,损害了参与式乡镇治理的基本单元—村民自治体的活力。因此,基于由小到大、由易到难的渐进化完善思路,本节将司法救济对公民参与的保障聚焦于司法体制对村民自治权的回应方面,以期为进一步提升司法救济的保障作用提供积极的借鉴。该部分内容经整理后已公开发表。
②崔智友：《中国村民自治的法学思考》,《中国社会科学》2001年第3期。目前学术界对村民自治的定义并未达成一致,绝大多数的学者对村民自治的定义都是从《宪法》和《村民委员会组织法》中引申出来的,具体可以参阅《宪法》第111条：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”,《村民委员会组织法》第2条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。
③谭红,李川：《公民救济权的宪法思考》,《法律适用》2007年第12期,第37页。
①杨平：《村民自治中权利的司法救济》,《甘肃政法学院学报》2007年第9期,第112页。
②王禹著：《我国村民自治研究》,北京大学出版社2004年版,第188-189页。
①《论语·颜渊》。
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③周明生：《税收高增长与地方财政困难悖论》,《中国改革》2005年第6期,第33页。
④[德]康德：《法的形而上学原理—权利的科学》,沈叔平译,商务印书馆1991年版,第42页。
①戴仲川,黄温泉：《论我国村民自治司法救济制度的构建》,《华侨大学学报(哲社版)》2004年第4期,第 38页。
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