地方财政自主权研究
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摘要
我国宪法第3条、第95条、第99条和第101条的规定,在形式上确立了“二元性政体”结构。但从宪法和法律的规定中却很难推导出地方自治的法根据,以此为基础的财政自治亦不能得到法规范上的确认。然而,地方自主权(包括财政自主权)经常被用以讨论中国的中央与地方关系。在事实上,地方自主权一词在国家话语体系中也并不鲜见。地方自主权概念在中国的使用溯源表明,它并非是一般认知中的地方自治概念。财政自主权是行政性财政放权结果的概括性表达,并且主要是一种地方自主性财政职权;同时,也包含了预留地方改革试验行动空间的内容。
以此为基础展开的研究表明,在既有的法律规范体系(本文定义为正式制度)下,地方政权在预算、组织收入,以及支出等方面享有一定的自主权。地方政权能够在该种财政自主状态下,实现地方的有效治理。然而,基于特殊的宪法设计、政治体制,以及历史的原因,地方在正式制度下赋得的财政自主权受到了不同程度的限缩。但在正式制度外,地方政权通过改革创新、试验,以及其他策略性行动,获得了大量的事实上的财政自主权。也因此,在事实状态下,地方财政自主权表现为构成的复杂性、边界的不稳定性和渊源上的非规范性。
宪法和法律没有明确、具体地划分中央与地方的财政权限。在实际的权力运行过程中,这种不确定性展开了一把可以接受各种解释的宽大纸扇。在一方面,地方的财政自主权难以获得宪法上的制度性保障,因而,地方财政自主权可能会受到来自中央的干预与侵害;在另一方面,基于宪法有关“积极性、主动性”的原则,以及在不同时期中央对地方创新或试验的激励,地方的行动往往会拓展其财政自主空间,从而在某些方面形成财政自主的事实效果。
财政立法的一元化和执行的分权性、地方民主构造与地方财政自主之间的分离、财政权限划分的不明确,以及为降低改革成本而对地方既得利益的妥协等现实因素,导致了中央倾向于通过非正式制度来调整中央与地方的财政关系。地方也倾向于在法律规范之外以实际行动来维护历次改革获得的既得利益,并以改革的名义逐次拓展其财政自主空间。由此,形成了地方财政自主权在规范和事实间的巨大张力。
要实现地方财政自主权从变动到稳定的转捩,应当从以下三个方面展开理性的反思:第一,从负担的功能主义出发,立足于地方财政的均衡化和地方治理的有效性,调整中央与地方财政权限的配置结构,确立合理的地方财权与事权范围。第二,以规范性财政分权为导向,在宪法和法律上明确划分中央与地方之间的财政权限,并为地方财政自主权提供制度性保障,以体现地方财政自主权的防御原则。第三、以建立民主化的公共财政为目标,通过地方民主机制和信息公开制度,监督地方的财政行为,以此替代部分来自中央的直接监督与制约的功能,充分释放地方的财政自主性。
In China, article 3, 95, 99 and 101 of Constitution established the structure of“dual polity”. But it is difficult to derive the local autonomy, include fiscal autonomy, from the provisions of the Constitution and the laws in China.“Local autonomy”(including fiscal autonomy), however, is often used to discuss China's central-local relations. In fact, the local autonomy, as a term, appeared in the national discourse is also not uncommon.“Autonomy”in the use of the concept of traceability in China shows that, it is not a general sense of local autonomy.
This as the institutional framework, author analyzed the content and extension of local financial autonomy. Under the current legal system, author believes that, local governments have some autonomy in budget, revenue and expenditure. Local governments can be effective governance. However, based on historical and other reasons, financial autonomy of local governments are limited from central government. But, local governments gained de facto financial autonomy with reform actions outside of legal system. Therefore, under the real state, local financial autonomy is complex, unstable and normative.
Studies have shown that, Law does not clearly provide the division of authority between local and central governments. On the one hand, local governments have no institutional protection for the financial autonomy. On the other hand, local governments gained more de facto financial autonomy under current legal system.
Unifying of financial legislation and decentralization of enforcement, Separation between local democracy and financial autonomy, Law does not clearly provide the division of authority between local and central governments, Recognition of local vested interests from central government. For the above reasons, the central government tends to use informal system to adjust the financial relationship between central and local governments.
To achieve the transformation from a change to a stable, then the following three aspects should be a rational reflection: First, proceeding from the governmental burden of functionalism, it should be a reasonable division of the central and local government functions. Second, to regulate fiscal decentralization-oriented, a clear division of central government and local governments in the Constitution and law is necessary. Third, in order to establish the goal of democratization of public financial system, establishment of local democratized system and information disclosure system, also is necessary.
以此为基础展开的研究表明,在既有的法律规范体系(本文定义为正式制度)下,地方政权在预算、组织收入,以及支出等方面享有一定的自主权。地方政权能够在该种财政自主状态下,实现地方的有效治理。然而,基于特殊的宪法设计、政治体制,以及历史的原因,地方在正式制度下赋得的财政自主权受到了不同程度的限缩。但在正式制度外,地方政权通过改革创新、试验,以及其他策略性行动,获得了大量的事实上的财政自主权。也因此,在事实状态下,地方财政自主权表现为构成的复杂性、边界的不稳定性和渊源上的非规范性。
宪法和法律没有明确、具体地划分中央与地方的财政权限。在实际的权力运行过程中,这种不确定性展开了一把可以接受各种解释的宽大纸扇。在一方面,地方的财政自主权难以获得宪法上的制度性保障,因而,地方财政自主权可能会受到来自中央的干预与侵害;在另一方面,基于宪法有关“积极性、主动性”的原则,以及在不同时期中央对地方创新或试验的激励,地方的行动往往会拓展其财政自主空间,从而在某些方面形成财政自主的事实效果。
财政立法的一元化和执行的分权性、地方民主构造与地方财政自主之间的分离、财政权限划分的不明确,以及为降低改革成本而对地方既得利益的妥协等现实因素,导致了中央倾向于通过非正式制度来调整中央与地方的财政关系。地方也倾向于在法律规范之外以实际行动来维护历次改革获得的既得利益,并以改革的名义逐次拓展其财政自主空间。由此,形成了地方财政自主权在规范和事实间的巨大张力。
要实现地方财政自主权从变动到稳定的转捩,应当从以下三个方面展开理性的反思:第一,从负担的功能主义出发,立足于地方财政的均衡化和地方治理的有效性,调整中央与地方财政权限的配置结构,确立合理的地方财权与事权范围。第二,以规范性财政分权为导向,在宪法和法律上明确划分中央与地方之间的财政权限,并为地方财政自主权提供制度性保障,以体现地方财政自主权的防御原则。第三、以建立民主化的公共财政为目标,通过地方民主机制和信息公开制度,监督地方的财政行为,以此替代部分来自中央的直接监督与制约的功能,充分释放地方的财政自主性。
In China, article 3, 95, 99 and 101 of Constitution established the structure of“dual polity”. But it is difficult to derive the local autonomy, include fiscal autonomy, from the provisions of the Constitution and the laws in China.“Local autonomy”(including fiscal autonomy), however, is often used to discuss China's central-local relations. In fact, the local autonomy, as a term, appeared in the national discourse is also not uncommon.“Autonomy”in the use of the concept of traceability in China shows that, it is not a general sense of local autonomy.
This as the institutional framework, author analyzed the content and extension of local financial autonomy. Under the current legal system, author believes that, local governments have some autonomy in budget, revenue and expenditure. Local governments can be effective governance. However, based on historical and other reasons, financial autonomy of local governments are limited from central government. But, local governments gained de facto financial autonomy with reform actions outside of legal system. Therefore, under the real state, local financial autonomy is complex, unstable and normative.
Studies have shown that, Law does not clearly provide the division of authority between local and central governments. On the one hand, local governments have no institutional protection for the financial autonomy. On the other hand, local governments gained more de facto financial autonomy under current legal system.
Unifying of financial legislation and decentralization of enforcement, Separation between local democracy and financial autonomy, Law does not clearly provide the division of authority between local and central governments, Recognition of local vested interests from central government. For the above reasons, the central government tends to use informal system to adjust the financial relationship between central and local governments.
To achieve the transformation from a change to a stable, then the following three aspects should be a rational reflection: First, proceeding from the governmental burden of functionalism, it should be a reasonable division of the central and local government functions. Second, to regulate fiscal decentralization-oriented, a clear division of central government and local governments in the Constitution and law is necessary. Third, in order to establish the goal of democratization of public financial system, establishment of local democratized system and information disclosure system, also is necessary.
引文
1万鹏飞:《地方政府与地方治理译丛总序》,载[德]赫尔穆特·沃尔曼、埃克哈特·施罗德编:《比较英德公共部门改革——主要传统与现代化的趋势》,王锋等译,北京大学出版社2004年版,译丛总序。
2参见周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》,载《中国社会科学》2006年第6期。
3《江泽民文选》,第1卷,人民出版社2006年版,第472页。
4参见余孝忠、胡锦武:《坚决清除房价中的“腐败成本”》,载http://news.xinhuanet.com/house/2010-03/30/content_13269419.htm。最后访问时间:2010年4月4日;吴国清:《“土地财政”还能维持多久》,载http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-04/01/c_1211807.htm。最后访问时间:2010年4月4日。
5参见周雪光:《中央集权的代价》,载《当代中国研究》(香港)1994年第2期;王宇:《我国中央与地方间财政关系变迁研究——一个基于集权与分权矛盾的分析》,西北大学博士学位论文,2003年。
6陈一谘:《中国发展和改革战略的现实选择:规范性分权》,载《当代中国研究》(香港)1995年第2期。
7参见王绍光:《分权的底线》,载《当代中国研究》(香港)1995年第2期。
8参见万鹏飞:《地方政府改革:一种全球性的透视》,载巫永平主编:《公共管理评论》(第1卷),清华大学出版社2004年版,第17-36页;郑永年:《“分权战略”与半联邦制的演进》,载《当代中国研究》(香港)1994年第2期。
9参见杨红伟:《分散与重构:中央与地方权力关系的制度化研究——以中国分税制的产生为对象》,复旦大学博士学位论文,2007年。
10参见於莉:《省会城市预算过程的政治:基于中国三个省会城市的研究》,中山大学博士学位论文,2007年;王绍光、马骏:《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》,载《公共行政评论》2008年第1期;王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》,载《战略与管理》2002年第3期。
11 See Jin Hehui, Qian Yingyi and Barry R. Weingast, Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style, Journal of Public Economics, Vol. 89, 2005.
12参见张晏、龚六堂:《分税制改革、财政分权与中国经济增长》,载《经济学》2005年第1期;沈坤荣、付文林:《税收竞争、地区博弈及其增长绩效》,载《经济研究》2006年第6期;林毅夫、刘志强:《中国的财政分权与经济增长》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2000年第4期。
13参见阎坤、王进杰:《公共品偏好表露与税制设计研究》,载《经济研究》2000年第10期;丁菊红、邓可斌:《政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权》,载《经济研究》2008年第7期;张军等:《中国为什么拥有了良好的基础设施?》,载《经济研究》2007年第3期。
14参见周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,载《经济研究》2007年第7期。
15参见王永钦等:《中国的大国发展道理——论分权改革的得失》,载《经济研究》2007年第1期;王永钦等:《十字路口的中国经济:基于经济学文献的分析》,载《世界经济》2006年第10期。
16周克清:《论我国财政分权体制下的政府间税收竞争》,载《税务与经济》2002年第3期;贾康等:《总部经济、地区间税收竞争与税收转移》,载《税务研究》2007年第2期;周克清:《政府间税收竞争研究——基于中国实践的理论与经验分析》,西南财经大学博士学位论文,2004年。
18邓宏乾:《公共财政视角下的土地收益分配改革》,载《江海学刊》2007年第3期。
19江苏省2009年财政收入增长的一个重要因素是房地产税收的增加,1-11月份江苏商品房销售面积增长88.5%,房地产税收增量占一般预算收入增量的30%。参见王海平:《江苏省委书记批评房价增速称应尽快平抑》,载《21世纪经济报道》2009年12月29日。
20中国房地产指数系统:http://qyb.soufun.com/login.aspx。最后访问时间:2010年1月25日。
21参见邬丽萍:《地方政府在土地市场上的角色与地位》,载《统计与决策》2006年第8期;乐嘉春:《遏制高房价须弱化“土地财政”》,载《新闻晚报》2009年12月24日;赵德余:《土地征用过程中农民、地方政府与国家的关系互动》,载《社会学研究》2009年第2期;金微:《地方政府“卖地财政”致暴力拆迁频发》,载《国际先驱报》2009年12月7日。
22参见刘振冬等:《政策收紧:新一轮“以地生财”或降温——但“土地财政”问题仍难以解决》,载《经济参考报》2009年12月21日;王小乔:《楼市角力:中央5道金牌地方继续救市》,载《南方周末》2010年1月14日。
23参见田毅、季谭:《“土地财政”背后的几级财力分配》,载《第一财经日报》2006年8月11日;王军:《“土地财政”的动力结构》,载《瞭望》2009年第37期;姜山:《卖地生财不是正路》,载《证券时报》2009年12月1日;施正文:《拆迁条例修改与地方财政转型》,载《燕山大讲堂》2010年第56期。
24周飞舟:“《生财有道:土地开发和转让中的政府和农民》,载《社会学研究》2007年第1期。此外,有学者通过研究认为,“发达地区政府财政的基本格局是:预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,预算外靠土地出让收入。城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展,发达地区的政府财政就是一个‘土地财政’”。参见刘守英、蒋省三:《土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案》,载《中国土地科学》2005年第5期。
25赵云旗:《中国财政改革三十年回眸》,载《地方财政研究》2008年第12期。
26参见赵云旗:《中国财政改革三十年回眸》,载《地方财政研究》2008年第12期。
27中央与地方财政权限配置的失衡,核心是地方财政收支失衡,或者说地方没有独立的收入保障权。关于独立的收入保障权,可参见[德]汉斯·J·沃尔夫等:《行政法》,高家伟译,商务印书馆2007年版,第486页。
28 Martin. Loughlin, Local Government in the Modern State, London: Sweet and Maxwell, 1986, p. 186.
29 Stephen Bailey and Mark Elliott, Taking Local Government Seriously: Democracy, Autonomy and the Constitution, Cambridge Law Journal, Vol. 68, 2009.
31 See Maria Edin, State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management from a Township Perspective, The China Quarterly, Vol. 173, 2003.
32 Bulpitt, Territory and Power in the UK, Manchester University Press, 1983, p.141.
33沈远新:《正和互动:中央与地方关系的新范式及其政策意义》,载《上海行政学院学报》2001年第2期。
34路径依赖,在很多情况下被用于考察制度的变迁和转型。See Karl, T.L. and Schmitter, P.C., Modes of Transition in Latin America, Southern and Eastern Europe, International Social Science Journal, Vol.43, 1991.
35运用党内纪律影响国家权力运行的现象普遍存在。例如,《人民日报》在2009年10月15日发表了姜洁的《用严明的纪律保证中央扩大内需促进经济增长政策的贯彻落实》一文。
36 See John Stewart, Book Review of“Local Government in the Modern State”, The Modern Law Review, Vol. 50, 1987.
37参见[瑞典]埃里克·阿姆纳、斯蒂格·蒙丁主编:《趋向地方自治的新理念?——比较视角下的新近地方政府立法》,杨立华等译,北京大学出版社2005年版,第108页。
38参见[德]赫尔穆特·沃尔曼、埃克哈特·施罗德编:《比较英德公共部门改革——主要传统与现代化的趋势》,王锋等译,北京大学出版社2004年版,第89-90页。
39参见周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》,载《中国社会科学》2006年第6期。
42黄佩华等:《中国:国家发展和地方财政》,中信出版社2003年版,第30页。
45参见侯波:《中央权威要加强地方自主权要扩大:兼论中国中央政府和地方政府之间的关系》,载《天津行政学院学报》2001年第1期。
46参见薄贵利:《中央与地方权限划分的理论误区》,载《政治学研究》1999年第2期。
47张千帆主编:《宪法学》,法律出版社2004年版,第431页。
48 [日]盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第89页;许志雄等:《现代宪法论(第三版)》,台湾元照出版有限公司2002年版,第372-373页。
49参见李惠宗:《宪法要义》,台湾元照出版有限公司2001年版,第608页;许志雄:《地方自治权的基本课题》,载《月旦法学杂志》(台湾)1995年第1期。
50参见[日]盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第90页。
51法治斌、董保城:《宪法新论》,台湾元照出版有限公司2005年版,第432页。
52 See Gordon L. Clark, A Theory of Local Autonomy, Annals of the Association of American Geographers, Vol. 74, 1984.
53 See Bentham, J, Of Laws in General, Edited by H. L. A. Hart, London: University of London, The Athlone Press, 1970, p. 13; H. L. A. Hart, Bentham on Legal Powers, Yale Law Journal, Vol. 81, 1972.
