我国行政处罚裁量基准制定中存在的问题及改善对策
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摘要
在现代法治国家的大背景下,政府行政管理涉及到越来越多的领域,行政自由裁量权也大量出现,这在行政处罚领域表现得成为地突出。行政处罚裁量权的存在虽然保证了行政行为的灵活性与能动性,但过于宽泛的裁量同样可能导致恣意与专断。因此,依法规范与控制行政权力已经成为行政法治的核心。依法规范行政处罚裁量权势在必行,但仅靠立法机关来预设一切可能情况并不现实,因此一个作为行政机关内部的规则之治,并且通过解释和细化法律所形成的行政处罚裁量基准制度应运而生,而且成为了中国行政法理论界和实务界共同关注的一个问题之一。它不仅是沟通抽象法律与个案之间的有效媒介,而且具有较强的可操作性。
裁量基准制度主要是通过规则细化来压缩行政裁量的空间,借助具体的、明确的规则来抑制行政裁量的滥用。行政处罚领域存在着大量的行政裁量,行政处罚裁量基准的设立对于规范行政处罚,引导行政处罚向更加科学、民主和公正的方向发展会发挥重要作用。
本文主要采用了实证分析和比较的方法对行政处罚裁量基准的相关问题进行研究和分析：通过列举我国各地制定的行政处罚裁量基准制度,并进行比较,找出这些机关或部门在制定基准时所存在的问题,洞悉相关制度目前的缺陷和不足,以解决中国问题为研究的落脚点,为我国行政处罚裁量基准的制定获取新的思路。
本文在第一章中明确了行政处罚裁量的研究目的,意义以及研究现状和存在问题；第二章对行政处罚裁量基准进行了概述。首先提出行政处罚裁量权及其限制,然后引申出行政处罚裁量基准；最后进一步地明确了制定行政处罚裁量基准的意义；第三章中首先列出我国各地的立法状况,然后分析其存在的问题并加以分析；在第四章当中提出了自己的建议和想法,从而使我国的行政处罚裁量基准更加地完善。
In the modern countries under the rule of background, the government administrative management involves more and more fields, administrative discretion also appear in large Numbers in the administrative penalty area, behaved become outstanding. Administrative punishments although the existence of administrative umpirage ensures the administrative act with initiative, but the flexibility of the too wide discretion also may cause chops and arbitrary。Therefore, to standardize and control administrative power has become the core of the administrative law. To standardize administrative punishment descretion imperative, but only on the legislature to default everything possible case is not reality, so a as administrative organs for internal rules, and through the explanation and refined by the formation of the administrative punishment law benchmark system emerged, and discretion to become the country's administrative law theory and practice for a common concern of the issue. It is not only the communication between law arid abstraction of effective media case, and has strong operability.
Discretion is primarily through rules benchmark system of administrative discretion to compress thinning, with the help of concrete, space defined rules to curb the abuse of administrative discretion. Administrative penalty area there is a lot of administrative discretion, administrative penalty discretion to standardize the benchmark set up administrative punishments, guide administrative punishment to a more scientific, democratic and fair direction will play an important role.
This paper mainly adopts empirical analysis and comparison of the method of administrative punishments benchmark some problems concerning the discretion of research and analysis:By listing all China enacted the administrative penalty of discretion, and benchmark system compared to find those organs or departments draft when problems existing in the benchmark and discern the defects and related system currently insufficient, in order to solve the problem of China for research for our country administrative punishment foothold, the benchmark for new discretion formulated ideas.
In the first chapter, this paper made clear in the administrative penalty discretion, significance and the research purpose research status and existing problems; The second chapter of administrative penalty discretion benchmark are summarized. First proposed administrative punishment descretion and limits, and then extended out administrative penalty discretion benchmark; Finally further explicitly formulated the significance of administrative penalty discretion benchmark;The third chapter first list all over the country, and then analyzes its legislative situation existing problems and analyzed; In the fourth chapter of Suggestions are put forward and the idea, in order to enable our administrative penalty discretion more perfect benchmark.
