城市供水业民营化改革的政府监管机制研究
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摘要
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和城市化进程的加快，中国供水业民营化改革方兴未艾，正处于快速发展之中。鉴于供水业是全局性、先导性的基础产业，承担着极其重要的社会服务职能和城市公益性职能，供水业民营化改革对政府相应监管机制的调整和完善提出了更高的要求。
本文首先分析了国内外供水业民营化改革及其监管的现状，提出供水业民营化改革要避免从政府垄断转向企业垄断，要建构一个蕴含供水企业有效竞争的监管机制。本文以杭州市对赤山埠水厂特许经营权转让后的监管和杭州市区供水监管机制为研究实例，对供水业民营化改革的监管现状进行了分析，指出了存在的问题，以及引发这些问题的深层次原因：从城市政府监管层面而言，没有建构供水企业之间的竞争机制；从具体监管体制而言，没有作相应调整；从民营企业而言，没有作好抗经营风险的准备。
在以上分析基础上，本文试图建构在一个城市范围内基于有效竞争的供水业民营化改革的监管模式，主要是通过对供水企业的改制或授予特许经营权等方式，实现政企分开，并通过“竞价(质)上网”等方式，使供水企业真正成为平等参加市场竞争的主体，监管机构的工作重心在于加强市场监管，创造公开、公平、公正的市场竞争环境。本文阐述了建构这一监管模式的理论依据，分析了实施这一监管模式的四个关键环节：政企分开、自主经营，厂网分开、竞价(质)上网，寡头竞争、公众参与，转变职能、独立监管，最后论述了实施此监管模式的八项支撑性措施，分别是：完善监管程序，完善监管体制，完善监管制度安排，完善供水业特许经营合同，培育监管中介组织，完善监管法律体系，完善危机管理处理机制，加强社会舆论监管。
Along with China's transition to market economy and its increased urbanization,reforms related to the privatization of water supply in cities are in full swing. As thewater supply is a public service by nature, the privatization movement requirescorresponding adjustments of government regulation.
This thesis starts with an analysis of research and practices concerning theprivatization of urban water supply both in and outside China. It arrives at theconclusion that privatization should not merely be a change from public monopoly toprivate monopoly. An effective regulation system still needs to be installed to guaranteehealthy competition between water enterprises. Based on the case study of HangzhouChi Shan Bu Water Plant, the newly chartered water supply enterprise and the city'sregulation on water supply, this thesis probes into the current state of regulation on theprivatization of urban water supply and locates problems and their deep-rooted causes:on the regulation side, there is the lack of a sound mechanism that endorses competition;old regulation practices have not been adjusted correspondingly; on the supply side,private operators are not fully prepared to withstand business risks.
With problems located, this thesis tries to construct an effective mode of regulationon the privatization of urban water supply that endorses competition. While the focus ofregulation is to create an open, just and fair business environment for water enterprise,this new mode of regulation can be attainable only after water enterprises go throughownership restructuring to free themselves from the intervention of govemment in theiroperation and are given special licenses to operate and compete on account of the priceand quality of their service. This thesis explains the theoretical basis for this new modeof regulation and comes down to some basic concepts as well as critical issues: thesplitting of corporate management and govemment control, independent operation, thedisconnection of water production and supply, the competitive contracting, oligarchcompetition, public participation, change of organizational function, independentregulation. It concludes by proposing eight major measures to enforce this new mode ofregulation: improving procedures, mechanism and methods of regulation, optimizinglicensing system, installing third-party regulation agencies, legal interpretation andprotection, crisis management mechanism and public participation.