54哈特在讨论法律权力时,对公共团体(Publi Bodies)的powers和个人(Private Individul)的powers进行了区分,就个人的pwoers而言,其指向于righte, capacity和competence。See H. L. A. Hart, Bentham on Legal Powers, Yale Law Journal, Vol. 81, 1972.
55这两层意义,按照边沁的归纳,可以分别称为Power of Contrectation和Power of Imperation。前者表达的是地方政府拥有的相对于中央政府的优先权力;后者则是地方政府拥有的指向于个人的审查(Review)、修改(Amend)、否定(Negate)或强制执行(Enforce)的权力。See H. L. A. Hart, Bentham on Legal Powers, Yale Law Journal, Vol. 81, 1972; Gordon L. Clark, A Theory of Local Autonomy, Annals of the Association of American Geographers, Vol. 74, 1984.
56自治权的防御性功能意味着,地方自治的权能不需要个别的法律授权即可赋予;并且,存在着即使以法律也不能够侵犯自治权能的问题意识([日]盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第92页)。然而,实际上只有少数国家在其宪法中规定了保障地方自治,并且赋予其核心的意义。参见[德]汉斯·J·沃尔夫等:《行政法》(第三卷),高家伟译,商务印书馆2007年版,第478页。
57参见王建学:《我国的地方自治:宪法文本的解读和现实状况的考察》,载《厦门大学法律评论》(第12辑),厦门大学出版社2006年版,第49页。
58陈新民:《论中央与地方法律关系的变革》,载《法学》2007年第5期。
59参见季卫东:《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社2002年版,第164页。
60参见陈新民:《中央与地方法律关系的重建——检讨中国宪法中央与地方权限划分之制度》,载北京大学宪法与行政法研究中心:《“中央与地方关系的法治化”国际学术研讨会论文集》,2007年;毕雁英:《地方自治与国家统一》,载北京大学宪法与行政法研究中心:《中国-瑞士“权力的纵向配置于地方治理”国际学术研讨会论文集》,2009年。
61参见侯波:《中央权威要加强地方自主权要扩大——兼论中国中央政府和地方政府之间的关系》,载《天津行政学院学报》2001年第1期;苏力:《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。
62《毛泽东文集》,第7卷,人民出版社1999年版,第31页。
63参见喻希来:《中国地方自治论》,载《战略与管理》2002年第4期。
64参见萧文生:《地方自治团体之自主组织权》,载台湾行政法学会编:《公务员法与地方制度法》,台湾元照出版有限公司2003年版,第269页。
65有学者指出,民主集中制与地方自治具有一致性,核心问题是对于中国的地方自治而言,尚没有制度性的保障(李洪雷:《地方自治与中国地方政府法》,载北京大学宪法与行政法研究中心:《“中央与地方关系的法治化”国家学术研讨会论文集》,2007年)。然而,毋庸讳言,民主集中制嵌入到中央与地方的法律结构中,势必导致地方丧失自主权限和法律能力。参见参见[德]汉斯·J·沃尔夫等:《行政法》(第三卷),高家伟译,商务印书馆2007年版,第477页。
66参见苏力:《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。
67强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》,载《开放时代》2009年第12期。
68参见喻希来:《中国地方自治论》,载《战略与管理》2002年第4期。
69参见薄贵利:《中央与地方权限划分的理论误区》,载《政治学研究》1999年第2期;张千帆主编:《宪法学》,法律出版社2004年版,第456页。
70邓小平提到,“我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义、闹独立性,很少强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权”。《邓小平文选》,第2卷,人民出版社1994年版,第329页。
71《邓小平文选》,第2卷,人民出版社1994年版,第145页。
72基于放权程度的扩大而赋予了地方更多的经济与财政领域自主权,使得很多人认为中国事实上属于一种财政联邦主义结构(See Yong Nian Zheng, Perforated Sovereignty: Provicial Dynamism and China’s Foreign Trade, The Pacific Review, Vol. 7, 1994; Gabriella Montinola, Yingyi Qian and Barry R. Weingast, Federlism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China, World Politics, Vol. 48, 1995)。然而,真正意义上的联邦制要求一种受到宪法保护的特殊的分权安排,明确禁止中央任意改变制度结构。也就是说,联邦制结构下,地方的自主权是具有防御性功能的。为了体现出基于放权而形成的不具有防御性功能的联邦主义与真正意义上的联邦主义的区别,学者往往在分析中国的“联邦主义”时,加上“中国式”或“试行的”这种修饰词。参见郑在浩:《改革时期中央与地方的关系——对过去25年的评价》,载吴敬琏等主编:《洪范评论》(第3卷第2辑),中信出版社2006年版,第124-125页。
73有学者在谈到单一制和联邦制的区别时,指出单一制国家的中央政府可以主动放权,使地方政府获得更大的自主权,甚至其自主程度并不亚于联邦各州以下的地方政府。单一制与联邦制国家的主要不同之处,在于其地方自治的程度没有宪法保障,因而完全取决于中央政府的意愿,可以随时被立法所改变。参见张千帆:《宪法学导论》,法律出版社2004年版,第261-262页。
74杨开忠、陶然、刘明兴:《解除管制、分权与中国经济转轨》,载《中国社会科学》2003年第3期。
75参见薄贵利:《中央与地方权限划分的理论误区》,载《政治学研究》1999年第2期。
76实际上,起于20世纪70年代末期的财政分权改革,无论是财政包干,抑或是分税制,主要还是一种“就事论事”的中央与地方间内部的权力调整。有人因此指出,“分税制改革指向政府间收入分配,而公共财政改革重点在于政府支出管理,更多是政府加强内部管理的行政控制。简言之,15年来中国财税改革,实质为中央和地方政府间和政府内部收支调整、权责划分及行政控制的过程。然而,在扩大社会公众参与政府预算过程、问责政府行为的权利方面,改革几无触及”。参见“中国改革”编辑部:《预算变法》,载《中国改革》2010年第4期。
77 See Stephen Bailey and Mark Elliott, Taking Local Government Seriously: Democracy, Autonomy and the Constitution, Cambridge Law Journal, Vol. 68, 2009.
78 See Gordon L. Clark, A Theory of Local Autonomy, Annals of the Association of American Geographers, Vol. 74, 1984.
79参见林毅夫、刘志强:《中国的财政分权与经济增长》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2000年第4期;李芝兰、吴理财:《“倒逼”还是“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的活动》,载《社会学研究》2005年第4期。有学者认为,毛泽东时代之后中央采取了放权措施,是因为改革派的领导人痛苦地认识到,不首先改变地方执行政策的规则,它的政策基础也难免倒塌。参见郑在浩:《改革时期中央与地方的关系——对过去25年的评价》,载吴敬琏等主编:《洪范评论》(第3卷第2辑),中信出版社2006年版,第124-125页。
80这种划分参考了学者在对行政规范进行分类时的做法。参见叶必丰、周佑勇:《行政规范研究》,法律出版社2002年版,第72-75页。
81 See Gordon L. Clark, A Theory of Local Autonomy, Annals of the Association of American Geographers, Vol. 74, 1984.
82参见法治斌、董保城:《宪法新论》,台湾元照出版有限公司2005年版,第439-441页。
83 See Peter Vincent-Jones, Central-Local Relations under the Local Government Act 1999: A New Consensus?, The Modern Law Review, Vol. 63, 2000.
84 See R. A. W. Rhodes, Some Myths in Central-Local Relations, The Town Planning Review, Vol. 51, 1980.
85参见李芝兰:《跨越零和:思考当代中国的中央地方关系》,载《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2004年第6期。
86 See R. A. W. Rhodes, Some Myths in Central-Local Relations, The Town Planning Review, Vol. 51, 1980.
87张千帆主编:《宪法学》,法律出版社2004年版,第454页。
88《毛泽东文集》,第7卷,人民出版社1999年版,第32-32页。
89夏丽华:《60年来中央与地方关系演进特点与当前的改革问题》,载《郑州大学学报》(哲学社会科学版)2009年第5期。1957年权力下放改革包括以下6个方面:1.下放计划权;2.下放企业管理权;3.下放物资分配权;4.下放基本建设项目审批权、投资和信贷管理权;5.下放财政权和税收权;6.下放劳动管理权。参见吴敬琏:《当代中国经济改革》,上海远东出版社2003年版,第47-48页。
90改革自今,尽管存在着放与收的交叉过程,但在经济(包括财政)领域,是一种有选择的收权和总体上的放权状态。参见郑在浩:《改革时期中央与地方的关系——对过去25年的评价》,载吴敬琏等主编:《洪范评论》(第3卷第2辑),中信出版社2006年版,第124-125页。
91《宪法》第115条:“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权……。”
92地方的改革试验不可避免地要对现存制度造成冲击。两者之间的紧张关系最明显地表现在中央与地方的关系上。地方改革试验往往要不是中央分权的结果,就是地方自我分权的结果。也就是说,通过分权形成的自主权预留了地方改革试验的行动空间。参见郑永年:《要求中央与地方关系的改革》,载http://www.zaobao.com/special/forum/pages3/forum_zp060822b.html。最后访问时间:2010年4月10日。
93“允许看,不争论,大胆地试,大胆地闯”是邓小平对改革的基本认识。1989年,针对海南省特区经济发展开发新模式的探索所引发的“洋浦风波”,邓小平“认为海南省委的决策时正确的,机会难得,不宜拖延”(中共中央文献研究室编:《邓小平思想年谱(1975-1997)》,中央文献出版社1998年版,第424页)。1991年初,邓小平在视察上海时也认为,“要克服一个怕字,要有勇气。什么事情总要有人试第一个,才能开拓新路。试第一个就要准备失败,失败也不要紧。希望上海人民思想更解放一点,胆子更大一点,步子更快一点”(《邓小平文选》,第3卷,人民出版社1993年版,第367页)。
95参见冯舟:《论宪法第三条第四款——也读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《政法论坛》2007年第5期。
96参见夏勇:《中国宪法改革的几个基本理论问题》,载于《中国社会科学》2003年第2期。
97例如,1981年《全国人民代表大会常委会关于授权广东、福建人大及其常委会制定所属经济特区的各单行经济法规的决议》。
98参见冯舟:《论宪法第三条第四款——也读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《政法论坛》2007年第5期。
99参见王诚:《试论综合配套改革中的“先行先试权”》,载《天津社会科学》2008年第5期;张千帆:《宪法变通与地方试验》,载《法学研究》2007年第1期;黄璘:《区域经济发展需突破特区思维,改革试验区凸显地方“试错权”》,载《珠江经济》2007年第6期。实际上,在国外,在讨论地方自治的法律价值时,改革与创新(Innovation)和民主(Democracy)、多样化(Diversity)、地方居民团体(Community)共同构成了其聚焦点。See Richard Briffault, Home Rule for the Twenty-First Century, Urban Lawyer, Vol. 36, 2004; Richard Briffault, Home Rule and Local Political Innovation, Journal of Law and Politics, Vol. 22, 2006.
100 Schick A., Capacity to Budget. The Urban Institute Press, 1990, p. 1.
101刘剑文主编:《财税法学研究述评》,高等教育出版社2004年版,第21页。
102参见蔡茂寅:《预算的基础概念》,载《月旦法学教室》(台湾)2001年第5期;焦建国:《论政府预算的法律本质》,载《财经问题研究》2001年第5期。
103闫海:《预算民主:预算审批权为中心的建构》,载《重庆社会科学》2007年第4期。
104季卫东:《政体改革的两大棋眼:征税权与预算案》,载《同舟共进》2007年第5期。
105王绍光、马骏:《走向“预算国家”——财政转型和国家建设》,载《公共行政评论》2008年第1期。
106“一五”期间,全国财政收入占国民收入比重达32.7%,中央财政收入占国民收入比重为14.8%。中央财政支出占总财政支出比重的3/4。中央政府具有强大的财政支配权。参见胡鞍钢:《中国政治经济史论(1949-1976)》,清华大学出版社2008年版,第245页。
109 See Olivier Blanchard and James Tong, The Evolution of Central-Provincial Fiscal Relations in China, 1971-1984: The Formal System, The China Quarterly, Vol. 125, 1991.
112季卫东:《政体改革的两大棋眼:征税权与预算案》,载《同舟共进》2007年第5期。
114关于税负水平的确定,可参看[美] B·盖伊·彼得斯:《税收政治学——一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,第24页以下。
115在大多数国家,社会最终的税目清单是由多级政府作出的,每一级政府的施政目标及其收入要求都会有所不同。这样,最终的税收数额取决于许许多多的决定。参见[美] B·盖伊·彼得斯:《税收政治学——一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,第24页。
116 Dieter Birk. Steuerrecht 1, Allgemeines Steuerrecht, 1994,§7, Rz.1.转引自黄俊杰:《财政宪法》,台湾翰芦图书出版有限公司2005年版,第64页。
117中央与地方之间的争议处理制度,即中央对地方的立法干预及行政干预所产生的争议的司法解决制度。立法干预产生的争议主要是中央与地方之间权限分配的争议,即权限的属性或归属不明确或有违宪之虞所产生的争议,或是地方立法有无违反中央立法的争议;行政干预所产生的争议则是中央对地方透过种种行政手法进行干预产生的争议。参见蔡秀卿:《日本中央与地方及地方间争议处理制度》,载台湾行政法学会编:《公务员法与地方制度法》,台湾元照出版有限公司2003年版,第233页。
118刘剑文主编:《税法专题研究》,北京大学出版社2002年版,第160页。
119参见熊英:《地方税收法律问题研究》,中国税务出版社2001年版,第8页。
120参见平新乔:《财政原理与比较财政制度》,上海三联书店1992年版,第363-364页。
123 Oates, W.E., Fiscal Federalism. Harcourt Brace Jovanovich, 1972, xvi.
124张宴、龚六堂:《分税制、财政分权与中国经济增长》,载《经济学》2005年第1期。
125张守文:《论税收法定主义》,载《法学研究》1996年第6期。
126张守文:《论税收法定主义》,载《法学研究》1996年第6期。有学者认为税收法定主义的具体内容是:(1)税种法定;(2)税收要素确定;(3)程序法定。参见覃有土等:《论税收法定主义》,载《现代法学》2000年第3期。
127白彦锋:《税收法定主义原则与政府税收立法权的界定》,载《河北法学》2004年第10期。
128汤贡亮:《从国际视角看中国地方税制的完善》,载《公共经济评论》2007年第10期。
129台湾地区《地方税法通则》第3条规定:“直辖市政府、县(市)政府、乡(镇、市)公所得视自治财政需要,依前条规定,开征特别税课、临时税课或附加税课”。
130陈清秀:《地方课税立法权之研讨》,载http://blog.rootlaw.com.tw/cpa。最后访问时间:2009年10月20日。
131尽管在学术界,有人从宪法第56条有关“中华人民共和国的公民有依照法律纳税的义务”的规定中,推导出只有“法律”才能作为征税的依据,从而否定地方的税收立法权,但该条仅仅从公民的角度强调纳税的义务,并不能表明征税的依据应当属于什么样的位阶规范。
132《立法法》第8条第8项规定:“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”“只能制定法律”。
134当然,立法机关可以通过授权行政机关制定税法规范,这也符合人民主权原则。不过,这种授权立法也应当受到一定的限制。在税收立法领域,立法机关在授权行政机关制定相关的行政法规时,在授权的法律中必须就授权的内容、目的以及规范等作出具体而明确的规定,使人民可以从法律本身预测其税收负担,而不能违背“不得笼统授权”的原则。参见陈清秀:《税捐法定主义》,载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会编:《当代公法理论》,台湾月旦出版有限公司1993年版,第589页。
135《税收征管法》第90条授权国务院制定“耕地占用税、契税、农业税、牧业税征收管理办法”。
136《车船税暂行条例》第2条。
137《城镇土地使用税暂行条例》第5条。
138《耕地占用税暂行条例》第5条。
139《车船税暂行条例》第4条。
140《房产税暂行条例》第6条。
141《固定资产投资方向调节税暂行条例》第15条。
142《营业税暂行条例》第2条。
143《契税暂行条例》第3条。
144《城镇土地使用税暂行条例》第13条。
145《房产税暂行条例》第10条。
146《城市维护建设税暂行条例》第9条。
149严格的学术意义上的地方税,意味着地方政府有权设定其税率(即控制收入),而税率的设定往往以税收立法的方式实现。从这个意义上说,我国目前并不存在地方税。同时,就共享税而言,因地方并没有控制权,与其说收入共享是税收,不如说是转移支付。参见沙安文、乔宝云主编:《地方政府与地方财政建设》,中信出版社2005年版,第34页。
152 [美] B·盖伊·彼得斯:《税收政治学——一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,第3页。
154 [日]盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第120页。
155 See Schick, A., Controlling Nonconventional Expenditures: Tax Expenditures and Loans, Public Budgeting and Finance, Vol. 6, 1986.
