航天技术应用产业发展公共政策分析研究
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摘要
为了实现我国社会主义国家安全与经济发展的双重目标战略需求,航天技术应用产业的发展已经成为21世纪的战略产业。本文研究的目的就是在公共政策理论的视角下来开展和深化我国航天技术应用产业的研究,为我国航天科技产业发展的公共政策制定提供科学的决策参考,以推动适应社会主义市场经济体制要求和国防现代化建设需要的航天技术应用产业发展的战略目标得以实现。论文研究内容和思路为：
首先,对航天科学技术发展的背景和意义进行了探讨。认为航天技术应用产业发展对于国家的经济发展和社会安全具有战略意义,而政府的公共政策对于航天技术应用产业发展有着直接的影响和责任。因此,在航天科技产业已经成为紧密联结航天技术和国民经济的纽带的背景下,从公共政策的视角分析、政策工具的优化选择以及政策策略的路径完善等角度对其进行更深入的探讨,有助于丰富航天技术应用产业的公共政策理论和航天产业政策体系,提升航天技术应用产业对经济发展的贡献和国家安全目标的实现。
其次,通过对国内外关于航天技术应用产业发展的理论与现状的研究综述,我国航天技术应用产业公共政策的研究存在以下几大问题：一是关于航天技术应用产业的政策很少,缺乏针对性的公共政策支持。二是关于航天技术应用产业的公共政策研究非常缺乏,研究的相关资料很少。三是航天技术应用产业的公共政策研究具有理论和现实双重意义,有其必要性和重要性。在此基础上提出了本文研究的几个核心理论命题。即：航天技术应用产业政策与航天技术应用产业的公共政策有什么区别和联系?航天技术应用产业的发展需不需要特殊的产业公共政策来扶持?还是等同于一般的产业发展?航天技术应用产业发达国家的公共政策对我国有何启示?航天技术应用产业公共政策制定的时机是否已经成熟?关于未来航天技术应用产业发展,我们到底需要怎样的公共政策?如何来选择适当的政策工具系统来推动航天技术应用产业的发展?
为了回答以上几个核心问题,本文对航天技术应用产业政策研究的关键词及其含义做了回顾和重新定义。重点分析了航天产业政策和公共政策的区别与联系。认为两者在学科性质、关注层面、政策结果存在着一定的区别,但未来发展中出现了融合趋势。因此,在总结我国航天技术应用产业发展的现状和问题的基础上,进一步对航天技术应用产业发展较好的先进国家进行专门性研究。以美国、俄罗斯和欧盟为典型代表的航天技术应用产业发达国家的经验表明,政府公共政策对于航天技术应用产业的发展有着十分重要的影响作用。这些国家普遍重视公共政策对于航天产业的扶持,注重军用与民用技术协调发展,通过综合运用计划与市场手段来促进航天技术应用产业的发展。这对于我国航天技术应用产业的发展提供了一定的政策参考和借鉴。
此外,文章运用国家利益理论、公共政策决策的回避责难动机理论、公共政策分析的多源流模型、公共政策战略目标设定的SWOT理论以及创新政策工具理论等来分析和解答了论文核心理论命题。认为在和平与发展成为当今世界主题的当前,我国传统的国家利益也发生了相应的改变,由单一的国家安全目标转变为国家安全与经济发展并重。在航天技术领域内,也体现为原来的航天技术为保卫国家安全的军事行业转变为保卫国家安全和促进经济发展双重目标的产业。由由于传统体制和机制的路径演化和依赖等原因,我国航天技术应用产业的发展面临着许多的问题。在于传统单一的国家安全和军事管理特征造成的产业体制分割和多头管理；高投入高风险的产业特征导致的初期发展资金支持不足；高度安全性和保密性的产业特征造成的技术优势实施转化应用的能力薄弱。当前,航天技术应用产业公共政策依然十分缺乏,且系统性和可操作性不强的问题。在政策利益主体诉求不一,政策环境已经发生巨变的情况下,我国航天技术应用产业的问题流、政策流和政治流正在不断的形成和相互演化、相互作用的过程当中。从战略意图、现实需求、政策环境和政策实践四个因素来看,我国的航天技术应用产业公共政策制定的政策窗口需要相应的公共政策来加以支撑。
为此,文章在以中国航天科技集团公司为个案的航天技术应用产业发展SWOT分析以及主体责任分类的基础上,认为政府在未来的航天技术应用产业中需要充分发挥政府顶层设计的作用,为航天技术应用产业发展创造环境与条件,其中最为重要的是整合各个部门的利益,建立统一的推行制度的行政组织体系和管理架构；发挥政府管理监督的作用,为航天技术应用产业发展安全把关,其中最为重要的是建立航天技术应用技术交流和转化平台和技术国家安全标准系统。发挥政府政策规划的作用,为航天技术应用产业提供配套的政策支持。其中最为重要的是建立国家层面的航天技术应用产业的创业引导基金和产业扶持基金。航天技术作为典型的高新技术,需要创新政策来扶持发展。
完善未来我国航天技术应用产业发展公共政策需要：(1)提供供给型政策：包括资金、人才、信息等方面的专项政策。(2)提供环境型政策：包括金融、税收补贴以及法律规则等方而的专项政策,最为重要的是要建立航天技术军转民风险预警与管理体制机制,制定航天技术应用产业标准,消除航天技术应用产业发展过程中最大的制度障碍。(3)提供需求性政策：包括在政府采购、服务外包、以及国际贸易保护等相关方面的公共政策。
最后,本文认为社会经济状况或发展水平是一国或地区公共决策的最重要的依据。政府要想制定出合理的政策方案,并使它取得预期效果,首要的或根本的一条是从本国或本地区的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发。结合我国现阶段的现实国情和航天技术应用产业发展的现状,航天技术应用产业发展应该采取分阶段、渐进性的发展路径。大体上可能历经政府主导型、国有大型航天集团主导型和成熟市场主导型的航天技术应用产业三个发展阶段。最终达到航天技术应用产业经济发展与国家安全双重战略目标要求的理想状态。
To fulfill the strategic demand for actualizing double-goal of socialist national security and economic development, the aerospace technology application industry has developed and grown as one of strategic industries of21st century. The purpose of this thesis is to study from the angle of public policy theory the implementation and deepening of aerospace technology application industry, thus to provide reference for formulating public policy of developing aerospace technology application industry in China and to promote the achievement of the strategic goal of developing aerospace technology application industry suitable for requirements of socialist market economic system and for needs of national defense modernization program. Research contents and thoughts of the thesis are as follows:
