我国突发事件应对型社会政策制定模式研究
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摘要
随着我国社会转型的逐步深入,突发事件频有发生,突发事件的发生及其引发的一系列反应已经成为政策制定的一个普遍条件,以应对突发事件为导向的突发事件应对型社会政策制定模式正在成为当前我国社会转型时期一种不可忽视的社会政策制定模式。研究突发事件应对型社会政策制定模式有利于我们更准确地把握突发事件应对型社会政策制定的特点和规律,为政府部门提高应对突发事件的政策能力提供有益的借鉴。
本文定位于突发事件应对型社会政策制定模式研究。本文除了注重一般层面的理论综述外,还基于我国当前突发事件及其应对的社会政策制定的实践,选择非典催生《突发公共卫生事件应急条例》的应急出台、孙志刚事件及其引发的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的迅速制定出台两个具有代表性和典型性的案例进行分析解读,力图对突发事件应对型社会政策制定模式的现状、影响因素、当前和未来的发展优化问题进行深入分析。
本文认为突发事件应对型社会政策制定模式是突发事件及其应对的特殊性和社会政策制定内在品质的结合,是以应对突发事件为导向的社会政策制定的各影响因素之间相互作用关系的一种理论描述。该模式的出现并不是一种偶然现象,而是政府为了适应外部环境变化,提高突发事件应对的有效性而做出的必然选择,其根基存在于微观和宏观两个层面中,并集中表现为政策相关行为主体在各种客观环境或条件下的重新组合和互动。围绕此中心思想,本文提出了突发事件应对型社会政策制定模式的二元分析框架,着重对突发事件应对型社会政策制定模式的影响因素进行深入研究,并在此基础上分析了突发事件应对型社会政策制定模式的当前发展的优化路径和未来中国社会政策建设的战略选择。论文共分为五个部分:
第一部分(第一章)导论部分。主要介绍本文的研究缘起和研究意义,通过对相关文献的梳理,分析了前期研究的不足,对相关概念做出界定,提出了突发事件应对型社会政策制定模式的二元分析框架,并介绍本文的研究内容、研究方法以及研究的创新点。
第二部分(第二章)突发事件应对型社会政策制定模式绪论。主要是对突发事件应对型社会政策制定模式的内涵、原因、特征及其对中国当前的社会政策实践所产生的利弊影响进行分析。突发事件应对型社会政策制定模式是为适应突发事件对社会政策制定提出的特殊要求而出现的,在政策制定核心要素、政策制定目标、政策制定程序、政策制定过程等方面表现出独特性,这种社会政策制定模式对中国当前的社会政策实践既有一定积极意义,也存在一定的局限性。
第三部分(第三、四、五章)突发事件应对型社会政策制定模式的微观视角分析。分别对突发事件、公共舆论、政府回应三个核心要素在突发事件应对型社会政策制定过程中的角色和影响作用进行全面分析和解释。突发事件作为社会政策制定的触发机制,其凸镜效应、聚焦效应、机会效应、示范效应分别起到暴露政策缺陷、引发政策需求、推动政策完善和优化政策环境的作用。突发事件后引发的媒体舆论、民众舆论、精英舆论所构成的舆论空间造成了巨大的舆论效应,成为继突发事件后影响突发事件应对型社会政策制定的又一推动力量,其作用贯穿于政府整个政策行为的始终,提升了政策问题的可见度、促进了政策议程建立,并影响决策指向。政府回应是突发事件应对型社会政策制定的最为关键的因素,突发事件中的政府回应主导作用的发挥是基于政府自身责任和政府具有作为回应主体的比较优势所决定的,突发事件后,政府有意识地改进政策问题的诊断能力、调整政策制定议程、提高政策制定策略,最终实现社会政策的制定完善。
第四部分(第六章)突发事件应对型社会政策制定模式的宏观视角分析。当前中国急剧社会转型、大众传媒发展及传媒市场化、政府执政理念转变构成了突发事件应对型社会政策制定模式的社会基础。社会转型及其所造就的突发事件的特殊形态为突发事件应对型社会政策制定模式的呈现提供现实动因和资源保证;大众传媒的发展及传媒市场化,强化了突发事件、公共舆论在社会政策制定过程中的影响力;而政府执政理念的转变渗透于政府回应行为的各个方面,不但直接影响突发事件、公共舆论对突发事件应对型社会政策制定的影响,而且通过影响和控制突发事件、公共舆论等因素对突发事件应对型社会政策制定模式发挥最终的决定作用。
第五部分(第七章)突发事件应对型社会政策制定模式的发展优化分析。从当前来看,突发事件应对型社会政策制定模式依然有其存在的现实空间,要使其能够最大程度地发挥积极作用,必须分析其当前所面临的制约因素并在此基础上进行优化调整。从长远来看,未来中国社会政策建设的战略选择应从突发事件应对型向发展型模式转变,强调社会政策制定的前瞻性、系统性和创新性。
The emergencies frequently take place with the gradual deepening of the social transformation in China. Such emergencies and a series of reactions triggered by them has become a common condition in policy-making. The emergency-oriented social policy-making model, namely to respond to the emergencies events has become one of the most important policy-making models in China. It is very helpful for us to research the emergency-oriented social policy-making model so as to better understand the traits and rules of the emergency-oriented policy-making model and provide useful implication for the governments to improve their capacity of responding to the emergencies.