156 [美] B·盖伊·彼得斯:《税收政治学——一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,第44页。
157白宇飞:《非税收入研究》,经济科学出版社2008年版,序言。
158李友志:《政府非税收入管理》,人民出版社2003年版,第3页。
159《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)。
160 See Dieter Birk,§3 AO, in: Kommentar zur Abgabenordnung und Finanzgerichtsordnung, Bd.Ⅰ, 1993, Rz. 23.转引自黄俊杰:《财政宪法》,台湾翰芦图书出版有限公司2005年版,第23-24页。
161巩晖:《税制优化与经济增长》,中国工商出版社2006年版,第130页。
163参见李友志:《政府非税收入管理》,人民出版社2003年版,第156页。
167原雪梅:《加强国有资源有偿使用收入管理的思考》,载《湖南财经高等专科学校学报》2006年第3期。
178参见“非经营性国有资产监督管理研究”课题组:《非经营性国有资产监督管理研究》,载《经济研究参考》2005年第3期。
179参见“非经营性国有资产监督管理研究”课题组:《非经营性国有资产监督管理研究》,载《经济研究参考》2005年第3期。
180参见赵一锦等:《国有资产流失研究》,西南财经大学出版社1999年版,第69页。
181参见胡鞍钢:《我们需要对改革进行反思》,载《读书》2005年第1期。
184 2009年,国资委表示将对国有企业投资行为进行严格监管,尤其是房地产投资行为;但是,诸如保利等中央企业仍在不同地方“争做地王”。参见盛超:《国有企业投资行为将被严格监管》,载《经济观察报》2009年12月25日;纪旭:《保利地产:3个月连拿地王》,载《时代周报》2009年9月17日;刘畅:《央企在新江湾城拍出“单价地王”》,载《新闻晨报》2009年12月24日。
185参见滕虓:《聚焦“国进民退”》,载《国企》2009年第10期;陈燕:《马建堂承认存在“国进民退”呼吁放开民企市场准入》,载《财经》2009年第26期。
186参见《中国大百科全书·经济学Ⅰ》,中国大百科全书出版社1988年版,第212页。
187参见张雷宝主编:《公债经济学》,浙江大学出版社2007年版,第18页。
188 1989年《国务院关于发行1989年保值公债的通知》(国发[1989]43号)仅规定地方政府对“保值公债”的发行任务执行权,并且对于未能完成分配任务的地方政府,应以地方预算外资金认购剩余部分公债。
192参见[日]金子宏:《日本税法》,战宪斌等译,法律出版社2004年版,第3页。
193参见[美] B·盖伊·彼得斯:《税收政治学——一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,第73页。
194对赋予地方政府多大的开支权力,各国的做法千差万别。即使是那些号称单一制的中央集权国家,也允许(或者要求)地方政府开销大把的钱,而在联邦制国家中,中央政府对于各级地方政府该花多少钱则几乎毫无控制能力。参见[美] B·盖伊·彼得斯:《税收政治学——一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,第95页。
195 [美] B·盖伊·彼得斯:《税收政治学——一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,第92-94页。
196参见胡念飞:《浙江温岭:民主恳谈催生公共预算》,载《南方周末》2006年3月16日。
197钟晓敏主编:《地方财政学》,中国人民大学出版社2006年版,第61页。
198参见赵云旗:《中国分税制财政体制研究》,经济科学出版社2005年版,第350页。
199钟晓敏主编:《地方财政学》,中国人民大学出版社2006年版,第64页。
200《国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定(暂行)》(发改投资[2005]1392号)。
201参见黄世鑫、郭建中:《自有财源与地方财政自主?——地方自治内涵之省视》,载《政策研究学报》(台湾)2007年第7期。
202参见黄佩华等:《中国:国家发展和地方财政》,中信出版社2003年版,第51页。
203参见黄俊杰:《财政宪法》,台湾翰芦图书出版有限公司2005年版,第135页。
204参见[瑞典]埃里克·阿姆纳、斯蒂格·蒙丁主编:《趋向地方自治的新理念?——比较视角下的新近地方政府立法》,杨立华等译,北京大学出版社2005年版,第5页。
208参见马骏、侯一麟:《中国省级预算中的非正式制度——一个交易费用理论框架》,载《经济研究》2004年第10期。
209参见李洺、侯一麟：《我国地方财政预算权及其决策过程分析》，载《中国行政管理》2008年第7期。
210参见马骏、侯一麟:《中国省级预算中的政策过程与预算过程:来自两省的调查》,载《经济社会体制比较》2005年第5期。
211参见黄佩华等:《中国:国家发展与地方财政》,中信出版社2003年版,第137页。
213参见刘丽:《税权的宪法控制》,法律出版社2006年版,第99页以下。
215《立法法》第56条第3款规定:“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”
216 1984年的授权决定,第一次确立了租税法律主义原则;1992年的《税收征收管理法》则在法律文本中确立了该原则,该法第3条规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行”。
217 2000年制定的《立法法》第10条规定:“授权决定应当明确授权的目的、范围”;第9条规定了立法绝对保留事项。
218涂龙力、王鸿貌:《税收基本法研究》,东北财经大学出版社1998年版,第86页。
221参见匡小平、何灵:《税收计划:扬弃还是保留——兼论我国税收的超经济增长》,载《经济体制改革》2006年第1期。
222参见匡小平、何灵:《从美国税收预测程序看我国税收计划改革取向》,载《税务研究》2006年第10期。
223“税收国家”是中央政府及下级政府在全国范围内用税收的方式来汲取财力,而且,更重要的是,国家的财政收入主要来源于私人部门的财富,这使得税收国家的财政收入高度依赖于私人财富;“预算国家”是指具备了现代预算制度的国家,必须具备两个显著标志,第一是财政上的集中统一,第二是预算监督,也就是说代议机构能监督政府的财政收支,确保预算是依财政年度制定的、公开透明的、清楚的、事先批准的、事后有约束力的。参见王绍光、马骏:《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》,载《公共行政评论》2008年第1期。
224参见匡小平、何灵:《税收计划:扬弃还是保留——兼论我国税收的超经济增长》,载《经济体制改革》2006年第1期。
225预算工具主义取向下,一方面,是强调税收预测的准确性,在国外通常认为误差率在5%是合理的,但从我国1994-2003年间的数据表明其平均绝对误差为8.83%;另一方面,税收计划与预算支出应当平衡,但我国经常存在年底突击完成预算支出的现象,例如,2009年前11个月,政府支出实际仅完成预算支出的73.8%,原因是相关税收增长过快。参见匡小平、何灵:《税收计划:扬弃还是保留——兼论我国税收的超经济增长》,载《经济体制改革》2006年第1期;熊剑锋:《财政收入领先支出滞后年底还要突击花钱2万亿》,载《第一财经日报》2009年12月12日。
231关于国务院是否具有制定分税制决定的权限问题,可参看叶必丰:《经济宪法学研究的尝试:分税制决定的宪法解释》,载《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2007年第6期。
232该通知根据《国务院关于调整证券(股票)交易印花税税率的通知》(国发明电[1997]16号)作出。
234《关于加强行政事业性收费、基金管理切实减轻企业负担的通知》(财综[1998]8号)。
235《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)规定:“取消不合法、不合理的行政事业性收费和政府性基金项目,合理控制行政事业性收费和政府性基金规模”。
236参见黄俊杰:《财政宪法》,台湾翰芦图书出版有限公司2005年版,第64页。
237《预算法》第41条规定:国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照本法第四十条规定报送备案的预算,认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处,需要撤销批准预算的决议的,应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。
238如果说对征税权的监督属于财政系统的输入控制,对预算案的监督则属于财政系统的输出控制。参见季卫东:《政体改革的两大棋眼:征税权与预算案》,载《同舟共进》2007年第5期。
239《预算法》第30条规定:各级预算支出的编制,应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。各级预算支出的编制,应当统筹兼顾,确保重点,在保证政府公共支出合理需要的前提下,妥善安排其他各类预算支出。
240 See Solow, R. M., A Contribution to the Theory of Economic Growth, Quarterly Journal of Economics, Vol. 71, 1956.
241参见乔宝云等:《中国的财政分权与小学义务教育》,载《中国社会科学》2005年第6期。
242参见郭庆旺、贾俊雪:《地方政府间策略互动行动、财政支出竞争与地区经济增长》,载《管理世界》2009年第10期。
243 See Tiebout, Charles M., A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economics, Vol. 64, 1956.
244陈硕:《分税制改革、地方财政自主权与公共品供给》,载http://ihome.ust.hk/~chenshuo/file/public_cn.pdf。最后访问时间:2010年4月12日。
245吕炜、王伟同:《发展失衡、公共服务与政府责任——基于政府偏好和政府效率视角的分析》,载《中国社会科学》2008年第4期。
246有学者利用1994年以后的数据发现地方政府财政支出结构在分权化过程中出现了“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的扭曲。参见傅勇、张晏:《中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价》,载《管理世界》2007年第3期,第6页。
247例如,各地区人均预算内财政支出的变异系数,1978年为67.9%,1994年为68.3%,2005年则上升到74.2%。这种地区间财政能力的差异不可避免地会导致地方政府之间在提供公共服务能力上的差异。参见陈诗一、张军:《中国地方政府财政支出效率研究:1978-2005》,载《中国社会科学》2008年第4期,第65页。
248参见黄茂荣:《税法总论(一)》,台湾植根法学丛书编辑室2002年版,第54页。
249 See Zodrow, G. R. and Mieszkowski, Pigou, Tiebout, Property Taxation, and the Under-provision of Local Public Goods, Journal of Urban Economics, Vol. 19, 1986.
253胡敏洁:《转型时期的福利权实现路径——源于宪法规范与实践的考察》,载《中国法学》2008年第6期。
254参见黄俊杰:《财政宪法》,台湾翰芦图书出版有限公司2005年版,第121-122页。
255参见徐仁辉:《多层级治理与财政收支划分》,载《财税研究》(台湾)2007年第2期。
256 See Tiebout, C. M., A Pure Theory of Local Expenditure, Journal of Political Economy, Vol. 64, 1956.
257参见王有康:《我国地方财政问题之研究》,载《商学学报》(台湾)2006年第15期。
258参见王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版,第46-47页。
262参见黄茂荣:《捐税法论衡》,台湾植根法学丛书编辑室1991年版,第31-46页。
268黄茂荣:《税法总论》,第一册,台湾植根法学丛书编辑室2002年版,第64页。
269李建良:《宪法理论与实践(三)》,台湾学林出版社2004年版,第424-425页。
270刘正伟:《宪法上地方课税自主权之研究》,台湾大学硕士学位论文,2005年。
271参见王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》,载《战略与管理》2002年第3期。
278《2008年政府工作报告》。
279《关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》。
280《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》;另据财政部长谢旭人透露,1994年至2007年,中央财政对地方财政的转移支付总额由550亿元增至14017亿元,增长24.5倍;地方本级支出中的来自于中央财政转移支付的比例从13.6%升至36.6%,其中,中部地区由15.8%升至50.8%,西部地区则由21.6%升至56.8%。参见谢旭人:《健全中央和地方财力与事权相匹配的体制促进科学发展和社会和谐》,载《财政研究》2009年第2期。
281王绍光发现,中国的财政转移支付存在偏离制度本来目的的现象,具有自身潜在的政治逻辑。参见王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》,载《战略与管理》2002年第3期。
283参见陈清秀:《中央对于地方财政调整制度之探讨》,载http://blog.rootlaw.com.tw/cpa。最后访问时间:2010年4月10日。
285参见黄佩华等:《中国:国家发展与地方财政》,中信出版社2003年版,第140页。
288 Cleveland, F. A., Evolution of the Budget Idea in the United States, in Hyde, A. C., Government Budgeting: Theory, Process, Politics, Cole Publishing Co., 1915.转引自王绍光、马骏:《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》,载《公共行政评论》2008年第1期。
290参见王绍光:《从税收国家到预算国家》,载《读书》2007年第10期。
292国家统计局网站:统计数据库/1952-2007年度数据/财政篇。
293参见马骏:《中国公共预算改革:理性化与民主化》,中央编译出版社2005年版,第33-43页。
295参见马骏:《中国公共预算改革的目标选择:近期目标与远期目标》,载《中央财经大学学报》2005年第10期。
296参见王绍光:《分权的底线》,载《战略与管理》1995年第2期。
297参见黄佩华等:《中国:国家发展与地方财政》,中信出版社2003年版,第5、55页。以浙江省为例,2005-2007年间,地方财政一般预算收入占地方财政收入(包含一般预算收入、政府性基金和预算外财政专户资金)的比重分别为63.13%、61.97%和48.22%。
298中央所占比重从1982年的33.7%上升至1992年的44.3%。
300参见刘展超:《国土资源部摸底土地整治资金地方土地出让收支将见光》,载《第一财经日报》2009年5月20日。
301地方财政自给能力从1987年的1.03降到了2004年的0.59。参见王振宇:《农民增收制约因素分析及财税政策取向》,载《财政研究》2006年第1期。
302参见黄佩华:《费改税:中国预算外资金和政府间财政关系的改革》,载《经济社会体制比较》2000年第6期。
303参见黄佩华:《费改税:中国预算外资金和政府间财政关系的改革》,载《经济社会体制比较》2000年第6期。
304参见谭祖铎:《浅议税收竞争》,载《税务与经济》2001年第5期;有关税收竞争的理论,可参看Wilson, J. D., Theories of Tax Competition, National Tax Journal, Vol. 52, 1999.
305参见冯兴元:《中国辖区政府间竞争理论分析框架》,天则经济研究所工作论文,2001年。
306参见何梦笔:《政府竞争:大国体制转型理论的分析范式》,天则经济研究所工作论文,2001年。
307在蒂布特的关于地区间竞争问题的经典论文中,地区间竞争主要指的是地方政府根据本地区居民的偏好、社会经济特点,所选择的地区财政收支政策组合,认为通过“用脚投票”可以使地方公共产品与服务供给实现帕累托最优。尽管在蒂布特看来,地区间竞争的出发点并不完全是为了和其它地区竞争财政资源,但此后的研究已越来越强调地区间财政收支层面上的竞争。See Tiebout, C., A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, Vol. 64, 1956; Wilson, J. D., Theories of Tax Competition, National Tax Journal, Vol. 52, 1999.
308参见周克清:《论我国财政分权体制下的政府间税收竞争》,载《税务与经济》2002年第3期。
309参见林翰、刘鸿渊:《论分税制框架下的税收竞争异化》,载《税务研究》2006年第5期。
310参见沈坤荣、付文林:《税收竞争、地区博弈及其增长绩效》,载《经济研究》2006年第6期。
311参见周克清:《政府间税收竞争研究——基于中国实践的理论与经验分析》,西南财经大学博士学位论文,2004年。
312 See Young, A., The Razor’s Edge: Distortions and Incremental Reform in The People’s Republic of China, Quarterly Journal of Economics, Vol. 115, 2000.