Firstly, the background and significance of aerospace scientific technology development are examined in the thesis. It is believed that to develop aerospace technology application industry is of strategic significance for national economic development and social security while governmental public policy has direct influence on and responsibility for the development of aerospace technology application industry. Therefore, under the background that aerospace scientific technology industry has become the ties closely joining aerospace technology and national economy, further discussions from such angles as public policy analysis, policy instrument optimization selection and policy strategy path enhancement contribute to enrich public policy theory of aerospace technology application industry and aerospace industry policy system and to push forward with accomplishing the targets of contribution to economic development and national security.
Secondly, through research and review of theories and status quo of aerospace technology application industry development at home and abroad, it is found out that there exist several problems in researching the public policy of aerospace technology application industry in China, which are listed as follows:1.Fewer policies on aerospace technology application industry, lacking pointed public policy support;2.Extreme shortage of study on public policy of aerospace technology application industry, fewer related research data;3.Study on public policy of aerospace technology application industry has double significance theoretically and realistically, both necessary and important. Based on this, in the thesis are put forward several core theoretic propositions, which are "what the difference and relationship between aerospace technology application industry policies and its public policies?","Whether does the development of aerospace technology application industry need the backing of distinctive public policies or equate that of general industries?","What enlightenment can we obtain from public policies formulated by countries industrializing aerospace technology applications?","Is it the right timing to work out public policies of aerospace technology application industry?","What public policies on earth do we need to support future development of aerospace technology application industry", and "How to select appropriate policy instrument system to further the development of aerospace technology application industry?"