This dissertation focuses on emergency-oriented social policy-making model, which is based on not only the general literature review but also the practice of social policy-making to respond to the current emergencies. This paper tries to deeply analyze the current status, influencing factors and optimization of the emergency-oriented social policy-making model through interpreting two representative and typical cases. This first is the birth of Public Health Emergency Regulation, which is to respond to SARS. The second is the issue of the Methods to Aid and Manage the Homeless and the Beggars in the Urban Areas, which is stemmed from the Sun Zhi-gang Event.
This research proposes that the emergency-oriented social policy-making model is jointly shaped by the unexpected events, the specialty of the response to the emergencies and the basic trait of policy-making, which is also a theoretical description of the interaction relationship between the influencing factors on the emergency-oriented social policy-making model. So the birth of the emergency-oriented social policy-making model is not an accidental phenomenon but an inevitable choice for governments to adapt to the external environment and improve the effectiveness to respond to the emergencies. The foundation of this policy-making model is based on both the micro and macro levels, and it is the outcome of the re-organization and interaction of the policy-making's relevant actors in a variety of subjective environment or conditions. Around this central subject, this research constructs a binary analytical framework of the emergency-oriented social policy-making model with a focus on the in-depth analysis of the influencing factors of such policy-making model, based on which the optimizational path of the emergency-oriented social policy-making model and the strategic choice to develop the social policy in China in the future are proposed.
This research is composed of five parts:
Part I (Chapter one): Introduction. This part firstly introduces the background and the significance of this research. And then the research gap is analyzed based on the literature review and some concepts are defined, based on which a binary analytical framework of the emergency-oriented social policy-making model is proposed. Finally, this part introduces the research content, research methods and research innovation.
Part II (Chapter two): Preface to the emergency-oriented social policy-making model. The definition, cause factors and traits of the emergency-oriented social policy-making model, and the advantages and disadvantages of such model to the social policy practice are analyzed in this part. The emergency-oriented social policy-making model is the product to respond to the special requirements of the emergencies, so it takes on specialty in the areas of the central factors, objectives, procedures and process of policy-making. Such model has both positive and negative influence on the social policy practice in China.
Part III (Chapter three, Chapter four and Chapter five): The micro approach to analyzing the emergency-oriented social policy-making model. These three chapters respectively analyze and interpret the roles and influence of the unexpected events, public opinions and governments' response in the process of social policy-making.
As the trigger mechanism of the social policy-making, emergencies' convex mirror effect, aggregation effects, opportunity effects and demonstrational effects respectively play the roles in exposing the policy shortcomings, leading to the policy needs, promoting the improvement of the social policy and optimizing the policy environment. The media opinions, public opinions and elite opinions caused by the emergencies create enormous opinion effects and become another power to affect the social policy-making model. The influence of the public opinion effects run through the whole process of policy-making, which improves the visibility of the policy issues, promotes the building of the policy agenda and affects the direction of decision-making. The governments' response is the central factor of the emergency-oriented social policy-making model and their central role is based on the governments' own responsibilities and the comparable advantages of governments over other response actors. After the emergencies, the governments consciously enhance the diagnostic capabilities, adjust the policy-making agenda, improve the policy-making strategies and finally realize the improvement of the social policy-making.
Part IV (Chapter six): The macro approach to analyzing the emergency-oriented social policy-making model. Nowadays, the rapid social transformation, the development and marketization of the mass media and the transformation of the governments' administrating philosophy constitute the social basis of the emergency-oriented social policy-making model. The social transformation and the special forms of the emergencies that caused by the social transformation provide the realistic motivation and resources to develop the emergency-oriented social policy-making model. The development and marketization of the mass media strengthen the influence of the emergencies and public opinions on the social policy-making process. The transformation of the governments' administrating philosophy infiltrates in all aspects of the governments' response, not only directly affecting the influence of emergencies and public opinions on the emergency-oriented social policy-making, but also playing the final decisive role in the forming of the emergency-oriented social policy-making model through controlling the emergencies and public opinions.