裁量基准制度主要是通过规则细化来压缩行政裁量的空间,借助具体的、明确的规则来抑制行政裁量的滥用。行政处罚领域存在着大量的行政裁量,行政处罚裁量基准的设立对于规范行政处罚,引导行政处罚向更加科学、民主和公正的方向发展会发挥重要作用。
本文主要采用了实证分析和比较的方法对行政处罚裁量基准的相关问题进行研究和分析：通过列举我国各地制定的行政处罚裁量基准制度,并进行比较,找出这些机关或部门在制定基准时所存在的问题,洞悉相关制度目前的缺陷和不足,以解决中国问题为研究的落脚点,为我国行政处罚裁量基准的制定获取新的思路。
本文在第一章中明确了行政处罚裁量的研究目的,意义以及研究现状和存在问题；第二章对行政处罚裁量基准进行了概述。首先提出行政处罚裁量权及其限制,然后引申出行政处罚裁量基准；最后进一步地明确了制定行政处罚裁量基准的意义；第三章中首先列出我国各地的立法状况,然后分析其存在的问题并加以分析；在第四章当中提出了自己的建议和想法,从而使我国的行政处罚裁量基准更加地完善。
In the modern countries under the rule of background, the government administrative management involves more and more fields, administrative discretion also appear in large Numbers in the administrative penalty area, behaved become outstanding. Administrative punishments although the existence of administrative umpirage ensures the administrative act with initiative, but the flexibility of the too wide discretion also may cause chops and arbitrary。Therefore, to standardize and control administrative power has become the core of the administrative law. To standardize administrative punishment descretion imperative, but only on the legislature to default everything possible case is not reality, so a as administrative organs for internal rules, and through the explanation and refined by the formation of the administrative punishment law benchmark system emerged, and discretion to become the country's administrative law theory and practice for a common concern of the issue. It is not only the communication between law arid abstraction of effective media case, and has strong operability.
Discretion is primarily through rules benchmark system of administrative discretion to compress thinning, with the help of concrete, space defined rules to curb the abuse of administrative discretion. Administrative penalty area there is a lot of administrative discretion, administrative penalty discretion to standardize the benchmark set up administrative punishments, guide administrative punishment to a more scientific, democratic and fair direction will play an important role.
This paper mainly adopts empirical analysis and comparison of the method of administrative punishments benchmark some problems concerning the discretion of research and analysis:By listing all China enacted the administrative penalty of discretion, and benchmark system compared to find those organs or departments draft when problems existing in the benchmark and discern the defects and related system currently insufficient, in order to solve the problem of China for research for our country administrative punishment foothold, the benchmark for new discretion formulated ideas.
In the first chapter, this paper made clear in the administrative penalty discretion, significance and the research purpose research status and existing problems; The second chapter of administrative penalty discretion benchmark are summarized. First proposed administrative punishment descretion and limits, and then extended out administrative penalty discretion benchmark; Finally further explicitly formulated the significance of administrative penalty discretion benchmark;The third chapter first list all over the country, and then analyzes its legislative situation existing problems and analyzed; In the fourth chapter of Suggestions are put forward and the idea, in order to enable our administrative penalty discretion more perfect benchmark.