本文首先分析了国内外供水业民营化改革及其监管的现状，提出供水业民营化改革要避免从政府垄断转向企业垄断，要建构一个蕴含供水企业有效竞争的监管机制。本文以杭州市对赤山埠水厂特许经营权转让后的监管和杭州市区供水监管机制为研究实例，对供水业民营化改革的监管现状进行了分析，指出了存在的问题，以及引发这些问题的深层次原因：从城市政府监管层面而言，没有建构供水企业之间的竞争机制；从具体监管体制而言，没有作相应调整；从民营企业而言，没有作好抗经营风险的准备。
在以上分析基础上，本文试图建构在一个城市范围内基于有效竞争的供水业民营化改革的监管模式，主要是通过对供水企业的改制或授予特许经营权等方式，实现政企分开，并通过“竞价(质)上网”等方式，使供水企业真正成为平等参加市场竞争的主体，监管机构的工作重心在于加强市场监管，创造公开、公平、公正的市场竞争环境。本文阐述了建构这一监管模式的理论依据，分析了实施这一监管模式的四个关键环节：政企分开、自主经营，厂网分开、竞价(质)上网，寡头竞争、公众参与，转变职能、独立监管，最后论述了实施此监管模式的八项支撑性措施，分别是：完善监管程序，完善监管体制，完善监管制度安排，完善供水业特许经营合同，培育监管中介组织，完善监管法律体系，完善危机管理处理机制，加强社会舆论监管。
Along with China's transition to market economy and its increased urbanization,reforms related to the privatization of water supply in cities are in full swing. As thewater supply is a public service by nature, the privatization movement requirescorresponding adjustments of government regulation.
This thesis starts with an analysis of research and practices concerning theprivatization of urban water supply both in and outside China. It arrives at theconclusion that privatization should not merely be a change from public monopoly toprivate monopoly. An effective regulation system still needs to be installed to guaranteehealthy competition between water enterprises. Based on the case study of HangzhouChi Shan Bu Water Plant, the newly chartered water supply enterprise and the city'sregulation on water supply, this thesis probes into the current state of regulation on theprivatization of urban water supply and locates problems and their deep-rooted causes:on the regulation side, there is the lack of a sound mechanism that endorses competition;old regulation practices have not been adjusted correspondingly; on the supply side,private operators are not fully prepared to withstand business risks.
With problems located, this thesis tries to construct an effective mode of regulationon the privatization of urban water supply that endorses competition. While the focus ofregulation is to create an open, just and fair business environment for water enterprise,this new mode of regulation can be attainable only after water enterprises go throughownership restructuring to free themselves from the intervention of govemment in theiroperation and are given special licenses to operate and compete on account of the priceand quality of their service. This thesis explains the theoretical basis for this new modeof regulation and comes down to some basic concepts as well as critical issues: thesplitting of corporate management and govemment control, independent operation, thedisconnection of water production and supply, the competitive contracting, oligarchcompetition, public participation, change of organizational function, independentregulation. It concludes by proposing eight major measures to enforce this new mode ofregulation: improving procedures, mechanism and methods of regulation, optimizinglicensing system, installing third-party regulation agencies, legal interpretation andprotection, crisis management mechanism and public participation.
引文
[注1] 国家统计局：“国家统计局首次发布中国综合实力百强城市信息”，http://www.stats.gov.cn：2004年10月。
[注4] 王俊豪：《中国政府管制体制改革研究》(第1版)．北京，经济科学出版社：1999年6月，第37页。
[注5] 宋鹏霞：“谁在争夺我们喝水市场”，《解放日报》2005年8月25日：第10版。
[注6] 胡磊：“玉清水厂添民营‘东家’，济南形成‘三龙供水’”，http://www.sd.xinhuanet.com:2003年6月。
[注7] 李东序(建设部城建司司长)：“加快市政公用行业市场化的进程”，http://www.people.com.cn:2003年4月。
[注8] 福建省建设厅：“福建省市政公用行业市场化情况汇报”，建设部华东地区市政公用事业市场化改革座谈会，2005年7月27日。
[注9] 厦门市市政园林局：“厦门市水务市场化改革与农村自来水建设”，建设部华东地区市政公用事业市场化改革座谈会，2005年7月27日。
[注10] 江苏省建设厅：“江苏省城市市政公用事业改革进展情况”，建设部华东地区市政公用事业市场化改革座谈会，2005年7月27日。
[注11] 杭州市人大常委会办公厅：“关于杭州主城区饮用水质状况的调查报告”，《人大办通报》2005年第9期，2005年4月。
[注12] 浊度指标是一个综合性指标，可以显示总体水质洁净程度。研究表明，浊度指标与数十种化学、微生物指标相关，因此常被用来综合评价水质。
[注13] 直饮水深度处理工程，即臭氧活性炭深度处理工艺，出厂水可直接饮用：常规处理，即沉淀——过滤工艺，出厂水不可直接饮用。
[注14] 傅一览：“投入12.5亿全杭州都直饮”，《青年时报》2005年7月25日：第3版。
[注16] 王俊豪：《中国政府管制体制改革研究》(第1版)，北京，经济科学出版社：1999年6月。
[1] Krueger Anne, The Political Economy of the Rent-Seeking Society, American Economic Review, 1974 (5) P21.