To solve the above-mentioned problems, the thesis reviews and redefines key words and their meanings of aerospace technology application industry policy research. It lays emphasis on the analysis of differences and relations between aerospace industry policies and public policies. It is considered in the thesis that there are some differences between aerospace industry policies and public policies as far as discipline attribute, attention aspect and policy outcome are concerned while there arises tendency of fusion in their future development. Therefore, on the basis of summarizing problems existing in and status quo of aerospace technology application industry development, the thesis makes a further analysis and specialized research of advanced countries with aerospace technology application industry developed better. Experience of the United States, Russia and EU as typical countries succeeding in aerospace technology application industry has proven that governmental public policies had much importance on the development of aerospace technology application industry. In such countries, there is paid general attention to the backing of public policies on space industry, to coordinated development of military and civil technologies and to utilization of planned and market methods for promoting the development of aerospace technology application industry, which provides policy reference for the development of aerospace technology application industry in China.
In addition, in the thesis are utilized national interest theories, risk aversion theory of public policy decision, innovation policy instrument theory and so on to analyze and settle core theoretical propositions of the thesis. It is believed in the thesis that with peace and development being the main agenda of the world today, China's national interests have changed accordingly from pure attention to national security to equal attention to national security and economic development, which also is embodied in aerospace technology area, that is, changing from originally military industry to safeguard the country to the industry of defending the country and advancing economic development. Due to such reasons as path evolution of and dependence on traditional system and mechanism, the development of aerospace technology application industry in China is confronting many problems which are inclusive of industry system partition and multifarious management caused by traditional single national security and military management attributes, shortage of support fund at initial stage resulting from high-investment and high-risk industry attributes as well as weak abilities of converting technological advantages into actual applications due to high degree of security and confidentiality attributes. At present, public policies of aerospace technology application industry are still in great need and lack of systematization and practicability. Under the circumstance of different demands of policy interest subjects and changed policy environments, the problem flow, policy flow and political flow of aerospace technology application industry are experiencing continual formation, mutual evolvement and interaction. As far as strategic purposes, practical demands, policy environment and policy practice are concerned, policy window of formulating public policy of aerospace technology application industry in China is in need of support from corresponding public policy.
To this end, underpinned by SWOT analysis and subject responsibility classification of aerospace technology application industry of China Aerospace Science and Technology Corporation selected for case study, it is considered in the thesis that government should give full play to the role of government top-level design in future aerospace technology application industry, thus create environment and conditions suitable to its development. What's believed most important is to integrate separate interests of each department and to establish administrative organization system and management framework for uniform system implementation, to unleash the role of government supervision so as to check the safe development of aerospace technology application industry; What's believed most important is to establish national safety standard system of technology exchange and conversion platform for aerospace technology application industry; To bring into play the role of government policy planning and provide corresponding policy support; What's believed most important is to set up nation-level carve-out guiding fund and industry supporting fund for aerospace technology application industry. As the typical high and new technology, aerospace technology needs innovative policies to support its development.
To perfect public policy of future development of aerospace technology application industry in China, we need:(1) provide supply-oriented policies including such special policies about fund, manpower, information, etc.(2) provide environment-oriented policies including such special policies concerning finance, tax subsidies, law rules, etc. The most important thing is to establish risk early-warning and management system of aerospace technology converted from military purposes to civil ones, to work out the standard for aerospace technology application industry in order to eliminate the most severe systematic barrier.(3) provide demand-oriented policy including such public policies covering government procurement, service outsourcing, international trade protection, etc.
In conclusion, it is believed in the thesis that public decision making of one country or region is mostly dependant on its economic situation or development level. To work out reasonable policies and attain the expected results, government firstly or primarily should take into account actual conditions, especially social economic development status quo of its country or region. In accordance with China's actual conditions at the present stage and the practical situations of aerospace technology application industry development, aerospace technology application industry should proceed gradually and by stages. On the whole, aerospace technology application industry may go through three stages, that is to say, government-dominated mode, state-owned large-scale aerospace group-dominated mode and mature market-dominated mode. Ultimately, the perfect state required by double strategic goals of achieving economic development of aerospace technology application industry and safeguarding national security will be reached.