Part V (Chapter seven): The optimization analysis of the emergency-oriented social policy-making model. From the current situation, the emergency-oriented social policy-making model still has its own realistic space. However, it is necessary to analyze the hinder factors based on which to optimize the current emergency-oriented social policy-making model if it is expected that such model can maximize its positive role. In the long run, the strategic choice to develop the social policy in China should transfer from the current emergency-oriented model into a developmental model with a focus on the forward-looking, systematic ness and innovation of the social policy-making.
本文定位于突发事件应对型社会政策制定模式研究。本文除了注重一般层面的理论综述外,还基于我国当前突发事件及其应对的社会政策制定的实践,选择非典催生《突发公共卫生事件应急条例》的应急出台、孙志刚事件及其引发的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的迅速制定出台两个具有代表性和典型性的案例进行分析解读,力图对突发事件应对型社会政策制定模式的现状、影响因素、当前和未来的发展优化问题进行深入分析。
本文认为突发事件应对型社会政策制定模式是突发事件及其应对的特殊性和社会政策制定内在品质的结合,是以应对突发事件为导向的社会政策制定的各影响因素之间相互作用关系的一种理论描述。该模式的出现并不是一种偶然现象,而是政府为了适应外部环境变化,提高突发事件应对的有效性而做出的必然选择,其根基存在于微观和宏观两个层面中,并集中表现为政策相关行为主体在各种客观环境或条件下的重新组合和互动。围绕此中心思想,本文提出了突发事件应对型社会政策制定模式的二元分析框架,着重对突发事件应对型社会政策制定模式的影响因素进行深入研究,并在此基础上分析了突发事件应对型社会政策制定模式的当前发展的优化路径和未来中国社会政策建设的战略选择。论文共分为五个部分:
第一部分(第一章)导论部分。主要介绍本文的研究缘起和研究意义,通过对相关文献的梳理,分析了前期研究的不足,对相关概念做出界定,提出了突发事件应对型社会政策制定模式的二元分析框架,并介绍本文的研究内容、研究方法以及研究的创新点。
第二部分(第二章)突发事件应对型社会政策制定模式绪论。主要是对突发事件应对型社会政策制定模式的内涵、原因、特征及其对中国当前的社会政策实践所产生的利弊影响进行分析。突发事件应对型社会政策制定模式是为适应突发事件对社会政策制定提出的特殊要求而出现的,在政策制定核心要素、政策制定目标、政策制定程序、政策制定过程等方面表现出独特性,这种社会政策制定模式对中国当前的社会政策实践既有一定积极意义,也存在一定的局限性。
第三部分(第三、四、五章)突发事件应对型社会政策制定模式的微观视角分析。分别对突发事件、公共舆论、政府回应三个核心要素在突发事件应对型社会政策制定过程中的角色和影响作用进行全面分析和解释。突发事件作为社会政策制定的触发机制,其凸镜效应、聚焦效应、机会效应、示范效应分别起到暴露政策缺陷、引发政策需求、推动政策完善和优化政策环境的作用。突发事件后引发的媒体舆论、民众舆论、精英舆论所构成的舆论空间造成了巨大的舆论效应,成为继突发事件后影响突发事件应对型社会政策制定的又一推动力量,其作用贯穿于政府整个政策行为的始终,提升了政策问题的可见度、促进了政策议程建立,并影响决策指向。政府回应是突发事件应对型社会政策制定的最为关键的因素,突发事件中的政府回应主导作用的发挥是基于政府自身责任和政府具有作为回应主体的比较优势所决定的,突发事件后,政府有意识地改进政策问题的诊断能力、调整政策制定议程、提高政策制定策略,最终实现社会政策的制定完善。
第四部分(第六章)突发事件应对型社会政策制定模式的宏观视角分析。当前中国急剧社会转型、大众传媒发展及传媒市场化、政府执政理念转变构成了突发事件应对型社会政策制定模式的社会基础。社会转型及其所造就的突发事件的特殊形态为突发事件应对型社会政策制定模式的呈现提供现实动因和资源保证;大众传媒的发展及传媒市场化,强化了突发事件、公共舆论在社会政策制定过程中的影响力;而政府执政理念的转变渗透于政府回应行为的各个方面,不但直接影响突发事件、公共舆论对突发事件应对型社会政策制定的影响,而且通过影响和控制突发事件、公共舆论等因素对突发事件应对型社会政策制定模式发挥最终的决定作用。
第五部分(第七章)突发事件应对型社会政策制定模式的发展优化分析。从当前来看,突发事件应对型社会政策制定模式依然有其存在的现实空间,要使其能够最大程度地发挥积极作用,必须分析其当前所面临的制约因素并在此基础上进行优化调整。从长远来看,未来中国社会政策建设的战略选择应从突发事件应对型向发展型模式转变,强调社会政策制定的前瞻性、系统性和创新性。
The emergencies frequently take place with the gradual deepening of the social transformation in China. Such emergencies and a series of reactions triggered by them has become a common condition in policy-making. The emergency-oriented social policy-making model, namely to respond to the emergencies events has become one of the most important policy-making models in China. It is very helpful for us to research the emergency-oriented social policy-making model so as to better understand the traits and rules of the emergency-oriented policy-making model and provide useful implication for the governments to improve their capacity of responding to the emergencies.