[2] John Vickers and George Yarrow, Privatization: An Economic Analysis, The MIT Press, 1988 (1) P315.
[3] Leibenstein,H.,Allocative Efficiency versus X-Efficiency, American Economic Review, 1966 (56) P392-415.
[4] Clark,J.M., Toward a Concept of Workable Competition , American Economic Review, 1940 (30) P241-256.
[5] Waterson, M., Regulation of the Firm and Natural Monopoly, Oxford: Basil Blackwell, 1988 (3) P13.
[6] Foster,C.D., Privatization ,Public Ownership and Regulation of Natural Monopoly, Oxford: Basil Blackwell,1992 (5) P160-161.
[7] 马歇尔：《经济学原理》(上卷)(第1版)，北京，商务印书馆：1964年10月。
[8] 斯蒂格利茨．：《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》(第1版)，北京，中国物资出版社：1998年7月。
[9] 萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》(第1版)，北京，中国人民大学出版社：2002年6月。
[10] 唐娟：“英国自来水产业民营化的经验分析”，《新视野》2004年第5期：第72-74页。
[11] 傅涛、陈吉宁、张丽珍：“城市水业市场化的认识误区与政府角色”，《中国给水排水》2004年第1期：第88-91页。
[12] 王俊豪：“英国自然垄断产业企业所有制变革及其启示”，《财经论丛》2002年第1期：第1-7页。
[13] 姚文或、郑海良、王树成：“中国水务市场的现状与发展趋势”，《中国给水排水》2002年第1期：第26-29页。
[14] 张敏、迟正刚：“合理运用进入扶持政策，促进自然垄断行业的有效竞争”，《市场经济研究》2003年第1期：第21-23页。
[15] 任志涛、张世英：“世界城市水业发展趋势”，《河北建筑科技学院学报(社科版)》2004年第2期：第21-22页。
[16] 杜红、杜英豪：“美国水务行业所有制结构及其成因分析”，《中国给水排水》2004年第8期：第100-103页。
[17] 黄培庆：“水务改革政府应该做什么?”，《上海国资》2004年第7期：第34-35页。
[18] 孙建国、李文溥：“从依靠管制转向依靠市场”，《东南学术》2002年第4期：第24-29页。
[19] 王海龙：“公共部门民营化热潮下的冷思考”，《“民营经济发展与公共管理创新”优秀论文汇编》(第1版)，北京，中国三峡出版社：2005年7月。
[20] 王倩：“我国水务行业现状及发展趋向”，《问题研究》2004年第1期：第18-19页。
[21] 张永生：“城市公共设施由谁来建——市场大小、交易费用与分工”，《国务院发展研究中心经济要参》2005年4月第24期：第6-15页。
[22] 毕军成、王明、宋乐国：“城市水业竞争模式与投资趋势”，《黑龙江水利科技》2005年第2期：第69-70页。
[23] 汪永成：“公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制”，《江海学刊》2005年第1期：第90-96页。
[24] 张曙光：“体制转型与公用事业民营化”，《党政干部学刊》2004年第2期：第4-6页。
[25] 孟戈：“供水企业产权重组模式研究”，《水利学报》2005年第4期：第461-466页。
[26] 茅于轼：《生活中的经济学》(第2版)，广州，暨南大学出版社：2003年3月。
[27] 梁志勇：“对我国垄断性行业政府规制的探讨——以自来水行业为例”，《新疆财经》2005年第2期：第27-31页。
[28] 刘戒骄：“竞争机制与网络产业的规制改革”，《中国工业经济》2001年第9期：第30-37页。
[29] 刘世锦：“垄断性行业的改革如何深入”，国务院发展研究中心调查研究报告 2004年12月第199号(总2258号)：第1-12页。
[30] 世界银行：《变革世界中的政府》(第1版)，北京，中国财政经济出版社：1997年6月。