313参见樊纲:《论公共收支的新规范——我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》,载《经济研究》1995年第6期。
314参见刘蓉、颜小玲:《我国政府间税收竞争的形成条件、框架及其规范》,载《税务研究》2005年第5期。
315参见陶梦媛:《地方政府间的非规范税收竞争分析》,西南财经大学硕士学位论文,2005年。
316参见王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》,载《战略与管理》2002年第3期。
317参见王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》,载《战略与管理》2002年第3期。
318例如,《国家税务总局关于江苏“铁本税案”及有关税务人员责任问题查处情况的通报(》国税发[2004]90号)《,国家税务总局关于湖北省鄂州市国家税务局擅自变更税种和入库级次情况的通报》(国税发[2001]20号)等。
319参见国家税务总局政策法规司:《税收执法检查继续深入》,载http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/index.html。最后访问时间:2010年1月14日。
320 Mieszkowski and Zodrow, Taxation in the Tiebout Model, Journal of Economic Literature, Vol. 27, 1989.
321 Edwards, Jeremy and Michael Keen, Tax Competition and Leviathan, European Economic Review, Vol. 40, 1996.
326参见何勇海:《如此巨大的债务“黑洞”是怎么形成的》,载《工人日报》2004年4月5日。
327参见中央党校经济学部“财政政策与财税体制改革研究”课题组:《如何化解县乡财政困难》,载《中国经济时报》2003年9月30日。
328参见刘永刚:《地方融资平台监管意见“难产”》,载《中国经济周刊》2010年第13期。
330宪法第3条第4款:中央与地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
331参见冯舟:《论宪法第三条第四款——也读毛泽东<论十大关系>第五节》,载《政法论坛》2007年第5
332改革开放以来,以财政分权为核心的地方分权在中国的形成已经成为共识。参见王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版;王绍光、胡鞍钢:《中国政府汲取能力的下降及其后果》,载《二十一世纪》(香港)1994年第1期。
333参见季卫东:《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社2002年版,第164页。
334王希:《从美国联邦制的发展看中国的分权问题》,载《当代中国研究》(香港)1995年第2期。
335参见冯舟:《论宪法第三条第四款——也读毛泽东<论十大关系>第五节》,载《政法论坛》2007年第5期。
337参见中国社会科学院经济研究所宏观课题组:《投资、周期波动与制度性紧缩效应》,载《经济研究》1999年第3期。
338许子枋:《国土部调研土地储备或触动地方土地财政神经》,载《钱江晚报》2009年10月15日。
339 Richard P. Fishman, Public Land Banking: Examination of a Management Technique, The Urban Institute, 1975.
340参见杨继瑞等:《建立城市土地储备制度的探讨》,载《管理世界》2002年第3期。
341参见贾生华等:《城市土地储备制度:模式、效果、问题和对策》,载《现代城市研究》2001年第3期。
342城市投资公司是地方政府最重要的融资平台,地方政府通过城投公司进行贷款、发企业债,而城投公司背后也往往被视为政府财政的信誉,城投公司负债是地方政府负债的主要内容。参见贾海峰:《国开行摸底城投公司》,载《21世纪经济报道》2009年12月29日。
343参见康春:《中国城市土地储备制度运行机制研究》,华中科技大学博士学位论文,2006年。
344《武汉市土地储备管理办法》将目标界定为:“盘活存量土地资产、加强政府对城市土地供应的宏观调控,优化土地资源配置,合理利用土地”。
345参见刘守英、蒋省三:《土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案》,载《中国土地科学》2005年第5期。
346参见徐键:《开发利益公共还原中“特别利益”的判断标准——以美国诉讼为中心的考察》,载《行政法论丛》(第11卷),法律出版社2008年版,第457页以下;徐键:《公共负担平等论说的新发展》,载《社会科学研究》2007年第5期。
349即使是法律、法规规定的强制支出标准,也往往难以形成对地方支出安排的约束。例如,《土地管理法》第55条第2款规定:“自本法施行之日起,新增建设用地的土地有偿使用费,百分之三十上缴中央财政,百分之七十留给有关地方人民政府,都专项用于耕地开发”。《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》(国发[2004]8号)规定:“土地出让金用于农业土地开发的比例,由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府根据不同情况,按各市、县不低于土地出让平均纯收益的15%确定”。但实际上,各地政府为减少在土地整理项目的投入,会采用抬高土地出让成本,降低土地出让的净收益的方式,以此来减少用于土地开发的支出,以致用于土地整理开发的资金“看上去的很多,到位的很少”。此外,2006年全国土地出让金净收入用于廉租住房本支出的应安排135亿元,实际只安排了3亿元。参见刘展超:《地方政府土地出让收入或“见光”每年超4000亿》,载《第一财经日报》2009年5月20日。
350参见张凡:《政府融资与资本市场》,长江证券投资策略分析报告,2009年8月17日。
351 2009年1-4月,全国有31只“城投债”上市,共募集了408亿元;2009年2月,武汉水务集团发行了总额为10亿元的短期融资券;2009年3月,北京国有资本经营管理中心、广东恒建投资控股有限公司和上海久事公司分别发行了100亿元、100亿元和50亿元的中期票据(地方城投、北京国资、广东恒建和上海久事皆为地方政府投融资平台)。
352参见王铁军:《中国地方政府融资22种模式》,中国金融出版社2006年版,第1页。
353参见张定淮、孟东:《是“剩余权力”,还是“保留性的本源权力”?——中央与港、澳特区权力关系中一个值得关注的提法》,载黄卫平、汪永成主编:《当代中国政治研究报告》,第7辑,社会科学文献出版社2009年版,第250页。
354参见王世杰、钱端升:《比较宪法》,商务印书馆1999年版,第361页。
355例如,对于政府与信托机构合作实施的融资,财政部的态度比较暧昧。《财政部关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》颁布后,财政部官员强调该通知旨在提醒地方政府债务风险,打击非法集资,并不针对“政信合作”中的信托等金融机构,也不是叫停一切地方政府融资行为。参见王涛:《地方违规担保被叫停“政信合作”登上风口浪尖》,载《经济参考报》2009年12月3日。
357例如,金华市1999-2003年用于基础设施投资的资金中,土地出让金为33.27亿元(占14.3%),而以土地为载体的融资数额则达170亿元(占72.88%);2003年和2004年1-9月,绍兴县土地储备中心通过土地抵押融资214476万元,以各类政府投融资平台公司名义进行的储备土地抵押贷款金额为65000万元,以各类开发区名义进行的储备土地抵押贷款金额为35236万元。参见刘守英、蒋省三:《土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案》,载《中国土地科学》2005年第5期。
358据称,2007年,许多地方政府的土地出让收入加上与土地直接的相关的税费收入占地方财政收入的40.7%,房屋成本中政府税费占比为40-50%。参见田如柱:《现行土地住房体制不改革不行》,载《经济参考报》2009年12月3日。
359参见陈宁远:《“土地财政”的公共性疑云密布》,载《东方早报》2009年12月2日。
360苏力详细分析了中央与地方关系从革命型向常态化转变未能短期内实现的原因。参见苏力:《当代中国的中央与地方关系——重读〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。
361参见郑永年:《“分权战略”与半联邦制的演进》,载《当代中国研究》1994年第2期。
362参见李芝兰:《跨越零和:思考当代中国的中央地方关系》,载《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2004年第6期。
363参见苏力:《当代中国的中央与地方关系——重读〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。
364面对建国初期存在的财政经济困难,分散经营的体制显然不能够在全国范围内集中财力、物力,以实现财政、信贷、物资的平衡,不利于战胜当时帝国主义的经济封锁和资本主义活动,不利于国民经济的恢复。因此,1950年,中央政府发布了《关于统一国家财政经济工作的决定》,明确提出用“统一领导、统一管理”替代过去的“统一领导、分散经营”的方针。1951年,政务院又作出了《关于划分中央与地方财政经济工作管理职权的决定》,仍然采行集中财力,统筹发展的基准。地方的财政收入与支出之间不发生直接的联系。参见寇铁军:《中央与地方财政关系研究》,东北财经大学出版社1996年版,第144页。
365参见周雪光:《中央集权的代价》,载《当代中国研究》(香港)1994年第2期。
366参见苏力:《当代中国的中央与地方关系——重读〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。
367财政分权改革前,在财政体制上也实行“分类分成”和“总额分成”办法,但都是中央单面向的革新行动,着眼于以中央为主导的财力分配。
368参见郑永年:《“分权战略”与半联邦制的演进》,载《当代中国研究》(香港)1994年第2期。
369有学者将中国改革转型过程中新老体制并行并存的情况称为“双轨制”。认为中国渐进式改革中出现的“双轨制”既是渐进式改革的产物,也是其得以推进的形式。参见史正富:《史无前例30年:中国发展道路的政治经济学》,载史正富主编:《30年与60年:中国的改革与发展》,格致出版社2009年版,第6页。
370参见郑永年、吴国光:《中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》,载《当代中国研究》(香港)1994年6期。
371 1975年,全国国有企业亏损额为130.1亿元,相当于当年全国财政收入的15.95%,工业企业亏损面为31.4%;1976年全国国有企业亏损额为164.8亿元,相当于当年全国财政收入地21.22%,工业企业亏损面为37.2%;1976年每百元工业总产值实现利润12.6元,相比于1966年减少了42.5%。这表明国民经济处于一个低效率的运行状态。参见胡书东:《经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究》,上海人民出版社2001年版,第85页。
372参见周其仁:《中国农村改革:国家和所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾》,载《管理世界》1995年第4期。
373参见周其仁:《中国农村改革:国家和所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾》,载《管理世界》1995年第4期。
374按照王绍光的观点,中央财政能力的下降,从政治上说不能通过重新集权的手段来实现,如改革刚开始便与地方打一场遭遇战,无异于政治上的自杀。参见王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版,第41页。
377参见郑永年、吴国光:《中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》,载《当代中国研究》(香港)1994年6期。
378 See Brernan, G. and J. M. Buchanan, The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. Cambridge: Cambridge University Press, 1980, p.185.
379参见皮建才:《中国地方政府间竞争下的区域市场整合》,载《经济研究》2008年第3期。
380在走向市场经济的过程中,由于中央向地方分权,地方的经济自主权逐渐扩大,地方的经济利益开始出现并不断被强化。参见杨龙:《中国经济区域化发展的行政协调》,载《中国人民大学学报》2007年第2期。
381 Dahl, Robert A. and Charles Lindblom, Politics, Economics, and Welfare, University of Chicago Press, 1976.转引自郑永年、吴国光:《中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》,载《当代中国研究》(香港)1994年6期。
382因为缺乏确定地方分成基数的通行方式,地方的分成办法和留成比例这些收入分成的基本参数通过协商与谈判来解决。每省单独就这些参数问题与中央政府进行讨价还价,以确立与中央的特定财税关系。各地根据各自与中央达成的交易上缴不同数额或比例的地方收入。参见王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版,第104页。
383参见郑永年、吴国光:《中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》,载《当代中国研究》(香港)1994年6期。
387参见郑永年、吴国光:《中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》,载《当代中国研究》(香港)1994年6期。
390 See R. Bendix, Nation-Building and Citizenship: Studies of Our Changing Social Order, New York: John Wiley&Sons, Inc., 1964, pp.105-142.
391参见[美]王国斌:《转变的中国:历史变迁与欧洲经验的局限》,李伯重等译,江苏人民出版社1998年版,第94页。
392马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中指出,“现代社会所需要的国家中央集权制,只能在和封建制度斗争中锻炼出来的军事官僚政府机器的废墟上建立起来”,“打碎国家机器也不会危及中央集权制。官僚政治不过是中央集权制还受其对立物即封建制度累赘时的低级和粗糙形态”(《马克思恩格斯选集》,第1卷,人民出版社1972年版,第699页)。因此,官僚制度与马克思主义所要建立的社会主义国家制度是分离的。
393参见[美]杜赞奇:《从民族国家拯救历史:民族主义话语与中国现代史研究》,王宪明译,社会科学文献出版社2003年版,第2页。
394参见孙波:《试论地方立法“抄袭”》,载《法制与社会发展》2007年第5期。
395与苏东自上而下主导的改革不同,中国的改革特色在于用分权的改革方法实现一个分权导向的改革。改革的结果是实现了一个分权的经济体制,而实现这个分权型体制的历史过程,本身就是分权的。它不是由一个中央的设计机构来设计未来经济制度,然后一步步改过来;相反,是塑造一个类似市场经济中技术创新的体制,即鼓励各地分散的制度创新,让不同地区形成不同的新体制要素,再倡导各地之间的比较、模仿和扩散,待条件成熟,再由中央政府进行总结,并以规则予以固定化。参见史正富:《史无前例30年:中国发展道路的政治经济学》,载史正富主编:《30年与60年:中国的改革与发展》,格致出版社2009年版,第22页。
396参见关保英:《行政法的价值定位》,中国政法大学出版社1997年版,第135页。
397《国家税务总局关于1999年地方税务局国家公务员培训工作考评情况的通报》(国税发[1999]140号)。
398《关于规范地方政府消费券发放使用管理的指导意见》(财建[2009]649号)。
399《预算法》第2条规定:“国家实行一级政府一级预算,设立中央,省、自治区、直辖市、设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算。不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇,经省、自治区、直辖市政府确定,可以暂不设立预算”。
400《毛泽东文集》,第7卷,人民出版社1999年版,第31-32页。毛泽东在1956年4月25日中共中央政治局扩大会议上也提到,“我国宪法规定,地方没有立法权,立法权集中在全国人民代表大会。这一条也是学苏联的。但美国似乎不是这样。美国的州可以立法,州的立法甚至可以和联邦宪法打架。似乎财政和税收方面,州和州的立法都不统一。美国这个国家很发达,它只有一般多年就发展起来了,这个问题很值得研究。它的政治体制是可以研究的。看起来,我们也要扩大一点地方的权力。地方的权力太小,对社会主义建设不利”。参见薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》,下卷,中共中央党校出版社1993年版,第787页。
401世界银行:《中国:省级支出考察报告》,载http://www.worldbank.org.cn/Chinese/content/978u6325395.shtml。最后访问时间:2009年11月12日。
402参见黄栀梓:《消除地方财政赤字需调整分税制》,载《证券时报》2008年8月8日。
403 See Jin Hehui, Qian Yingyi and Barry R. Weingast, Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style, Journal of Public Economics, Vol. 89, 2005.
404 Yingyi Qian and Gerard Roland, Federalism and the Soft Budget Constraint, American Economic Review, Vol. 77, 1998.
405参见闫采平、蒋晓波:《大写一个“政”字——浙江财政改革综述之三》,载《中国财经报》2002年9月24日。
406参见马骏、侯一麟:《中国省级预算中的非正式制度:一个交易费用理论框架》,载《经济研究》2004年第10期。
407《邓小平文选》,第2卷,人民出版社1983年版,第329页。
408参见薄贵利:《集权分权与国家兴衰》,经济科学出版社2001年版,第179页。
409基于该国家现代化任务而进行的分权改革,在1980年以后,中国地方政府在决定其工作重心(即发展战略)的行为上,其行为目标和行为所依据的原则是“抓住经济发展的主动权”。这种发展战略,在1992年之前,地方政府通过直接掌控办企业的权利,以国企利润分成的方式提高财政能力;在2000年以后,则是通过抓住地区性生产要素的控制权,特别是抓住土地开发权,确立以土地为中心的新的地方财政体系,提高其财政能力。参见曹正汉、史晋川:《中国地方政府应对市场化改革的策略:抓住经济发展的主动权——理论假说与案例研究》,载《社会学研究》2009年第4期。
410 [日]北野弘久:《税法学原理》,陈刚等译,中国检察出版社2001年版,第76页。
411参见於莉:《省会城市预算过程的政治:基于中国三个省会城市的研究》,载《公共行政评论》2009年第3期。
412参见马骏、侯一麟:《中国省级预算中的政策过程与预算过程:来自两省的调查》,载《经济体制改革》2005年第5期。
413黄佩华等:《中国:国家发展与地方财政》,中信出版社2003年版,第137-138页。
415《财政部关于消费券发放指导意见》(财建[2009]649号)。
416参见[美]安东尼·奥罗姆:《政治社会学导论》,张华青等译,上海世纪出版集团2006年版,第190页。
417萧功秦:《后全能体制与21世纪中国的政治发展》,载《战略与管理》2000年第6期。
418林尚立:《国内政府间关系分析》,浙江人民出版社1998年版,第312页。
419萧功秦:《后全能体制与21世纪中国的政治发展》,载《战略与管理》2000年第6期。
420程竹汝、任军锋:《当代中国政党政治的功能性价值》,载《政治学研究》2000年第4期。
421王绍光:《民主四讲》,三联书店2008年版,第45页。
422王怡:《宪政主义:观念与制度的转捩》,山东人民出版社2006年版,第323页。
423 Qian, Y. and B., Weingast, Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives, Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, 1997; Jin, H., Y., Qian and B., Weingast, Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style, Journal of Public Economics, Vol. 89, 2005.