引文
2王名扬：《法国行政法》,中国政法大学出版社,1988年,第181页。
同上
4参见[美]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社,2000版,第594页。
5参见[美]斯图尔特：《美国行政法的重构》,沈岿译,商务印书馆2002年,第521页。
6卡罗尔·哈洛·理查德·罗斯：《法律与行政》,商务印书局,2004年,第29页。
7青岛市统计局：《青岛市统计局关于建立行政处罚自由裁量基准制度的规定》(试行),2009年,第3条。
8朱新力：《法治社会与行政裁量的基本准则研究》,法律出版社,2007年,第209页。
9[德]伯恩·魏德士：《法理学》,丁小春、吴越译,法律出版社,2003年,第296页。
10王天华：《裁量基准基本理论问题刍议》,浙江大学学报,2006年,第6期,第124页。
11舒国滢：《法理学导论》,北京大学出版社,2006年,第316-317页。
12杨靖嵩：《施政有规裁量有据——平谷区规范行政执法自由裁量权》,前线,2007年,第10期。
15陈婴虹：《行政处罚自由裁量基准设定的适当性——以近年浙江省行政处罚自由裁量基准为观察点》,行政论坛,2010年,第3期,第17卷,总第99期。
16李震山：《行政法论》,三民书局,1999年,第54页。
17周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》,中国法学,第6期。
18周佑勇、钱卿：《裁量基准在中国的实践——浙江金华行政处罚裁量基准调查研究》,东南大学学报,2010年,第12卷,第4期。
19吴兰：《论行政裁量基准制度——以法治政府的建立为视角》,长白学刊,2010年,第1期
20舒国滢：《法理学导论》,北京大学出版社,2006年,第318页。
[1]陈慈阳：《行政裁量及不确定法律概念——以两者概念内容之差异与区分必要性问题为研究对象》,台湾行政法学会主编,行政法争议问题研究,台湾五南出版社,2001。
[2]应松年,朱维究：《行政法与行政诉讼法教程》,中国政法大学出版社,1989。
[3]张焕光,胡建淼：《行政法学原理》,劳动人事出版社,1989。
[4]朱新力：《法治社会与行政裁量的基本准则研究第九章》,高春燕撰写,法律出版社,2007。
[5]朱新力：《法治社会与行政裁量的基本准则研究》,法律出版社,2008。
[6]邓世豹：《授权立法的法理思考》,中国人民公安大学出版社,2002。
[7]应松年：《外国行政程序法汇编》,中国法制出版社,2004。
[8][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社,2000。
[9]盐野宏：《行政法》,杨建顺译,法律出版社,1999。
[10]卡罗尔·哈洛、理查德·罗斯：《法律与行政》,商务印书馆,2004。
[11]王名扬：《法国行政法》,中国政法大学出版社,1988。
[12][美]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社,2000。
[13][美]斯图尔特：《美国行政法的重构》,沈岿译,商务印书馆,2002。
[14]卡罗尔·哈洛·理查德·罗斯：《法律与行政》,商务印书局,2004。
[15][德]伯恩·魏德士：《法理学》,丁小春,吴越译,法律出版社,2003。
[16]李震山：《行政法论》,三民书局,1999。
[17]徐国栋：《民法基本原则解释》,中国政法大学出版社,1992。
[18]阿克顿：《自由与权力》,候健,范亚峰译,商务印书馆,2001。
[19][日]室井力：《现代日本行政法》,吴微等译,中国政法大学出版社,1995。
[20][美]欧内斯特·盖尔霍恩：《行政法与行政程序概要》,黄列译,中国社会科学出版社,1996。
[21]K. C. Davis, Discretionary Justice, A Preliminary Inquiry, University of Illinois Press,1986。
[22]Henry Campbell Black, Law Dictionary,, West Publishing Co,1990。
[23]杨建顺：《论行政裁量与司法审查——兼及行政自我拘束原则的理论根据》,法商研究,2008年第6期。
[24]李莉：《行政裁量基准与行政现代化建设》,哈尔滨学院学报,2006年第4期。
[25]周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》,中国法学,2007年第6期。
[26]王天华：《裁量基准基本理论问题刍议》,浙江大学学报,2006年第6期。