[31] 陈国权、李院林：“公共事业民营化：前提与限度”，《学术研究》2004年第7期：第81-86页。
[32] 程鸿：“对自然垄断行业改革的思考与建议”，《基建优化》1999年第5期：第30-31页。
[33] 王俊豪：“论自然垄断产业的有效竞争”，《经济研究》1998年第8期：第42-46页。
[34] 郭励弘：“民间投资城市基础设施的障碍”，《国务院发展研究中心调查研究报告》2004年8月第126号(总2185号)：第1-15页。
[35] 杨艳：“对自然垄断理论的评价与再认识”，《经济科学》2002年第2期：第81-87页。
[36] 李显冬：“市政特许经营中的双重法律关系”，《国家行政学院学报》2004年第4期：第42-45页。
[37] 晏宗新：“自然垄断管制理论、方案与实践的述评”，《产业经济研究》2003年第3期：第8-13页。
[38] 王俊蒙：《中国政府管制体制改革研究》(第1版)，北京，经济科学出版社：1999年6月。
[39] 尹丽芳：“吸引外资和民间资本，发展城市水务市场”，《北京水利》2004年第5期：第51-52页。
[40] 吕明晓：“公用事业提价：成因、后果与对策”，《杭州市物价局优秀价格调研成果汇编(2002-2004年)》2005年5月：第24-29页。
[注4] 王俊豪：《中国政府管制体制改革研究》(第1版)．北京，经济科学出版社：1999年6月，第37页。
[注5] 宋鹏霞：“谁在争夺我们喝水市场”，《解放日报》2005年8月25日：第10版。
[注6] 胡磊：“玉清水厂添民营‘东家’，济南形成‘三龙供水’”，http://www.sd.xinhuanet.com:2003年6月。
[注7] 李东序(建设部城建司司长)：“加快市政公用行业市场化的进程”，http://www.people.com.cn:2003年4月。
[注8] 福建省建设厅：“福建省市政公用行业市场化情况汇报”，建设部华东地区市政公用事业市场化改革座谈会，2005年7月27日。
[注9] 厦门市市政园林局：“厦门市水务市场化改革与农村自来水建设”，建设部华东地区市政公用事业市场化改革座谈会，2005年7月27日。
[注10] 江苏省建设厅：“江苏省城市市政公用事业改革进展情况”，建设部华东地区市政公用事业市场化改革座谈会，2005年7月27日。
[注11] 杭州市人大常委会办公厅：“关于杭州主城区饮用水质状况的调查报告”，《人大办通报》2005年第9期，2005年4月。
[注12] 浊度指标是一个综合性指标，可以显示总体水质洁净程度。研究表明，浊度指标与数十种化学、微生物指标相关，因此常被用来综合评价水质。
[注13] 直饮水深度处理工程，即臭氧活性炭深度处理工艺，出厂水可直接饮用：常规处理，即沉淀——过滤工艺，出厂水不可直接饮用。
[注14] 傅一览：“投入12.5亿全杭州都直饮”，《青年时报》2005年7月25日：第3版。
[注16] 王俊豪：《中国政府管制体制改革研究》(第1版)，北京，经济科学出版社：1999年6月。
[1] Krueger Anne, The Political Economy of the Rent-Seeking Society, American Economic Review, 1974 (5) P21.
[2] John Vickers and George Yarrow, Privatization: An Economic Analysis, The MIT Press, 1988 (1) P315.
[3] Leibenstein,H.,Allocative Efficiency versus X-Efficiency, American Economic Review, 1966 (56) P392-415.
[4] Clark,J.M., Toward a Concept of Workable Competition , American Economic Review, 1940 (30) P241-256.
[5] Waterson, M., Regulation of the Firm and Natural Monopoly, Oxford: Basil Blackwell, 1988 (3) P13.
[6] Foster,C.D., Privatization ,Public Ownership and Regulation of Natural Monopoly, Oxford: Basil Blackwell,1992 (5) P160-161.