425参见周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作——简论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》,载《经济研究》2004年第6期。
426 Lieberthal, Kenneth and Oksenberg, Michel, Policy Making in China Leaders, Structures and Processes, Princeton University Press, 1988, pp.8-12.
427尽管《立法法》第64和73条规定“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”可以由地方性法规作出规定,“属于本行政区域的具体行政管理事项”可以由地方政府规章作出规定,但是,地方性法规与地方政府规章却并不具有地方自治条款下的“自主法”特征。在日本,“自主法”通常在其范围内,原则上可同国家法没有关系地、独立地设定规定。参见[日]芦部信喜:《宪法》(第三版),林来梵等译,北京大学出版社2006年版,第323页。
428参见何秋仙、楼迎军:《中国财政分权的制度变迁:在博弈均衡与制度设计之间》,载《浙江社会科学》2008年第8期。
429周业安、章泉:《市场化、财政分权和中国经济增长》,载《中国人民大学学报》2008年第3期。
431辛向阳称一部中国史就是处理中央与地方关系的历史。参见辛向阳:《大国诸侯:中国中央与地方关系之结》,中国社会出版社1995年版,第2页。
432参见郝铁川:《论良性违宪》,载《法学研究》1996年第4期。
433详细的分析可参看叶必丰:《经济宪法学研究的尝试:分税制决定权的宪法解释》,载《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2007年第6期。
435参见苏力《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。
436类似于基于关系的治理和基于规则的治理理论。See Li, John Shuhe, Relation-based versus Ruled-based Governmence: An Explanation of the East Asian Miracle and Asian Crisis, Review of International Economics, Vol. 11, 2003.
437 See The World Bank, China: Revenue Mobilization and Tax Policy, World Bank, 1990, annex 3.
438 North, D., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, 1990, p.122.
439 Goldestein, Steven M., Reforming Socialist Systems: Some Lessons of the Chinese Experience, Studies in Comparative Communism, 1988.
440 [美]杰克·奈特:《制度与社会冲突》,周伟林译,上海人民出版社2009年版,第91页。
441苏力:《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。
442有学者也认为,中国的改革和发展并非是一种简单的转轨,而是一种以三元改革治理结构之执行层(即地方政府与企业)为中心的自主制度创新。由于中国的地方分权是一个梯队的结构,在此结构下,自主制度创新变成了一种类似市场一样的机制。很对地方都在摸索和提供新的制度形态,至于哪些形态最终会成为被广泛采用的形态,有一个自发学习、模仿的过程。参见史正富:《史无前例30年:中国发展道路的政治经济学》,载史正富:《30年与60年:中国的改革与发展》,格致出版社2009年版,第23页。
443 See Lieberthal, K. and Lampton David, M., Bureaucracy, Politics and Decision-Making in Post-Mao China, University of California Press, 1992, p.16.
444郑永年:《全球化与中国国家转型》,浙江人民出版社2009年版,第113页。
445参见李芝兰:《跨越零和:思考当代中国的中央地方关系》,载《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2004年第6期;沈远新:《正和互动:中央与地方关系的新范式及其政策意义》,载《上海行政学院学报》2001年第2期。
446《中国财政年鉴》(1993年)指出“1992年各地纳入财政管理的土地有偿使用收入只是实际收入的极少部分,约有90%的收入仍在各级财政的体制外循环”(中国财政年鉴编纂委员:《中国财政年鉴·1993》,中国财政经济出版社1994年版,第98页);《中国财政年鉴》(1995年)也指出“尽管土地收益有了较大幅度的增长,但由于地方城市建设资金缺口过大,地方获得的土地收入大部分没有纳入财政管理,不少地方委托土地管理部门直接管理土地收支,造成土地收益的流失”(中国财政年鉴编纂委员:《中国财政年鉴·1995》,中国财政经济出版社1996年版,第66页)。
447参见郑永年:《全球化与中国国家转型》,浙江人民出版社2009年版,第113页。
448李芝兰:《跨越零和:思考当代中国的中央地方关系》,载《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2004年第6期。
449 See Yingyi Qian and Gerard Roland, Federalism and the Soft Budget Constraint, American Economics Review, Vol. 88, 1998.
450 Enikolopov, R. and Zhuravskaya, E., Decentralization and Political Institutions, Journal of Public Economics, Vol. 91, 2007.
451 1980年的《国务院关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》提到,“各地区财政收支包干的基数,收入上缴和留用的比例,以及受补助地区的固定补助数额,已在最近全国计划会议讨论确定”;1985年的《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定》提到,“各地区财政收支包干基数,收入上缴和留用的比例,以及受补助地区的定额补助数额,经过去年十二月召开的全国财政工作会议讨论和协商,已经基本确定”,实行经济体制改革综合试点的“城市的收支范围和基数的确定,由财政部会同有关省、市共同商量”;1987年的《关于地方实行财政包干办法的决定》提到,地方要“体谅中央的困难,正确处理中央和地方的利益关系”;1993年《关于实行分税制财政管理体制的决定》提到,税收返还数额的确定应“保持现有地方既得利益格局”。
452 Shirk, S. L., The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993, p.163.
453参见周小川、杨之刚:《中国财税体制的问题与出路》,天津人民出版社1992年版,第7页。
454参见周小川、杨之刚:《中国财税体制的问题与出路》,天津人民出版社1992年版,第7页。
455参见杨红伟:《分散与重构:中央与地方权力关系的制度化研究——以中国分税制的产生为对象》,复旦大学博士学位论文,2007年。
456 See Shirk, S. L., The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993, p.328.
457参见凌志军:《沉浮:中国改革备忘录》,东方出版中心1998年版,第122页。
458杨红伟:《分散与重构:中央与地方权力关系的制度化研究——以中国分税制的产生为对象》,复旦大学博士学位论文,2007年。
459参见苏力:《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期;冯舟:《论宪法第三条第四款——也读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《政法论坛》2007年第5期。
460叶必丰:《经济宪法学的研究的尝试:分税制决定权的宪法解释》,载《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2007年第6期。
461叶必丰:《经济宪法学的研究的尝试:分税制决定权的宪法解释》,载《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2007年第6期。
462 [美]约翰·肯尼斯·加尔布雷斯:《不确定的时代》,刘颖、胡莹译,江苏人民出版社2009年版,第2页。
464万鹏飞:《地方政府与地方治理译丛总序》,载[德]赫尔穆特·沃尔曼、埃克哈特·施罗德编:《比较英德公共部门改革——主要传统与现代化的趋势》,王锋等译,北京大学出版社2004年版,译丛总序。
465参见[瑞典]埃里克·阿姆纳、斯蒂格·蒙丁主编:《趋向地方自治的新理念?——比较视角下的新近地方政府立法》,杨立华等译,北京大学出版社2005年版,第2页。
466王绍光:《分权的底线》,中国计划出版社1997年版,第25页。
467杨之刚等:《财政分权理论与基层公共财政改革》,经济科学出版社2006年版,第3页。
468王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版,第21页。
469王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版,第1页。
470王绍光将国家能力分为汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力,其中,汲取能力最为根本。当中央与地方政策偏好不一致时,如果地方政府运用它们掌握的地方预算收入和预算外收入来追求自己的利益,则国家的汲取能力会遭到严重的损害;并且在这种情况下,地方政府掌握的资源越多,国家总的汲取能力便下降得越厉害。王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版,第2-6页。
471 [美]哈维·S·罗森:《财政学》,马欣仁、陈茜译,中国财政经济出版社1992年版,第670页。
472 [日]金子宏:《日本税法》,战宪斌等译,法律出版社2004年版,第4页。
473 Oates, W.E., Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich, 1972, xvi.
474周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社2008年版,第12页。
475参见张四明:《府际间的协调:问题与解决途径》,载《行政学报》(台湾)1998年第29期。
476 C. Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, Vol.64, 1956.
477 W. E. Oates, Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972, xvi.
478 [瑞典]埃里克·阿姆纳、斯蒂格·蒙丁主编:《趋向地方自治的新理念——比较视角下的新近地方政府立法》,杨立华等译,北京大学出版社,2005年版,第7页。
479王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版,第1页。
480 Hayek F, The Use of Knowledge in Society, American Economic Review, Vol.35, 1945.
481 Musgrave R, Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, New York: McGraw, 1959, p.34.
482 W. E. Oates, An Essay on Fiscal Federalism, J. Economic Literature, Vol. 37, 1999.
485李乐:《1000亿投资计划北京天量供地引而未发》,载《中国经营报》2010年1月1日。
486韩福东:《暴力拆迁为何被问责的官员少》(中国政法大学副校长马怀德教授专访),载《南方都市报》2009年12月23日。
488“Quadragesimo anno”en Doctrina Pontificia, Documentos socials, Madrid: Ed. Catolica, Vol.Ⅲ, 1964.转引自卓忠宏:《西班牙区域主义发展及其影响》,载《淡江人文社会学刊》(台湾)2004年第18期。
489詹镇荣:《补充性原则》,载《月旦法学教室》(台湾)2003年第12期。
490陈家刚:《法治框架下德国地方治理:权力、责任与财政——以德国莱茵-法尔茨A县为例的分析》,载《公共管理学报》2006年第2期。
491参见张正修:《地方制度法理论与实用(1)》,台湾学林文化事业有限公司2000年版,第103-106页。
492对于收入划分问题的解决,首先要看划分收入的目的何在。一般的解释是,收入用于满足支出的需要。这一点与整个财政收入是要用于公共支出的目的要求是一致的。但问题在于,不同级别财政是否都应该拥有足够的收入,以满足各自支出的需要。如果各级财政都能做到以本级直接筹集的收入满足支出的需要,那么各级财政之间实际上就变成了真正的相互独立了。因此通常认为,地方政府不应该拥有充分的财权,这样,中央政府可以对之进行调控,以维护一国的统一。参见杨志勇:《中国地方财政收入问题研究》,载《公共经济评论》2006年第7期。
493周飞舟认为,通过税收返还和转移支付补助的形式来弥补地方财政的支出缺口,从全国总的形势来看,基本是成功的。但是分地区来看,则存在着比较严重的地区不均衡现象。周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》,载《中国社会科学》2006年第6期。
494参见王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》,载《战略与管理》2002年第3期。
495“税收返还”是中国财政转移支付的重要内容。
496周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》,载《中国社会科学》2006年第6期。
497参见林毅夫、刘志强:《中国的财政分权与经济增长》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2000年第4期;王绍光、胡鞍钢:《中国政府汲取能力的下降及其后果》,载《二十一世纪》(香港)1994年第1期。
498季卫东:《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社2002年版,第164页。
499郑永年、吴国光:《论中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》,载《当代中国研究》(香港)1994年第6期。
500 See Pranab Bardhan, Decentralization of Government and Growth, Journal of Economic Perspectives, Vol.16, 2005.
501在规范性分权状态下,能够建立起理想的激励体系。中央政府对地方政府的激励主要是财政上的激励,而财政上的激励能够给地方政府更多的资金提供更为有效的公共服务,最终依赖地方民主体系获得治理的绩效评价结论。
502无论是在程序上还是在财政制度上,都必须有宪法秩序的约束,其中程序法将严格界定民主制度的运行过程,而对财政制度的立法则将对政治决策的内容本身施加严格约束。参见[英]蒂莫西·贝斯利:《守规的代理人:良政的政治经济学》,上海人民出版社2009年版,第20-21页。
503阎坤、张立承:《中国县乡财政困境分析与对策研究》,载《经济研究参考》2003年第90期。
505例如,有人认为,“由于相关法律规范和制度的欠缺,地方政府驻京办事处实际上构成了中央与地方关系中纵横交错的权力关系网络的极其关键性的结点,成为地方参与中央决策的有效途径之一”。参见朱孔武:《地方参与中央决策的法治建构——以整顿地方政府驻京办为例》,载《法学论坛》2009年第2期。
506在“二元财政”(预算内和预算外)的结构之下,中央政府对预算内财政愈加规范,地方政府对预算外财政就愈加重视。所以在这种情况先,分税制带来的财政集权并没有起到真正规范地方财政行为的目的。参见周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》,载《中国社会科学》2006年第6期。
507《关于统一国家财政经济工作的决定》(政务院1950年3月3日颁布)。
512郑永年:《中国的开放及其敌人》,载http://www.zaobao.com/special/forum/pages8/forum_zp100105.shtml。最后访问时间:2010年1月5日。
513郑永年、吴国光:《中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》,载《当代中国研究》(香港)1994年6期。
514相关的内容,可参看陈抗等:《财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手》,载《经济学》2002年第1期。
516韦伯认为,国家合法地垄断实施政治高压的权力,这种权力完全用于公益的目的,如通过征集税收来服务于公共产品提供以及对外部性予以规制。当然,反过来说,也完全有可能被用来攫取公众财富。参见[英]蒂莫西·贝斯利:《守规的代理人:良政的政治经济学》,李明译,上海人民出版社2009年版,第14页。
517参见李炜光:《公共财政的宪政思维》,载《战略与管理》2002年第3期。
518 [美]约翰·肯尼斯·加尔布雷斯:《美好社会:人类议程》,王中宝等译,江苏人民出版社2009年版,第119、121-122页。
519 [英]蒂莫西·贝斯利:《守规的代理人:良政的政治经济学》,李明译,上海人民出版社2009年版,第209页。
520 See Qian, Yingyi and Barry R. Weingast, Federalisn as a Commitment to Market Incentives, Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, 1997; Qian, Yingyi and Gerald Roland, Federalism and the Soft Budget Constraint, American Economic Review, Vol. 88, 1998.
521 [英]蒂莫西·贝斯利:《守规的代理人:良政的政治经济学》,李明译,上海人民出版社2009年版,第14页。
522地方政府行动上的短期性和机会主义,也与中国的官员绩效考评机制有关。参见周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作:兼论我国地方保护主义和重复建设长期存在的原因》,载《经济研究》2004年第6期;周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,载《经济研究》2007年第7期。
524 See Huang Yasheng, Managing Chinese Bureaucrats: An Institutional Economics Perspective, Political Studies, Vol.50, 2002.