[27]河北省法制研究中心课题组,《行政裁量基准制度研究》,河北法学,2010年第4期。
[28]余凌云：《游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考》,清华法学,2008年第3期。
[29]肖金明：《关于政府立法品位和行政执法错位的思考》,法学,1999年第9期。
[30]王锡锌：《自由裁量基准,技术的创新还是误用》,法学研究,2008年第5期。
[31]杨靖嵩：《施政有规裁量有据——平谷区规范行政执法自由裁量权》,前线,2007年第10期。
[32]黄学贤,行政裁量基准：理论、实践与出路,甘肃行政学院学报,2009年第6期
[33]崔卓兰、刘福：《析行政自由裁量权的过度规则化》,行政法学研究,2008年第2期。
[34]王贵松《行政裁量的内在结构》,法学家,2009年第2期。
[35]杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》,法学研究,2004年第1期
[36]王春业：《论基准制度及其法制化——以行政处罚为例》,河北法学,2009年第6期。
[37]周佑勇、钱卿：《裁量基准在中国的实践——浙江金华行政处罚裁量基准调查研究》,东南大学学报,2010年第4期。
[38]陈婴虹《行政处罚自由裁量基准设定的适当性——以近年浙江省行政处罚自由裁量基准为观察点》,行政论坛,2010年第3期。
[39]杨文涛：《理论新探——双重视角下的行政裁量权》,法制与社会,2009年第6期。
[40]汤孝锦：《浅析中国行政裁量权的问题》,九江职业技术学院学报,2007年第1期。
[41]辛建华：《论行政裁量权的滥用及规则》,法学研究·金卡工程·经济与法,2009年第5期。
[42]郑春燕：《论现代行政过程中的行政法律关系——以分析法学为视角》,法学研究,2008第6期。
[43]毛光烈：《试论行政合理性原则对行政自由裁量权的控制》,汕头大学学报,1999年第1期。
[44]王锡锌：《公共决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策听证制度为个案的研究视角》,中外法学,2006年第4期。
[45]吴兰：《论行政裁量基准制度——以法治政府的建立为视角》,长白学刊,2010年第1期。
[45]章志远：《行政裁量基准的兴起与现实课题》,中国法学会行政法学研究会2009年年会论文集,2009。
[46]舒国滢：《法律论证中的若干问题》,http://www.law.thingker.com。
[47]娄启军：《金华市对卖淫嫖娼实行分类处理》,光明日报,2004。
[48]祁芳：《应进一步完善行政处罚裁量基准制度》,中国工商报,2009。
[49]陈慈阳：《论规范具体化行政规则在环境法中的外部效力》,台湾本土法学杂志,徐文星,行政规则视野下的警察裁量权之规范,法治论丛,2008。
[50]陈春生：《行政法上之风险决定与行政规则》,台湾本土法学杂志(5)引自徐文星,行政规则视野下的警察裁量权之规范,法治论丛,2008。
[51]国务院法制办工交商事法制司,中国发展观察,2001。
[52]湖南省人民政府,湖南省行政程序规定,2008,第92条。
[53]天津市人民政府,关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的意见,津政发(2008)61号,第2条。
[54]天津市人民政府,关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的意见,津政发(2008]61号,第2条。
[55]天津市人民政府,关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的意见,津政发(2008)61号,第2条。
[56]国务院法制办公室,关于规范行政裁量权的指导意见(征求意见稿),2009,第3条。
[57]青岛市统计局,青岛市统计局关于建立行政处罚自由裁量基准制度的规定,(试行),2009,第3条。
[58]江苏省安全生产监督管理局,江苏省安全生产行政处罚自由裁量权适用规则,(试行),165号,第18条。
[59]国务院法制办公室,关于规范行政裁量权的指导意见(征求意见稿),2009,第2条。
[60]黄庆畅,行政执法将严格责任追究制度,http://sc.peolpe.com.cn。
[61]林琳、周思妤：《一生要办多少证》,南方周末,2008。
[62]“律师不满处罚状告交警”追踪,终审判决交警胜诉,http: //news.sina.com.cn/。
[63]李立,今日关注：中国行政执法“同案不同罚”能否终结,搜狐网,http://news.sohu.com/20071218/n254149238.shtml。