[7] 马歇尔：《经济学原理》(上卷)(第1版)，北京，商务印书馆：1964年10月。
[8] 斯蒂格利茨．：《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》(第1版)，北京，中国物资出版社：1998年7月。
[9] 萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》(第1版)，北京，中国人民大学出版社：2002年6月。
[10] 唐娟：“英国自来水产业民营化的经验分析”，《新视野》2004年第5期：第72-74页。
[11] 傅涛、陈吉宁、张丽珍：“城市水业市场化的认识误区与政府角色”，《中国给水排水》2004年第1期：第88-91页。
[12] 王俊豪：“英国自然垄断产业企业所有制变革及其启示”，《财经论丛》2002年第1期：第1-7页。
[13] 姚文或、郑海良、王树成：“中国水务市场的现状与发展趋势”，《中国给水排水》2002年第1期：第26-29页。
[14] 张敏、迟正刚：“合理运用进入扶持政策，促进自然垄断行业的有效竞争”，《市场经济研究》2003年第1期：第21-23页。
[15] 任志涛、张世英：“世界城市水业发展趋势”，《河北建筑科技学院学报(社科版)》2004年第2期：第21-22页。
[16] 杜红、杜英豪：“美国水务行业所有制结构及其成因分析”，《中国给水排水》2004年第8期：第100-103页。
[17] 黄培庆：“水务改革政府应该做什么?”，《上海国资》2004年第7期：第34-35页。
[18] 孙建国、李文溥：“从依靠管制转向依靠市场”，《东南学术》2002年第4期：第24-29页。
[19] 王海龙：“公共部门民营化热潮下的冷思考”，《“民营经济发展与公共管理创新”优秀论文汇编》(第1版)，北京，中国三峡出版社：2005年7月。
[20] 王倩：“我国水务行业现状及发展趋向”，《问题研究》2004年第1期：第18-19页。
[21] 张永生：“城市公共设施由谁来建——市场大小、交易费用与分工”，《国务院发展研究中心经济要参》2005年4月第24期：第6-15页。
[22] 毕军成、王明、宋乐国：“城市水业竞争模式与投资趋势”，《黑龙江水利科技》2005年第2期：第69-70页。
[23] 汪永成：“公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制”，《江海学刊》2005年第1期：第90-96页。
[24] 张曙光：“体制转型与公用事业民营化”，《党政干部学刊》2004年第2期：第4-6页。
[25] 孟戈：“供水企业产权重组模式研究”，《水利学报》2005年第4期：第461-466页。
[26] 茅于轼：《生活中的经济学》(第2版)，广州，暨南大学出版社：2003年3月。
[27] 梁志勇：“对我国垄断性行业政府规制的探讨——以自来水行业为例”，《新疆财经》2005年第2期：第27-31页。
[28] 刘戒骄：“竞争机制与网络产业的规制改革”，《中国工业经济》2001年第9期：第30-37页。
[29] 刘世锦：“垄断性行业的改革如何深入”，国务院发展研究中心调查研究报告 2004年12月第199号(总2258号)：第1-12页。
[30] 世界银行：《变革世界中的政府》(第1版)，北京，中国财政经济出版社：1997年6月。
[31] 陈国权、李院林：“公共事业民营化：前提与限度”，《学术研究》2004年第7期：第81-86页。
[32] 程鸿：“对自然垄断行业改革的思考与建议”，《基建优化》1999年第5期：第30-31页。
[33] 王俊豪：“论自然垄断产业的有效竞争”，《经济研究》1998年第8期：第42-46页。
[34] 郭励弘：“民间投资城市基础设施的障碍”，《国务院发展研究中心调查研究报告》2004年8月第126号(总2185号)：第1-15页。
[35] 杨艳：“对自然垄断理论的评价与再认识”，《经济科学》2002年第2期：第81-87页。
[36] 李显冬：“市政特许经营中的双重法律关系”，《国家行政学院学报》2004年第4期：第42-45页。
[37] 晏宗新：“自然垄断管制理论、方案与实践的述评”，《产业经济研究》2003年第3期：第8-13页。
[38] 王俊蒙：《中国政府管制体制改革研究》(第1版)，北京，经济科学出版社：1999年6月。
[39] 尹丽芳：“吸引外资和民间资本，发展城市水务市场”，《北京水利》2004年第5期：第51-52页。
[40] 吕明晓：“公用事业提价：成因、后果与对策”，《杭州市物价局优秀价格调研成果汇编(2002-2004年)》2005年5月：第24-29页。