525王永钦等:《中国的大国发展道路——论分权式改革的得失》,载《经济研究》2007年第1期。
526 Shah, Anwar and Qureshi, Zia, Intergovernmental Fiscal Relations in Indonesia, World Bank Discussion Papers, 1994.
527参见季卫东:《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社2002年版,第163页。
528在讨论地方(财政)民主化的愿景时,当然也应当考虑到其风险。除了季卫东所担忧的分裂因素外,还应当考虑到另一个因素,即地方政府应当为谁负责。《财经》杂志提到,“广东省不少官员对“腾笼换鸟”的认知是:换的不仅是企业,还有依附于这些企业的农民工。如果让数以千万计的农民工在珠三角扎下根来,考虑到配套的住房、教育、医疗等公共服务和社会保障的成本,则‘改革开放30年来的成果会毁于一旦’,而若不提供这些配套服务,珠三角将遍地贫民窟,有堕入拉美化陷阱之虞”。地方分权带来的竞争,除了吸引资本流入的同时,也会带来人口的流动(所谓“用脚投票”的结果);然而,人口的大量流入也会引发“原住”居民的担忧。参见苏琦:《城市化择径突围》,载《财经》2010年第1期。
529参见[英] J. S·密尔:《代议制政府》,汪瑄译,商务印书馆1982年版,第39页以下。
530参见[美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,第55篇。
531参见刘锋:《导言:政治与神学的平行性——施密特的〈罗马天主教与政治形式〉》,载刘小枫选编:《施密特与政治法学》(增订本),华东师范大学出版社2008年版,第17页。
532参见王怡:《宪政主义:观念与制度的转捩》,山东人民出版社2006年版,第107页。
533参见[希]塔基斯?福托鲍洛斯:《当代多重危机与包容性民主》,李宏译,山东山大图书有限公司2008年版,第4页。
534参见[德]卡尔·施密特:《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社2005年版,第193-194页。
535 [法]洛克:《政府论》(下),叶启芳等译,商务印书馆1964年版,第89-90页。
536比如,日本宪法第41条规定:“国会,为国家权力的最高机关”。
537参见[日]芦部信喜:《宪法》(第三版),林来梵等译,北京大学出版社2006年版,第261页。
538参见韩大元、林来梵、郑贤君:《宪法学专题研究》,中国人民大学出版社2004年版,第417页。
539参见李炜光:《公共财政的宪政思维》,载《战略与管理》2002年第3期。
540参见詹姆斯·L·陈:《论美国重大的联邦预算法》,载《经济社会体制比较》2008年第1期。
541参见[日]阿部照哉、池田政章、初宿正典、户松秀典编著:《宪法(上)——总论篇、统治机构篇》,周宗宪译,台湾元照出版有限公司2004年版,第396-401页。
542李炜光:《公共财政的宪政思维》,载《战略与管理》2002年第3期。
543关于中间选民的偏好与模型,以及代议制民主与直接民主之间对地方政府支出决策影响的差别性问题,可参看[英]斯蒂芬·贝利:《地方政府经济学:理论与实践》,左昌盛等译,北京大学出版社2006年版,第253页以下。
544《宪法》第2条第1款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。
545《宪法》第62条第11项规定:“全国人民代表大会行使下列职权:审查和批准国家的预算和预算执行情况报告”。
546地方人大对地方政府财政行为的监督与约束中的现实作用,可参见朱孔武:《地方人大审议预算的宪法政治——以承德市人大发回预算草案为例》,载《学术研究》2009年第7期。
547参见王绍光、王有强:《公民权、所得税和预算体制——谈农村税费改革的思路》,载《战略与管理》2001年第3期。
548参见王绍光:《顺应民心的变化:从财政资金流向看中国政府政策调整》,载《战略与管理》2004年第2期。
549公共财政的背后有独特的制度支撑,缺失了这些支撑,公共财政只是“一个美丽的传说”。这里面有三个问题:一是政府现代化问题;二是辅助性原则的确立;三是公共财政原则的落实。政府现代化的阶段决定了不同的政府组织原则。处于现代化第一阶段的政府,其组织原则是全能式的,权威决定一切,层层向上负责,向下行政。处于现代化第二阶段的政府,其组织原则是辅助式的,层层向下负责,公民自主治理,政府处于帮衬的辅助地位,只有在不适用自主治理或者公民自主治理出现困难时,政府才应民众的要求介入进来。辅助性原则落实到财政领域,就有了公共财政。参见齐卫国:《“公共财政”离我们这么近又那么远》,载《南方都市报》2009年12月15日。
550参见刘锋:《导言:政治与神学的平行性——施密特的〈罗马天主教与政治形式〉》,载刘小枫选编:《施密特与政治法学》(增订本),华东师范大学出版社2008年版,第17页。
551参见何包钢:《直接民主理论、直接民主诸形式和全民公决》,载刘军宁等编:《直接民主与间接民主》(第5辑),三联书店1998年版,第17页。
552 [英] Georg Sorensen:《最新民主与民主化》,李酉潭、陈志玮译,台湾韦伯文化国际出版有限公司2003年版,第4页。
553参见叶俊荣:《全球脉络下的行政法人》,载台湾行政法学会编:《行政法人与组织改造、听证制度评析》,台湾元照出版有限公司2005年版,第8页。
554 David Held & Anthony McGrew, Global Transformations Politics, Economics and Culture, Stanford University Press, 1999, p.7.
555参见罗依平:《协商政策:我国政府决策模式创新的必然选择》,载《理论探讨》2008年第2期。
556甚至有学者认为传统的代议制已经逐步被以三方主义(Tripartism)为基础的决策过程所代替。议会作为政策表达和同意的最高核心的地位已遭到破坏;经由议会通过的议案,比以前更多地成为一种仅仅是加盖橡皮图章的过程。See David Held, Models of Democracy, Stanford University Press, 1987, p.316.
557参见徐勇:《治理转型与竞争——合作主义》,载《开放时代》2001年第7期。
558参见[法]皮埃尔·卡蓝默:《破碎的民主——试论治理的革命》,高凌瀚译,三联书店2005年版,第1页。
559俞可平主编:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版,第8页。
560 [英]斯蒂芬·贝利:《地方政府经济学:理论与实践》,左昌盛等译,北京大学出版社2006年版,第
255、257页。贝斯利也认为,“由于选民不能直接控制在位政治家的税收和支出倾向,那么为了尽可能地提升其福利,他们就应该竭尽全力通过设计制度和宪法规则,来在选举之外进一步对政府实施规约”。[英]蒂莫西·贝斯利:《守规的代理人:良政的政治经济学》,上海人民出版社2009年版,第233页。
561 [英]斯蒂芬·贝利:《地方政府经济学:理论与实践》,左昌盛等译,北京大学出版社2006年版,第319页。
562王绍光:《有效的政府与民主》,载《战略与管理》2002年第6期。
563徐珣、陈剩勇:《参与式预算与地方治理:浙江温岭的经验》,载《浙江社会科学》2009年第11期。关于参与式预算的详细内容,可参看陈家刚:《参与式预算的理论和实践》,载《经济社会体制比较》2007年第2期。
564南都社论提到,“有选择地公开预算,必然会提升公众对预算的总体预期。这种情形下,预算公开实质上‘逼着’政府和人大回到了问题的起点,那就是如何让公众参与到预算形成的程序中,并发挥实际作用。如果能真的实现这个构想,预算公开与否都不会成为焦点,因为问题已经在原初就被重视和解决了。预算公开的纠葛背后,埋伏着制度调整的社会失落感,这是公开的秘密”。南都周刊:《政府公开预算吁求公共财政制度变革》,载《南方都市报》2009年10月24日。
565 Kopit, G. and Graig, J., Transparency in Government Operations, IMF Occasinal Paper 158, 1998, p.1.
566李炜光:《公共财政的宪政思维》,载《战略与管理》2002年第3期。
567政府应社会要求公开预算,这只是一个开始。在现阶段,如何凝聚所有可能的制衡力量,怎样让舆论力量与体制内力量对接,以何种策略与行政部门互动、对话,最终实现预算形成及审议过程的民主——这些问题既具体又困难,但要想完成推动预算民主的使命,这些问题又都是无法回避的。参见南都社论:《从预算公开到预算民主还有多远》,载《南方都市报》2009年10月28日。
568《立法法》第34条第1款规定:“列入常务委员会会议议程的法律法案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”;第58条规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。《行政法规制定程序条例》第12条规定:“起草行政法规,应当深入调查研究,总结实践经验,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式”。《规章制定程序条例》第14条规定:“起草规章,应当深入调查研究,总结实践经验,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式”。
569《行政许可法》第19条规定:“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案,拟设定行政许可的,起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见,并向制定机关说明设定该行政许
571张学明:《深化公共预算改革增强预算监督效果——关于浙江省温岭市参与式预算的实践与思考》,载《人大研究》2008年第11期;张敏、吴敏力:《温岭参与式公共预算的五年变迁》,载《人民代表报》2009年9月1日。
572严丽梅:《上海财政局称预算属国家秘密不能公开》,载《羊城晚报》2009年10月24日;秋风:《预算不是国家秘密》,载《南方都市报》2009年10月27日;梁发芾:《财政预算是什么时候的国家秘密》,载《中国青年报》2009年10月27日。
573南都社论:《从预算公开到预算民主还有多远》,载《南方都市报》2009年10月28日。
574南都社论:《中央部门拟公开预算地方政府再无由拒绝》,载《南方都市报》2009年12月27日;徐多、王旭:《国务院:争取两三年内实现中央部门预算全公开》,载《经济观察报》2009年12月31日。
575“中国财政透明度报告”项目组:《中国省级财政透明度评估报告》,载《社会科学报》2009年4月23日。
576 [德]米歇尔·施托莱斯:《德国公法史:国家法学说和行政学(1800-1914)》,雷勇译,法律出版社2007年版,第1页。
577 See Rapoport, Anatol, Two-Person Game Theory: The Essential Issues, University of Michigan Press, 1966, p.18.
578有学者指出,中国的财政分权是在一个制度供给失衡的环境中进行的。这个失衡表现在三个方面,即财政分权没有法律保障、财政分权和行政垂直集权矛盾以及分权制度安排本身不规范。参见姚洋、杨雷:《制度供给失衡和中国财政分权的后果》,载《战略与管理》2003年第3期。
579策略性行动的主体,并不试图共享对物质世界的理解、对可能支配或合法化任何行动的规范和习俗的理解,甚至不试图共享对可能驱使其如此行动的意图的理解。参见[英]安德鲁·埃德加:《哈贝马斯:关键概念》,杨礼银、朱松峰译,江苏人民出版社2009年版,第98-99页。
580在大家对于未来的发展道路没有多少“宏伟规划”的时候,一切靠“摸着石头过河”,行政性放权结合以经济增长为基础的政治锦标赛,赋予了地方探索改革开放有效道路的巨大空间和强大激励。这种分散化的改革尝试是中国改革开放的中心特征。参见周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社2008年版,第123页。
581“如果制度影响社会生活中的利益分配,我们就应该预见到,策略行为人会寻求那些能够给予他们最大利益份额的制度规则”;“非正式规则影响资源的分配,进而影响正式制度创建过程中相关各方的力量对比”;“一个社会中非正式规则的变迁,可以由那些规则的分配结果或相关行为人的协议力量的变化而产生”。[美]杰克·奈特:《制度与社会冲突》,周伟林译,上海人民出版社2009年版,第128、150、179页。
582参见[美]杰克·奈特:《制度与社会冲突》,周伟林译,上海人民出版社2009年版,第19、128页。
583参见季卫东:《正义思考的轨迹》,法律出版社2007年版,第166-167页。
584参见[英]安德鲁·埃德加:《哈贝马斯:关键概念》,杨礼银、朱松峰译,江苏人民出版社2009年版,第98-99页。
585参见[美]杰克·奈特:《制度与社会冲突》,周伟林译,上海人民出版社2009年版,第178页以下。
586季卫东:《正义思考的轨迹》,法律出版社2007年版,第167页。
587不过,有学者认为一些“看不见的法律规则”支撑着新中国六十年来的政治运作,以至于它在功能上发挥了宪法的作用,构成中国“看不见的宪法”(Invisible Constitution)、“隐蔽的宪法”(Secret Constitution)甚至“真正的宪法”(Real Constitution)。他认为“民主集中制原则”、“两个积极性”、“商量着办事”就是一种有序化的规则。参见强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》,载《开放时代》2009年第12期。
588在非规范性基础上展开的财政分权过程,导致了不同层级政府之间对事权的推诿和由此产生的矛盾在基层的积累,中央与地方政府行为的机会主义和短期化倾向,地方公共品提供的分散化和小型化,地区差距的扩大,以及政府预算约束的软化等。参见姚洋、杨雷:《制度供给失衡和中国财政分权的后果》,载《战略与管理》2003年第3期。
[1]白宇飞:《非税收入研究》,经济科学出版社2008年版
[2]薄贵利:《集权分权与国家兴衰》,经济科学出版社2001年版
[3]法治斌、董保城:《宪法新论》,台湾元照出版有限公司2005年版
[4]葛克昌:《国家学与国家法:社会国、租税国与法治国理念》,台湾元照出版有限公司1996年版
[5]关保英:《行政法的价值定位》,中国政法大学出版社1997年版
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2参见周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》,载《中国社会科学》2006年第6期。
3《江泽民文选》,第1卷,人民出版社2006年版,第472页。
4参见余孝忠、胡锦武:《坚决清除房价中的“腐败成本”》,载http://news.xinhuanet.com/house/2010-03/30/content_13269419.htm。最后访问时间:2010年4月4日;吴国清:《“土地财政”还能维持多久》,载http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-04/01/c_1211807.htm。最后访问时间:2010年4月4日。
5参见周雪光:《中央集权的代价》,载《当代中国研究》(香港)1994年第2期;王宇:《我国中央与地方间财政关系变迁研究——一个基于集权与分权矛盾的分析》,西北大学博士学位论文,2003年。
6陈一谘:《中国发展和改革战略的现实选择:规范性分权》,载《当代中国研究》(香港)1995年第2期。
7参见王绍光:《分权的底线》,载《当代中国研究》(香港)1995年第2期。
8参见万鹏飞:《地方政府改革:一种全球性的透视》,载巫永平主编:《公共管理评论》(第1卷),清华大学出版社2004年版,第17-36页;郑永年:《“分权战略”与半联邦制的演进》,载《当代中国研究》(香港)1994年第2期。
9参见杨红伟:《分散与重构:中央与地方权力关系的制度化研究——以中国分税制的产生为对象》,复旦大学博士学位论文,2007年。
10参见於莉:《省会城市预算过程的政治:基于中国三个省会城市的研究》,中山大学博士学位论文,2007年;王绍光、马骏:《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》,载《公共行政评论》2008年第1期;王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》,载《战略与管理》2002年第3期。
11 See Jin Hehui, Qian Yingyi and Barry R. Weingast, Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style, Journal of Public Economics, Vol. 89, 2005.
12参见张晏、龚六堂:《分税制改革、财政分权与中国经济增长》,载《经济学》2005年第1期;沈坤荣、付文林:《税收竞争、地区博弈及其增长绩效》,载《经济研究》2006年第6期;林毅夫、刘志强:《中国的财政分权与经济增长》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2000年第4期。
13参见阎坤、王进杰:《公共品偏好表露与税制设计研究》,载《经济研究》2000年第10期;丁菊红、邓可斌:《政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权》,载《经济研究》2008年第7期;张军等:《中国为什么拥有了良好的基础设施?》,载《经济研究》2007年第3期。
14参见周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,载《经济研究》2007年第7期。
15参见王永钦等:《中国的大国发展道理——论分权改革的得失》,载《经济研究》2007年第1期;王永钦等:《十字路口的中国经济:基于经济学文献的分析》,载《世界经济》2006年第10期。
16周克清:《论我国财政分权体制下的政府间税收竞争》,载《税务与经济》2002年第3期;贾康等:《总部经济、地区间税收竞争与税收转移》,载《税务研究》2007年第2期;周克清:《政府间税收竞争研究——基于中国实践的理论与经验分析》,西南财经大学博士学位论文,2004年。
18邓宏乾:《公共财政视角下的土地收益分配改革》,载《江海学刊》2007年第3期。
19江苏省2009年财政收入增长的一个重要因素是房地产税收的增加,1-11月份江苏商品房销售面积增长88.5%,房地产税收增量占一般预算收入增量的30%。参见王海平:《江苏省委书记批评房价增速称应尽快平抑》,载《21世纪经济报道》2009年12月29日。
20中国房地产指数系统:http://qyb.soufun.com/login.aspx。最后访问时间:2010年1月25日。
21参见邬丽萍:《地方政府在土地市场上的角色与地位》,载《统计与决策》2006年第8期;乐嘉春:《遏制高房价须弱化“土地财政”》,载《新闻晚报》2009年12月24日;赵德余:《土地征用过程中农民、地方政府与国家的关系互动》,载《社会学研究》2009年第2期;金微:《地方政府“卖地财政”致暴力拆迁频发》,载《国际先驱报》2009年12月7日。
22参见刘振冬等:《政策收紧:新一轮“以地生财”或降温——但“土地财政”问题仍难以解决》,载《经济参考报》2009年12月21日;王小乔:《楼市角力:中央5道金牌地方继续救市》,载《南方周末》2010年1月14日。
23参见田毅、季谭:《“土地财政”背后的几级财力分配》,载《第一财经日报》2006年8月11日;王军:《“土地财政”的动力结构》,载《瞭望》2009年第37期;姜山:《卖地生财不是正路》,载《证券时报》2009年12月1日;施正文:《拆迁条例修改与地方财政转型》,载《燕山大讲堂》2010年第56期。
24周飞舟:“《生财有道:土地开发和转让中的政府和农民》,载《社会学研究》2007年第1期。此外,有学者通过研究认为,“发达地区政府财政的基本格局是:预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,预算外靠土地出让收入。城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展,发达地区的政府财政就是一个‘土地财政’”。参见刘守英、蒋省三:《土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案》,载《中国土地科学》2005年第5期。
25赵云旗:《中国财政改革三十年回眸》,载《地方财政研究》2008年第12期。
26参见赵云旗:《中国财政改革三十年回眸》,载《地方财政研究》2008年第12期。
27中央与地方财政权限配置的失衡,核心是地方财政收支失衡,或者说地方没有独立的收入保障权。关于独立的收入保障权,可参见[德]汉斯·J·沃尔夫等:《行政法》,高家伟译,商务印书馆2007年版,第486页。
28 Martin. Loughlin, Local Government in the Modern State, London: Sweet and Maxwell, 1986, p. 186.
29 Stephen Bailey and Mark Elliott, Taking Local Government Seriously: Democracy, Autonomy and the Constitution, Cambridge Law Journal, Vol. 68, 2009.