This dissertation focuses on emergency-oriented social policy-making model, which is based on not only the general literature review but also the practice of social policy-making to respond to the current emergencies. This paper tries to deeply analyze the current status, influencing factors and optimization of the emergency-oriented social policy-making model through interpreting two representative and typical cases. This first is the birth of Public Health Emergency Regulation, which is to respond to SARS. The second is the issue of the Methods to Aid and Manage the Homeless and the Beggars in the Urban Areas, which is stemmed from the Sun Zhi-gang Event.
This research proposes that the emergency-oriented social policy-making model is jointly shaped by the unexpected events, the specialty of the response to the emergencies and the basic trait of policy-making, which is also a theoretical description of the interaction relationship between the influencing factors on the emergency-oriented social policy-making model. So the birth of the emergency-oriented social policy-making model is not an accidental phenomenon but an inevitable choice for governments to adapt to the external environment and improve the effectiveness to respond to the emergencies. The foundation of this policy-making model is based on both the micro and macro levels, and it is the outcome of the re-organization and interaction of the policy-making's relevant actors in a variety of subjective environment or conditions. Around this central subject, this research constructs a binary analytical framework of the emergency-oriented social policy-making model with a focus on the in-depth analysis of the influencing factors of such policy-making model, based on which the optimizational path of the emergency-oriented social policy-making model and the strategic choice to develop the social policy in China in the future are proposed.
This research is composed of five parts:
Part I (Chapter one): Introduction. This part firstly introduces the background and the significance of this research. And then the research gap is analyzed based on the literature review and some concepts are defined, based on which a binary analytical framework of the emergency-oriented social policy-making model is proposed. Finally, this part introduces the research content, research methods and research innovation.
Part II (Chapter two): Preface to the emergency-oriented social policy-making model. The definition, cause factors and traits of the emergency-oriented social policy-making model, and the advantages and disadvantages of such model to the social policy practice are analyzed in this part. The emergency-oriented social policy-making model is the product to respond to the special requirements of the emergencies, so it takes on specialty in the areas of the central factors, objectives, procedures and process of policy-making. Such model has both positive and negative influence on the social policy practice in China.
Part III (Chapter three, Chapter four and Chapter five): The micro approach to analyzing the emergency-oriented social policy-making model. These three chapters respectively analyze and interpret the roles and influence of the unexpected events, public opinions and governments' response in the process of social policy-making.
As the trigger mechanism of the social policy-making, emergencies' convex mirror effect, aggregation effects, opportunity effects and demonstrational effects respectively play the roles in exposing the policy shortcomings, leading to the policy needs, promoting the improvement of the social policy and optimizing the policy environment. The media opinions, public opinions and elite opinions caused by the emergencies create enormous opinion effects and become another power to affect the social policy-making model. The influence of the public opinion effects run through the whole process of policy-making, which improves the visibility of the policy issues, promotes the building of the policy agenda and affects the direction of decision-making. The governments' response is the central factor of the emergency-oriented social policy-making model and their central role is based on the governments' own responsibilities and the comparable advantages of governments over other response actors. After the emergencies, the governments consciously enhance the diagnostic capabilities, adjust the policy-making agenda, improve the policy-making strategies and finally realize the improvement of the social policy-making.
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Part V (Chapter seven): The optimization analysis of the emergency-oriented social policy-making model. From the current situation, the emergency-oriented social policy-making model still has its own realistic space. However, it is necessary to analyze the hinder factors based on which to optimize the current emergency-oriented social policy-making model if it is expected that such model can maximize its positive role. In the long run, the strategic choice to develop the social policy in China should transfer from the current emergency-oriented model into a developmental model with a focus on the forward-looking, systematic ness and innovation of the social policy-making.
引文
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