同上
4参见[美]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社,2000版,第594页。
5参见[美]斯图尔特：《美国行政法的重构》,沈岿译,商务印书馆2002年,第521页。
6卡罗尔·哈洛·理查德·罗斯：《法律与行政》,商务印书局,2004年,第29页。
7青岛市统计局：《青岛市统计局关于建立行政处罚自由裁量基准制度的规定》(试行),2009年,第3条。
8朱新力：《法治社会与行政裁量的基本准则研究》,法律出版社,2007年,第209页。
9[德]伯恩·魏德士：《法理学》,丁小春、吴越译,法律出版社,2003年,第296页。
10王天华：《裁量基准基本理论问题刍议》,浙江大学学报,2006年,第6期,第124页。
11舒国滢：《法理学导论》,北京大学出版社,2006年,第316-317页。
12杨靖嵩：《施政有规裁量有据——平谷区规范行政执法自由裁量权》,前线,2007年,第10期。
15陈婴虹：《行政处罚自由裁量基准设定的适当性——以近年浙江省行政处罚自由裁量基准为观察点》,行政论坛,2010年,第3期,第17卷,总第99期。
16李震山：《行政法论》,三民书局,1999年,第54页。
17周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》,中国法学,第6期。
18周佑勇、钱卿：《裁量基准在中国的实践——浙江金华行政处罚裁量基准调查研究》,东南大学学报,2010年,第12卷,第4期。
19吴兰：《论行政裁量基准制度——以法治政府的建立为视角》,长白学刊,2010年,第1期
20舒国滢：《法理学导论》,北京大学出版社,2006年,第318页。
[1]陈慈阳：《行政裁量及不确定法律概念——以两者概念内容之差异与区分必要性问题为研究对象》,台湾行政法学会主编,行政法争议问题研究,台湾五南出版社,2001。
[2]应松年,朱维究：《行政法与行政诉讼法教程》,中国政法大学出版社,1989。
[3]张焕光,胡建淼：《行政法学原理》,劳动人事出版社,1989。
[4]朱新力：《法治社会与行政裁量的基本准则研究第九章》,高春燕撰写,法律出版社,2007。
[5]朱新力：《法治社会与行政裁量的基本准则研究》,法律出版社,2008。
[6]邓世豹：《授权立法的法理思考》,中国人民公安大学出版社,2002。
[7]应松年：《外国行政程序法汇编》,中国法制出版社,2004。
[8][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社,2000。
[9]盐野宏：《行政法》,杨建顺译,法律出版社,1999。
[10]卡罗尔·哈洛、理查德·罗斯：《法律与行政》,商务印书馆,2004。
[11]王名扬：《法国行政法》,中国政法大学出版社,1988。
[12][美]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社,2000。
[13][美]斯图尔特：《美国行政法的重构》,沈岿译,商务印书馆,2002。
[14]卡罗尔·哈洛·理查德·罗斯：《法律与行政》,商务印书局,2004。
[15][德]伯恩·魏德士：《法理学》,丁小春,吴越译,法律出版社,2003。
[16]李震山：《行政法论》,三民书局,1999。
[17]徐国栋：《民法基本原则解释》,中国政法大学出版社,1992。
[18]阿克顿：《自由与权力》,候健,范亚峰译,商务印书馆,2001。
[19][日]室井力：《现代日本行政法》,吴微等译,中国政法大学出版社,1995。
[20][美]欧内斯特·盖尔霍恩：《行政法与行政程序概要》,黄列译,中国社会科学出版社,1996。
[21]K. C. Davis, Discretionary Justice, A Preliminary Inquiry, University of Illinois Press,1986。
[22]Henry Campbell Black, Law Dictionary,, West Publishing Co,1990。
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[24]李莉：《行政裁量基准与行政现代化建设》,哈尔滨学院学报,2006年第4期。
[25]周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》,中国法学,2007年第6期。
[26]王天华：《裁量基准基本理论问题刍议》,浙江大学学报,2006年第6期。
[27]河北省法制研究中心课题组,《行政裁量基准制度研究》,河北法学,2010年第4期。