31 See Maria Edin, State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management from a Township Perspective, The China Quarterly, Vol. 173, 2003.
32 Bulpitt, Territory and Power in the UK, Manchester University Press, 1983, p.141.
33沈远新:《正和互动:中央与地方关系的新范式及其政策意义》,载《上海行政学院学报》2001年第2期。
34路径依赖,在很多情况下被用于考察制度的变迁和转型。See Karl, T.L. and Schmitter, P.C., Modes of Transition in Latin America, Southern and Eastern Europe, International Social Science Journal, Vol.43, 1991.
35运用党内纪律影响国家权力运行的现象普遍存在。例如,《人民日报》在2009年10月15日发表了姜洁的《用严明的纪律保证中央扩大内需促进经济增长政策的贯彻落实》一文。
36 See John Stewart, Book Review of“Local Government in the Modern State”, The Modern Law Review, Vol. 50, 1987.
37参见[瑞典]埃里克·阿姆纳、斯蒂格·蒙丁主编:《趋向地方自治的新理念?——比较视角下的新近地方政府立法》,杨立华等译,北京大学出版社2005年版,第108页。
38参见[德]赫尔穆特·沃尔曼、埃克哈特·施罗德编:《比较英德公共部门改革——主要传统与现代化的趋势》,王锋等译,北京大学出版社2004年版,第89-90页。
39参见周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》,载《中国社会科学》2006年第6期。
42黄佩华等:《中国:国家发展和地方财政》,中信出版社2003年版,第30页。
45参见侯波:《中央权威要加强地方自主权要扩大:兼论中国中央政府和地方政府之间的关系》,载《天津行政学院学报》2001年第1期。
46参见薄贵利:《中央与地方权限划分的理论误区》,载《政治学研究》1999年第2期。
47张千帆主编:《宪法学》,法律出版社2004年版,第431页。
48 [日]盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第89页;许志雄等:《现代宪法论(第三版)》,台湾元照出版有限公司2002年版,第372-373页。
49参见李惠宗:《宪法要义》,台湾元照出版有限公司2001年版,第608页;许志雄:《地方自治权的基本课题》,载《月旦法学杂志》(台湾)1995年第1期。
50参见[日]盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第90页。
51法治斌、董保城:《宪法新论》,台湾元照出版有限公司2005年版,第432页。
52 See Gordon L. Clark, A Theory of Local Autonomy, Annals of the Association of American Geographers, Vol. 74, 1984.
53 See Bentham, J, Of Laws in General, Edited by H. L. A. Hart, London: University of London, The Athlone Press, 1970, p. 13; H. L. A. Hart, Bentham on Legal Powers, Yale Law Journal, Vol. 81, 1972.
54哈特在讨论法律权力时,对公共团体(Publi Bodies)的powers和个人(Private Individul)的powers进行了区分,就个人的pwoers而言,其指向于righte, capacity和competence。See H. L. A. Hart, Bentham on Legal Powers, Yale Law Journal, Vol. 81, 1972.
55这两层意义,按照边沁的归纳,可以分别称为Power of Contrectation和Power of Imperation。前者表达的是地方政府拥有的相对于中央政府的优先权力;后者则是地方政府拥有的指向于个人的审查(Review)、修改(Amend)、否定(Negate)或强制执行(Enforce)的权力。See H. L. A. Hart, Bentham on Legal Powers, Yale Law Journal, Vol. 81, 1972; Gordon L. Clark, A Theory of Local Autonomy, Annals of the Association of American Geographers, Vol. 74, 1984.
56自治权的防御性功能意味着,地方自治的权能不需要个别的法律授权即可赋予;并且,存在着即使以法律也不能够侵犯自治权能的问题意识([日]盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第92页)。然而,实际上只有少数国家在其宪法中规定了保障地方自治,并且赋予其核心的意义。参见[德]汉斯·J·沃尔夫等:《行政法》(第三卷),高家伟译,商务印书馆2007年版,第478页。
57参见王建学:《我国的地方自治:宪法文本的解读和现实状况的考察》,载《厦门大学法律评论》(第12辑),厦门大学出版社2006年版,第49页。
58陈新民:《论中央与地方法律关系的变革》,载《法学》2007年第5期。
59参见季卫东:《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社2002年版,第164页。
60参见陈新民:《中央与地方法律关系的重建——检讨中国宪法中央与地方权限划分之制度》,载北京大学宪法与行政法研究中心:《“中央与地方关系的法治化”国际学术研讨会论文集》,2007年;毕雁英:《地方自治与国家统一》,载北京大学宪法与行政法研究中心:《中国-瑞士“权力的纵向配置于地方治理”国际学术研讨会论文集》,2009年。
61参见侯波:《中央权威要加强地方自主权要扩大——兼论中国中央政府和地方政府之间的关系》,载《天津行政学院学报》2001年第1期;苏力:《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。
62《毛泽东文集》,第7卷,人民出版社1999年版,第31页。
63参见喻希来:《中国地方自治论》,载《战略与管理》2002年第4期。
64参见萧文生:《地方自治团体之自主组织权》,载台湾行政法学会编:《公务员法与地方制度法》,台湾元照出版有限公司2003年版,第269页。
65有学者指出,民主集中制与地方自治具有一致性,核心问题是对于中国的地方自治而言,尚没有制度性的保障(李洪雷:《地方自治与中国地方政府法》,载北京大学宪法与行政法研究中心:《“中央与地方关系的法治化”国家学术研讨会论文集》,2007年)。然而,毋庸讳言,民主集中制嵌入到中央与地方的法律结构中,势必导致地方丧失自主权限和法律能力。参见参见[德]汉斯·J·沃尔夫等:《行政法》(第三卷),高家伟译,商务印书馆2007年版,第477页。
66参见苏力:《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。
67强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》,载《开放时代》2009年第12期。
68参见喻希来:《中国地方自治论》,载《战略与管理》2002年第4期。
69参见薄贵利:《中央与地方权限划分的理论误区》,载《政治学研究》1999年第2期;张千帆主编:《宪法学》,法律出版社2004年版,第456页。
70邓小平提到,“我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义、闹独立性,很少强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权”。《邓小平文选》,第2卷,人民出版社1994年版,第329页。
71《邓小平文选》,第2卷,人民出版社1994年版,第145页。
72基于放权程度的扩大而赋予了地方更多的经济与财政领域自主权,使得很多人认为中国事实上属于一种财政联邦主义结构(See Yong Nian Zheng, Perforated Sovereignty: Provicial Dynamism and China’s Foreign Trade, The Pacific Review, Vol. 7, 1994; Gabriella Montinola, Yingyi Qian and Barry R. Weingast, Federlism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China, World Politics, Vol. 48, 1995)。然而,真正意义上的联邦制要求一种受到宪法保护的特殊的分权安排,明确禁止中央任意改变制度结构。也就是说,联邦制结构下,地方的自主权是具有防御性功能的。为了体现出基于放权而形成的不具有防御性功能的联邦主义与真正意义上的联邦主义的区别,学者往往在分析中国的“联邦主义”时,加上“中国式”或“试行的”这种修饰词。参见郑在浩:《改革时期中央与地方的关系——对过去25年的评价》,载吴敬琏等主编:《洪范评论》(第3卷第2辑),中信出版社2006年版,第124-125页。
73有学者在谈到单一制和联邦制的区别时,指出单一制国家的中央政府可以主动放权,使地方政府获得更大的自主权,甚至其自主程度并不亚于联邦各州以下的地方政府。单一制与联邦制国家的主要不同之处,在于其地方自治的程度没有宪法保障,因而完全取决于中央政府的意愿,可以随时被立法所改变。参见张千帆:《宪法学导论》,法律出版社2004年版,第261-262页。
74杨开忠、陶然、刘明兴:《解除管制、分权与中国经济转轨》,载《中国社会科学》2003年第3期。
75参见薄贵利:《中央与地方权限划分的理论误区》,载《政治学研究》1999年第2期。
76实际上,起于20世纪70年代末期的财政分权改革,无论是财政包干,抑或是分税制,主要还是一种“就事论事”的中央与地方间内部的权力调整。有人因此指出,“分税制改革指向政府间收入分配,而公共财政改革重点在于政府支出管理,更多是政府加强内部管理的行政控制。简言之,15年来中国财税改革,实质为中央和地方政府间和政府内部收支调整、权责划分及行政控制的过程。然而,在扩大社会公众参与政府预算过程、问责政府行为的权利方面,改革几无触及”。参见“中国改革”编辑部:《预算变法》,载《中国改革》2010年第4期。
77 See Stephen Bailey and Mark Elliott, Taking Local Government Seriously: Democracy, Autonomy and the Constitution, Cambridge Law Journal, Vol. 68, 2009.
78 See Gordon L. Clark, A Theory of Local Autonomy, Annals of the Association of American Geographers, Vol. 74, 1984.
79参见林毅夫、刘志强:《中国的财政分权与经济增长》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2000年第4期;李芝兰、吴理财:《“倒逼”还是“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的活动》,载《社会学研究》2005年第4期。有学者认为,毛泽东时代之后中央采取了放权措施,是因为改革派的领导人痛苦地认识到,不首先改变地方执行政策的规则,它的政策基础也难免倒塌。参见郑在浩:《改革时期中央与地方的关系——对过去25年的评价》,载吴敬琏等主编:《洪范评论》(第3卷第2辑),中信出版社2006年版,第124-125页。
80这种划分参考了学者在对行政规范进行分类时的做法。参见叶必丰、周佑勇:《行政规范研究》,法律出版社2002年版,第72-75页。
81 See Gordon L. Clark, A Theory of Local Autonomy, Annals of the Association of American Geographers, Vol. 74, 1984.
82参见法治斌、董保城:《宪法新论》,台湾元照出版有限公司2005年版,第439-441页。
83 See Peter Vincent-Jones, Central-Local Relations under the Local Government Act 1999: A New Consensus?, The Modern Law Review, Vol. 63, 2000.
84 See R. A. W. Rhodes, Some Myths in Central-Local Relations, The Town Planning Review, Vol. 51, 1980.
85参见李芝兰:《跨越零和:思考当代中国的中央地方关系》,载《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2004年第6期。
86 See R. A. W. Rhodes, Some Myths in Central-Local Relations, The Town Planning Review, Vol. 51, 1980.
87张千帆主编:《宪法学》,法律出版社2004年版,第454页。
88《毛泽东文集》,第7卷,人民出版社1999年版,第32-32页。
89夏丽华:《60年来中央与地方关系演进特点与当前的改革问题》,载《郑州大学学报》(哲学社会科学版)2009年第5期。1957年权力下放改革包括以下6个方面:1.下放计划权;2.下放企业管理权;3.下放物资分配权;4.下放基本建设项目审批权、投资和信贷管理权;5.下放财政权和税收权;6.下放劳动管理权。参见吴敬琏:《当代中国经济改革》,上海远东出版社2003年版,第47-48页。
90改革自今,尽管存在着放与收的交叉过程,但在经济(包括财政)领域,是一种有选择的收权和总体上的放权状态。参见郑在浩:《改革时期中央与地方的关系——对过去25年的评价》,载吴敬琏等主编:《洪范评论》(第3卷第2辑),中信出版社2006年版,第124-125页。
91《宪法》第115条:“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权……。”
92地方的改革试验不可避免地要对现存制度造成冲击。两者之间的紧张关系最明显地表现在中央与地方的关系上。地方改革试验往往要不是中央分权的结果,就是地方自我分权的结果。也就是说,通过分权形成的自主权预留了地方改革试验的行动空间。参见郑永年:《要求中央与地方关系的改革》,载http://www.zaobao.com/special/forum/pages3/forum_zp060822b.html。最后访问时间:2010年4月10日。
93“允许看,不争论,大胆地试,大胆地闯”是邓小平对改革的基本认识。1989年,针对海南省特区经济发展开发新模式的探索所引发的“洋浦风波”,邓小平“认为海南省委的决策时正确的,机会难得,不宜拖延”(中共中央文献研究室编:《邓小平思想年谱(1975-1997)》,中央文献出版社1998年版,第424页)。1991年初,邓小平在视察上海时也认为,“要克服一个怕字,要有勇气。什么事情总要有人试第一个,才能开拓新路。试第一个就要准备失败,失败也不要紧。希望上海人民思想更解放一点,胆子更大一点,步子更快一点”(《邓小平文选》,第3卷,人民出版社1993年版,第367页)。
95参见冯舟:《论宪法第三条第四款——也读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《政法论坛》2007年第5期。
96参见夏勇:《中国宪法改革的几个基本理论问题》,载于《中国社会科学》2003年第2期。
97例如,1981年《全国人民代表大会常委会关于授权广东、福建人大及其常委会制定所属经济特区的各单行经济法规的决议》。
98参见冯舟:《论宪法第三条第四款——也读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《政法论坛》2007年第5期。
99参见王诚:《试论综合配套改革中的“先行先试权”》,载《天津社会科学》2008年第5期;张千帆:《宪法变通与地方试验》,载《法学研究》2007年第1期;黄璘:《区域经济发展需突破特区思维,改革试验区凸显地方“试错权”》,载《珠江经济》2007年第6期。实际上,在国外,在讨论地方自治的法律价值时,改革与创新(Innovation)和民主(Democracy)、多样化(Diversity)、地方居民团体(Community)共同构成了其聚焦点。See Richard Briffault, Home Rule for the Twenty-First Century, Urban Lawyer, Vol. 36, 2004; Richard Briffault, Home Rule and Local Political Innovation, Journal of Law and Politics, Vol. 22, 2006.
100 Schick A., Capacity to Budget. The Urban Institute Press, 1990, p. 1.
101刘剑文主编:《财税法学研究述评》,高等教育出版社2004年版,第21页。
102参见蔡茂寅:《预算的基础概念》,载《月旦法学教室》(台湾)2001年第5期;焦建国:《论政府预算的法律本质》,载《财经问题研究》2001年第5期。
103闫海:《预算民主:预算审批权为中心的建构》,载《重庆社会科学》2007年第4期。
104季卫东:《政体改革的两大棋眼:征税权与预算案》,载《同舟共进》2007年第5期。
105王绍光、马骏:《走向“预算国家”——财政转型和国家建设》,载《公共行政评论》2008年第1期。
106“一五”期间,全国财政收入占国民收入比重达32.7%,中央财政收入占国民收入比重为14.8%。中央财政支出占总财政支出比重的3/4。中央政府具有强大的财政支配权。参见胡鞍钢:《中国政治经济史论(1949-1976)》,清华大学出版社2008年版,第245页。
109 See Olivier Blanchard and James Tong, The Evolution of Central-Provincial Fiscal Relations in China, 1971-1984: The Formal System, The China Quarterly, Vol. 125, 1991.