首先,对航天科学技术发展的背景和意义进行了探讨。认为航天技术应用产业发展对于国家的经济发展和社会安全具有战略意义,而政府的公共政策对于航天技术应用产业发展有着直接的影响和责任。因此,在航天科技产业已经成为紧密联结航天技术和国民经济的纽带的背景下,从公共政策的视角分析、政策工具的优化选择以及政策策略的路径完善等角度对其进行更深入的探讨,有助于丰富航天技术应用产业的公共政策理论和航天产业政策体系,提升航天技术应用产业对经济发展的贡献和国家安全目标的实现。
其次,通过对国内外关于航天技术应用产业发展的理论与现状的研究综述,我国航天技术应用产业公共政策的研究存在以下几大问题：一是关于航天技术应用产业的政策很少,缺乏针对性的公共政策支持。二是关于航天技术应用产业的公共政策研究非常缺乏,研究的相关资料很少。三是航天技术应用产业的公共政策研究具有理论和现实双重意义,有其必要性和重要性。在此基础上提出了本文研究的几个核心理论命题。即：航天技术应用产业政策与航天技术应用产业的公共政策有什么区别和联系?航天技术应用产业的发展需不需要特殊的产业公共政策来扶持?还是等同于一般的产业发展?航天技术应用产业发达国家的公共政策对我国有何启示?航天技术应用产业公共政策制定的时机是否已经成熟?关于未来航天技术应用产业发展,我们到底需要怎样的公共政策?如何来选择适当的政策工具系统来推动航天技术应用产业的发展?
为了回答以上几个核心问题,本文对航天技术应用产业政策研究的关键词及其含义做了回顾和重新定义。重点分析了航天产业政策和公共政策的区别与联系。认为两者在学科性质、关注层面、政策结果存在着一定的区别,但未来发展中出现了融合趋势。因此,在总结我国航天技术应用产业发展的现状和问题的基础上,进一步对航天技术应用产业发展较好的先进国家进行专门性研究。以美国、俄罗斯和欧盟为典型代表的航天技术应用产业发达国家的经验表明,政府公共政策对于航天技术应用产业的发展有着十分重要的影响作用。这些国家普遍重视公共政策对于航天产业的扶持,注重军用与民用技术协调发展,通过综合运用计划与市场手段来促进航天技术应用产业的发展。这对于我国航天技术应用产业的发展提供了一定的政策参考和借鉴。
此外,文章运用国家利益理论、公共政策决策的回避责难动机理论、公共政策分析的多源流模型、公共政策战略目标设定的SWOT理论以及创新政策工具理论等来分析和解答了论文核心理论命题。认为在和平与发展成为当今世界主题的当前,我国传统的国家利益也发生了相应的改变,由单一的国家安全目标转变为国家安全与经济发展并重。在航天技术领域内,也体现为原来的航天技术为保卫国家安全的军事行业转变为保卫国家安全和促进经济发展双重目标的产业。由由于传统体制和机制的路径演化和依赖等原因,我国航天技术应用产业的发展面临着许多的问题。在于传统单一的国家安全和军事管理特征造成的产业体制分割和多头管理；高投入高风险的产业特征导致的初期发展资金支持不足；高度安全性和保密性的产业特征造成的技术优势实施转化应用的能力薄弱。当前,航天技术应用产业公共政策依然十分缺乏,且系统性和可操作性不强的问题。在政策利益主体诉求不一,政策环境已经发生巨变的情况下,我国航天技术应用产业的问题流、政策流和政治流正在不断的形成和相互演化、相互作用的过程当中。从战略意图、现实需求、政策环境和政策实践四个因素来看,我国的航天技术应用产业公共政策制定的政策窗口需要相应的公共政策来加以支撑。
为此,文章在以中国航天科技集团公司为个案的航天技术应用产业发展SWOT分析以及主体责任分类的基础上,认为政府在未来的航天技术应用产业中需要充分发挥政府顶层设计的作用,为航天技术应用产业发展创造环境与条件,其中最为重要的是整合各个部门的利益,建立统一的推行制度的行政组织体系和管理架构；发挥政府管理监督的作用,为航天技术应用产业发展安全把关,其中最为重要的是建立航天技术应用技术交流和转化平台和技术国家安全标准系统。发挥政府政策规划的作用,为航天技术应用产业提供配套的政策支持。其中最为重要的是建立国家层面的航天技术应用产业的创业引导基金和产业扶持基金。航天技术作为典型的高新技术,需要创新政策来扶持发展。
完善未来我国航天技术应用产业发展公共政策需要：(1)提供供给型政策：包括资金、人才、信息等方面的专项政策。(2)提供环境型政策：包括金融、税收补贴以及法律规则等方而的专项政策,最为重要的是要建立航天技术军转民风险预警与管理体制机制,制定航天技术应用产业标准,消除航天技术应用产业发展过程中最大的制度障碍。(3)提供需求性政策：包括在政府采购、服务外包、以及国际贸易保护等相关方面的公共政策。
最后,本文认为社会经济状况或发展水平是一国或地区公共决策的最重要的依据。政府要想制定出合理的政策方案,并使它取得预期效果,首要的或根本的一条是从本国或本地区的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发。结合我国现阶段的现实国情和航天技术应用产业发展的现状,航天技术应用产业发展应该采取分阶段、渐进性的发展路径。大体上可能历经政府主导型、国有大型航天集团主导型和成熟市场主导型的航天技术应用产业三个发展阶段。最终达到航天技术应用产业经济发展与国家安全双重战略目标要求的理想状态。
To fulfill the strategic demand for actualizing double-goal of socialist national security and economic development, the aerospace technology application industry has developed and grown as one of strategic industries of21st century. The purpose of this thesis is to study from the angle of public policy theory the implementation and deepening of aerospace technology application industry, thus to provide reference for formulating public policy of developing aerospace technology application industry in China and to promote the achievement of the strategic goal of developing aerospace technology application industry suitable for requirements of socialist market economic system and for needs of national defense modernization program. Research contents and thoughts of the thesis are as follows:
Firstly, the background and significance of aerospace scientific technology development are examined in the thesis. It is believed that to develop aerospace technology application industry is of strategic significance for national economic development and social security while governmental public policy has direct influence on and responsibility for the development of aerospace technology application industry. Therefore, under the background that aerospace scientific technology industry has become the ties closely joining aerospace technology and national economy, further discussions from such angles as public policy analysis, policy instrument optimization selection and policy strategy path enhancement contribute to enrich public policy theory of aerospace technology application industry and aerospace industry policy system and to push forward with accomplishing the targets of contribution to economic development and national security.
Secondly, through research and review of theories and status quo of aerospace technology application industry development at home and abroad, it is found out that there exist several problems in researching the public policy of aerospace technology application industry in China, which are listed as follows:1.Fewer policies on aerospace technology application industry, lacking pointed public policy support;2.Extreme shortage of study on public policy of aerospace technology application industry, fewer related research data;3.Study on public policy of aerospace technology application industry has double significance theoretically and realistically, both necessary and important. Based on this, in the thesis are put forward several core theoretic propositions, which are "what the difference and relationship between aerospace technology application industry policies and its public policies?","Whether does the development of aerospace technology application industry need the backing of distinctive public policies or equate that of general industries?","What enlightenment can we obtain from public policies formulated by countries industrializing aerospace technology applications?","Is it the right timing to work out public policies of aerospace technology application industry?","What public policies on earth do we need to support future development of aerospace technology application industry", and "How to select appropriate policy instrument system to further the development of aerospace technology application industry?"