[28]余凌云：《游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考》,清华法学,2008年第3期。
[29]肖金明：《关于政府立法品位和行政执法错位的思考》,法学,1999年第9期。
[30]王锡锌：《自由裁量基准,技术的创新还是误用》,法学研究,2008年第5期。
[31]杨靖嵩：《施政有规裁量有据——平谷区规范行政执法自由裁量权》,前线,2007年第10期。
[32]黄学贤,行政裁量基准：理论、实践与出路,甘肃行政学院学报,2009年第6期
[33]崔卓兰、刘福：《析行政自由裁量权的过度规则化》,行政法学研究,2008年第2期。
[34]王贵松《行政裁量的内在结构》,法学家,2009年第2期。
[35]杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》,法学研究,2004年第1期
[36]王春业：《论基准制度及其法制化——以行政处罚为例》,河北法学,2009年第6期。
[37]周佑勇、钱卿：《裁量基准在中国的实践——浙江金华行政处罚裁量基准调查研究》,东南大学学报,2010年第4期。
[38]陈婴虹《行政处罚自由裁量基准设定的适当性——以近年浙江省行政处罚自由裁量基准为观察点》,行政论坛,2010年第3期。
[39]杨文涛：《理论新探——双重视角下的行政裁量权》,法制与社会,2009年第6期。
[40]汤孝锦：《浅析中国行政裁量权的问题》,九江职业技术学院学报,2007年第1期。
[41]辛建华：《论行政裁量权的滥用及规则》,法学研究·金卡工程·经济与法,2009年第5期。
[42]郑春燕：《论现代行政过程中的行政法律关系——以分析法学为视角》,法学研究,2008第6期。
[43]毛光烈：《试论行政合理性原则对行政自由裁量权的控制》,汕头大学学报,1999年第1期。
[44]王锡锌：《公共决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策听证制度为个案的研究视角》,中外法学,2006年第4期。
[45]吴兰：《论行政裁量基准制度——以法治政府的建立为视角》,长白学刊,2010年第1期。
[45]章志远：《行政裁量基准的兴起与现实课题》,中国法学会行政法学研究会2009年年会论文集,2009。
[46]舒国滢：《法律论证中的若干问题》,http://www.law.thingker.com。
[47]娄启军：《金华市对卖淫嫖娼实行分类处理》,光明日报,2004。
[48]祁芳：《应进一步完善行政处罚裁量基准制度》,中国工商报,2009。
[49]陈慈阳：《论规范具体化行政规则在环境法中的外部效力》,台湾本土法学杂志,徐文星,行政规则视野下的警察裁量权之规范,法治论丛,2008。
[50]陈春生：《行政法上之风险决定与行政规则》,台湾本土法学杂志(5)引自徐文星,行政规则视野下的警察裁量权之规范,法治论丛,2008。
[51]国务院法制办工交商事法制司,中国发展观察,2001。
[52]湖南省人民政府,湖南省行政程序规定,2008,第92条。
[53]天津市人民政府,关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的意见,津政发(2008)61号,第2条。
[54]天津市人民政府,关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的意见,津政发(2008]61号,第2条。
[55]天津市人民政府,关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的意见,津政发(2008)61号,第2条。
[56]国务院法制办公室,关于规范行政裁量权的指导意见(征求意见稿),2009,第3条。
[57]青岛市统计局,青岛市统计局关于建立行政处罚自由裁量基准制度的规定,(试行),2009,第3条。
[58]江苏省安全生产监督管理局,江苏省安全生产行政处罚自由裁量权适用规则,(试行),165号,第18条。
[59]国务院法制办公室,关于规范行政裁量权的指导意见(征求意见稿),2009,第2条。
[60]黄庆畅,行政执法将严格责任追究制度,http://sc.peolpe.com.cn。
[61]林琳、周思妤：《一生要办多少证》,南方周末,2008。
[62]“律师不满处罚状告交警”追踪,终审判决交警胜诉,http: //news.sina.com.cn/。
[63]李立,今日关注：中国行政执法“同案不同罚”能否终结,搜狐网,http://news.sohu.com/20071218/n254149238.shtml。