To solve the above-mentioned problems, the thesis reviews and redefines key words and their meanings of aerospace technology application industry policy research. It lays emphasis on the analysis of differences and relations between aerospace industry policies and public policies. It is considered in the thesis that there are some differences between aerospace industry policies and public policies as far as discipline attribute, attention aspect and policy outcome are concerned while there arises tendency of fusion in their future development. Therefore, on the basis of summarizing problems existing in and status quo of aerospace technology application industry development, the thesis makes a further analysis and specialized research of advanced countries with aerospace technology application industry developed better. Experience of the United States, Russia and EU as typical countries succeeding in aerospace technology application industry has proven that governmental public policies had much importance on the development of aerospace technology application industry. In such countries, there is paid general attention to the backing of public policies on space industry, to coordinated development of military and civil technologies and to utilization of planned and market methods for promoting the development of aerospace technology application industry, which provides policy reference for the development of aerospace technology application industry in China.
In addition, in the thesis are utilized national interest theories, risk aversion theory of public policy decision, innovation policy instrument theory and so on to analyze and settle core theoretical propositions of the thesis. It is believed in the thesis that with peace and development being the main agenda of the world today, China's national interests have changed accordingly from pure attention to national security to equal attention to national security and economic development, which also is embodied in aerospace technology area, that is, changing from originally military industry to safeguard the country to the industry of defending the country and advancing economic development. Due to such reasons as path evolution of and dependence on traditional system and mechanism, the development of aerospace technology application industry in China is confronting many problems which are inclusive of industry system partition and multifarious management caused by traditional single national security and military management attributes, shortage of support fund at initial stage resulting from high-investment and high-risk industry attributes as well as weak abilities of converting technological advantages into actual applications due to high degree of security and confidentiality attributes. At present, public policies of aerospace technology application industry are still in great need and lack of systematization and practicability. Under the circumstance of different demands of policy interest subjects and changed policy environments, the problem flow, policy flow and political flow of aerospace technology application industry are experiencing continual formation, mutual evolvement and interaction. As far as strategic purposes, practical demands, policy environment and policy practice are concerned, policy window of formulating public policy of aerospace technology application industry in China is in need of support from corresponding public policy.
To this end, underpinned by SWOT analysis and subject responsibility classification of aerospace technology application industry of China Aerospace Science and Technology Corporation selected for case study, it is considered in the thesis that government should give full play to the role of government top-level design in future aerospace technology application industry, thus create environment and conditions suitable to its development. What's believed most important is to integrate separate interests of each department and to establish administrative organization system and management framework for uniform system implementation, to unleash the role of government supervision so as to check the safe development of aerospace technology application industry; What's believed most important is to establish national safety standard system of technology exchange and conversion platform for aerospace technology application industry; To bring into play the role of government policy planning and provide corresponding policy support; What's believed most important is to set up nation-level carve-out guiding fund and industry supporting fund for aerospace technology application industry. As the typical high and new technology, aerospace technology needs innovative policies to support its development.
To perfect public policy of future development of aerospace technology application industry in China, we need:(1) provide supply-oriented policies including such special policies about fund, manpower, information, etc.(2) provide environment-oriented policies including such special policies concerning finance, tax subsidies, law rules, etc. The most important thing is to establish risk early-warning and management system of aerospace technology converted from military purposes to civil ones, to work out the standard for aerospace technology application industry in order to eliminate the most severe systematic barrier.(3) provide demand-oriented policy including such public policies covering government procurement, service outsourcing, international trade protection, etc.
In conclusion, it is believed in the thesis that public decision making of one country or region is mostly dependant on its economic situation or development level. To work out reasonable policies and attain the expected results, government firstly or primarily should take into account actual conditions, especially social economic development status quo of its country or region. In accordance with China's actual conditions at the present stage and the practical situations of aerospace technology application industry development, aerospace technology application industry should proceed gradually and by stages. On the whole, aerospace technology application industry may go through three stages, that is to say, government-dominated mode, state-owned large-scale aerospace group-dominated mode and mature market-dominated mode. Ultimately, the perfect state required by double strategic goals of achieving economic development of aerospace technology application industry and safeguarding national security will be reached.
引文
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