112季卫东:《政体改革的两大棋眼:征税权与预算案》,载《同舟共进》2007年第5期。
114关于税负水平的确定,可参看[美] B·盖伊·彼得斯:《税收政治学——一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,第24页以下。
115在大多数国家,社会最终的税目清单是由多级政府作出的,每一级政府的施政目标及其收入要求都会有所不同。这样,最终的税收数额取决于许许多多的决定。参见[美] B·盖伊·彼得斯:《税收政治学——一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,第24页。
116 Dieter Birk. Steuerrecht 1, Allgemeines Steuerrecht, 1994,§7, Rz.1.转引自黄俊杰:《财政宪法》,台湾翰芦图书出版有限公司2005年版,第64页。
117中央与地方之间的争议处理制度,即中央对地方的立法干预及行政干预所产生的争议的司法解决制度。立法干预产生的争议主要是中央与地方之间权限分配的争议,即权限的属性或归属不明确或有违宪之虞所产生的争议,或是地方立法有无违反中央立法的争议;行政干预所产生的争议则是中央对地方透过种种行政手法进行干预产生的争议。参见蔡秀卿:《日本中央与地方及地方间争议处理制度》,载台湾行政法学会编:《公务员法与地方制度法》,台湾元照出版有限公司2003年版,第233页。
118刘剑文主编:《税法专题研究》,北京大学出版社2002年版,第160页。
119参见熊英:《地方税收法律问题研究》,中国税务出版社2001年版,第8页。
120参见平新乔:《财政原理与比较财政制度》,上海三联书店1992年版,第363-364页。
123 Oates, W.E., Fiscal Federalism. Harcourt Brace Jovanovich, 1972, xvi.
124张宴、龚六堂:《分税制、财政分权与中国经济增长》,载《经济学》2005年第1期。
125张守文:《论税收法定主义》,载《法学研究》1996年第6期。
126张守文:《论税收法定主义》,载《法学研究》1996年第6期。有学者认为税收法定主义的具体内容是:(1)税种法定;(2)税收要素确定;(3)程序法定。参见覃有土等:《论税收法定主义》,载《现代法学》2000年第3期。
127白彦锋:《税收法定主义原则与政府税收立法权的界定》,载《河北法学》2004年第10期。
128汤贡亮:《从国际视角看中国地方税制的完善》,载《公共经济评论》2007年第10期。
129台湾地区《地方税法通则》第3条规定:“直辖市政府、县(市)政府、乡(镇、市)公所得视自治财政需要,依前条规定,开征特别税课、临时税课或附加税课”。
130陈清秀:《地方课税立法权之研讨》,载http://blog.rootlaw.com.tw/cpa。最后访问时间:2009年10月20日。
131尽管在学术界,有人从宪法第56条有关“中华人民共和国的公民有依照法律纳税的义务”的规定中,推导出只有“法律”才能作为征税的依据,从而否定地方的税收立法权,但该条仅仅从公民的角度强调纳税的义务,并不能表明征税的依据应当属于什么样的位阶规范。
132《立法法》第8条第8项规定:“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”“只能制定法律”。
134当然,立法机关可以通过授权行政机关制定税法规范,这也符合人民主权原则。不过,这种授权立法也应当受到一定的限制。在税收立法领域,立法机关在授权行政机关制定相关的行政法规时,在授权的法律中必须就授权的内容、目的以及规范等作出具体而明确的规定,使人民可以从法律本身预测其税收负担,而不能违背“不得笼统授权”的原则。参见陈清秀:《税捐法定主义》,载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会编:《当代公法理论》,台湾月旦出版有限公司1993年版,第589页。
135《税收征管法》第90条授权国务院制定“耕地占用税、契税、农业税、牧业税征收管理办法”。
136《车船税暂行条例》第2条。
137《城镇土地使用税暂行条例》第5条。
138《耕地占用税暂行条例》第5条。
139《车船税暂行条例》第4条。
140《房产税暂行条例》第6条。
141《固定资产投资方向调节税暂行条例》第15条。
142《营业税暂行条例》第2条。
143《契税暂行条例》第3条。
144《城镇土地使用税暂行条例》第13条。
145《房产税暂行条例》第10条。
146《城市维护建设税暂行条例》第9条。
149严格的学术意义上的地方税,意味着地方政府有权设定其税率(即控制收入),而税率的设定往往以税收立法的方式实现。从这个意义上说,我国目前并不存在地方税。同时,就共享税而言,因地方并没有控制权,与其说收入共享是税收,不如说是转移支付。参见沙安文、乔宝云主编:《地方政府与地方财政建设》,中信出版社2005年版,第34页。
152 [美] B·盖伊·彼得斯:《税收政治学——一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,第3页。
154 [日]盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第120页。
155 See Schick, A., Controlling Nonconventional Expenditures: Tax Expenditures and Loans, Public Budgeting and Finance, Vol. 6, 1986.
156 [美] B·盖伊·彼得斯:《税收政治学——一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,第44页。
157白宇飞:《非税收入研究》,经济科学出版社2008年版,序言。
158李友志:《政府非税收入管理》,人民出版社2003年版,第3页。
159《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)。
160 See Dieter Birk,§3 AO, in: Kommentar zur Abgabenordnung und Finanzgerichtsordnung, Bd.Ⅰ, 1993, Rz. 23.转引自黄俊杰:《财政宪法》,台湾翰芦图书出版有限公司2005年版,第23-24页。
161巩晖:《税制优化与经济增长》,中国工商出版社2006年版,第130页。
163参见李友志:《政府非税收入管理》,人民出版社2003年版,第156页。
167原雪梅:《加强国有资源有偿使用收入管理的思考》,载《湖南财经高等专科学校学报》2006年第3期。
178参见“非经营性国有资产监督管理研究”课题组:《非经营性国有资产监督管理研究》,载《经济研究参考》2005年第3期。
179参见“非经营性国有资产监督管理研究”课题组:《非经营性国有资产监督管理研究》,载《经济研究参考》2005年第3期。
180参见赵一锦等:《国有资产流失研究》,西南财经大学出版社1999年版,第69页。
181参见胡鞍钢:《我们需要对改革进行反思》,载《读书》2005年第1期。
184 2009年,国资委表示将对国有企业投资行为进行严格监管,尤其是房地产投资行为;但是,诸如保利等中央企业仍在不同地方“争做地王”。参见盛超:《国有企业投资行为将被严格监管》,载《经济观察报》2009年12月25日;纪旭:《保利地产:3个月连拿地王》,载《时代周报》2009年9月17日;刘畅:《央企在新江湾城拍出“单价地王”》,载《新闻晨报》2009年12月24日。
185参见滕虓:《聚焦“国进民退”》,载《国企》2009年第10期;陈燕:《马建堂承认存在“国进民退”呼吁放开民企市场准入》,载《财经》2009年第26期。
186参见《中国大百科全书·经济学Ⅰ》,中国大百科全书出版社1988年版,第212页。
187参见张雷宝主编:《公债经济学》,浙江大学出版社2007年版,第18页。
188 1989年《国务院关于发行1989年保值公债的通知》(国发[1989]43号)仅规定地方政府对“保值公债”的发行任务执行权,并且对于未能完成分配任务的地方政府,应以地方预算外资金认购剩余部分公债。
192参见[日]金子宏:《日本税法》,战宪斌等译,法律出版社2004年版,第3页。
193参见[美] B·盖伊·彼得斯:《税收政治学——一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,第73页。
194对赋予地方政府多大的开支权力,各国的做法千差万别。即使是那些号称单一制的中央集权国家,也允许(或者要求)地方政府开销大把的钱,而在联邦制国家中,中央政府对于各级地方政府该花多少钱则几乎毫无控制能力。参见[美] B·盖伊·彼得斯:《税收政治学——一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,第95页。
195 [美] B·盖伊·彼得斯:《税收政治学——一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,第92-94页。
196参见胡念飞:《浙江温岭:民主恳谈催生公共预算》,载《南方周末》2006年3月16日。
197钟晓敏主编:《地方财政学》,中国人民大学出版社2006年版,第61页。
198参见赵云旗:《中国分税制财政体制研究》,经济科学出版社2005年版,第350页。
199钟晓敏主编:《地方财政学》,中国人民大学出版社2006年版,第64页。
200《国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定(暂行)》(发改投资[2005]1392号)。
201参见黄世鑫、郭建中:《自有财源与地方财政自主?——地方自治内涵之省视》,载《政策研究学报》(台湾)2007年第7期。
202参见黄佩华等:《中国:国家发展和地方财政》,中信出版社2003年版,第51页。
203参见黄俊杰:《财政宪法》,台湾翰芦图书出版有限公司2005年版,第135页。
204参见[瑞典]埃里克·阿姆纳、斯蒂格·蒙丁主编:《趋向地方自治的新理念?——比较视角下的新近地方政府立法》,杨立华等译,北京大学出版社2005年版,第5页。
208参见马骏、侯一麟:《中国省级预算中的非正式制度——一个交易费用理论框架》,载《经济研究》2004年第10期。
209参见李洺、侯一麟：《我国地方财政预算权及其决策过程分析》，载《中国行政管理》2008年第7期。
210参见马骏、侯一麟:《中国省级预算中的政策过程与预算过程:来自两省的调查》,载《经济社会体制比较》2005年第5期。
211参见黄佩华等:《中国:国家发展与地方财政》,中信出版社2003年版,第137页。
213参见刘丽:《税权的宪法控制》,法律出版社2006年版,第99页以下。
215《立法法》第56条第3款规定:“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”
216 1984年的授权决定,第一次确立了租税法律主义原则;1992年的《税收征收管理法》则在法律文本中确立了该原则,该法第3条规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行”。
217 2000年制定的《立法法》第10条规定:“授权决定应当明确授权的目的、范围”;第9条规定了立法绝对保留事项。
218涂龙力、王鸿貌:《税收基本法研究》,东北财经大学出版社1998年版,第86页。
221参见匡小平、何灵:《税收计划:扬弃还是保留——兼论我国税收的超经济增长》,载《经济体制改革》2006年第1期。
222参见匡小平、何灵:《从美国税收预测程序看我国税收计划改革取向》,载《税务研究》2006年第10期。
223“税收国家”是中央政府及下级政府在全国范围内用税收的方式来汲取财力,而且,更重要的是,国家的财政收入主要来源于私人部门的财富,这使得税收国家的财政收入高度依赖于私人财富;“预算国家”是指具备了现代预算制度的国家,必须具备两个显著标志,第一是财政上的集中统一,第二是预算监督,也就是说代议机构能监督政府的财政收支,确保预算是依财政年度制定的、公开透明的、清楚的、事先批准的、事后有约束力的。参见王绍光、马骏:《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》,载《公共行政评论》2008年第1期。
224参见匡小平、何灵:《税收计划:扬弃还是保留——兼论我国税收的超经济增长》,载《经济体制改革》2006年第1期。
225预算工具主义取向下,一方面,是强调税收预测的准确性,在国外通常认为误差率在5%是合理的,但从我国1994-2003年间的数据表明其平均绝对误差为8.83%;另一方面,税收计划与预算支出应当平衡,但我国经常存在年底突击完成预算支出的现象,例如,2009年前11个月,政府支出实际仅完成预算支出的73.8%,原因是相关税收增长过快。参见匡小平、何灵:《税收计划:扬弃还是保留——兼论我国税收的超经济增长》,载《经济体制改革》2006年第1期;熊剑锋:《财政收入领先支出滞后年底还要突击花钱2万亿》,载《第一财经日报》2009年12月12日。
231关于国务院是否具有制定分税制决定的权限问题,可参看叶必丰:《经济宪法学研究的尝试:分税制决定的宪法解释》,载《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2007年第6期。
232该通知根据《国务院关于调整证券(股票)交易印花税税率的通知》(国发明电[1997]16号)作出。
234《关于加强行政事业性收费、基金管理切实减轻企业负担的通知》(财综[1998]8号)。
235《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)规定:“取消不合法、不合理的行政事业性收费和政府性基金项目,合理控制行政事业性收费和政府性基金规模”。
236参见黄俊杰:《财政宪法》,台湾翰芦图书出版有限公司2005年版,第64页。
237《预算法》第41条规定:国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照本法第四十条规定报送备案的预算,认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处,需要撤销批准预算的决议的,应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。
238如果说对征税权的监督属于财政系统的输入控制,对预算案的监督则属于财政系统的输出控制。参见季卫东:《政体改革的两大棋眼:征税权与预算案》,载《同舟共进》2007年第5期。
239《预算法》第30条规定:各级预算支出的编制,应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。各级预算支出的编制,应当统筹兼顾,确保重点,在保证政府公共支出合理需要的前提下,妥善安排其他各类预算支出。
240 See Solow, R. M., A Contribution to the Theory of Economic Growth, Quarterly Journal of Economics, Vol. 71, 1956.
241参见乔宝云等:《中国的财政分权与小学义务教育》,载《中国社会科学》2005年第6期。
242参见郭庆旺、贾俊雪:《地方政府间策略互动行动、财政支出竞争与地区经济增长》,载《管理世界》2009年第10期。
243 See Tiebout, Charles M., A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economics, Vol. 64, 1956.
244陈硕:《分税制改革、地方财政自主权与公共品供给》,载http://ihome.ust.hk/~chenshuo/file/public_cn.pdf。最后访问时间:2010年4月12日。
245吕炜、王伟同:《发展失衡、公共服务与政府责任——基于政府偏好和政府效率视角的分析》,载《中国社会科学》2008年第4期。
246有学者利用1994年以后的数据发现地方政府财政支出结构在分权化过程中出现了“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的扭曲。参见傅勇、张晏:《中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价》,载《管理世界》2007年第3期,第6页。
247例如,各地区人均预算内财政支出的变异系数,1978年为67.9%,1994年为68.3%,2005年则上升到74.2%。这种地区间财政能力的差异不可避免地会导致地方政府之间在提供公共服务能力上的差异。参见陈诗一、张军:《中国地方政府财政支出效率研究:1978-2005》,载《中国社会科学》2008年第4期,第65页。
248参见黄茂荣:《税法总论(一)》,台湾植根法学丛书编辑室2002年版,第54页。
249 See Zodrow, G. R. and Mieszkowski, Pigou, Tiebout, Property Taxation, and the Under-provision of Local Public Goods, Journal of Urban Economics, Vol. 19, 1986.
253胡敏洁:《转型时期的福利权实现路径——源于宪法规范与实践的考察》,载《中国法学》2008年第6期。
254参见黄俊杰:《财政宪法》,台湾翰芦图书出版有限公司2005年版,第121-122页。
255参见徐仁辉:《多层级治理与财政收支划分》,载《财税研究》(台湾)2007年第2期。
256 See Tiebout, C. M., A Pure Theory of Local Expenditure, Journal of Political Economy, Vol. 64, 1956.
257参见王有康:《我国地方财政问题之研究》,载《商学学报》(台湾)2006年第15期。
258参见王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版,第46-47页。
262参见黄茂荣:《捐税法论衡》,台湾植根法学丛书编辑室1991年版,第31-46页。
268黄茂荣:《税法总论》,第一册,台湾植根法学丛书编辑室2002年版,第64页。
269李建良:《宪法理论与实践(三)》,台湾学林出版社2004年版,第424-425页。
270刘正伟:《宪法上地方课税自主权之研究》,台湾大学硕士学位论文,2005年。
271参见王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》,载《战略与管理》2002年第3期。
278《2008年政府工作报告》。
279《关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》。
280《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》;另据财政部长谢旭人透露,1994年至2007年,中央财政对地方财政的转移支付总额由550亿元增至14017亿元,增长24.5倍;地方本级支出中的来自于中央财政转移支付的比例从13.6%升至36.6%,其中,中部地区由15.8%升至50.8%,西部地区则由21.6%升至56.8%。参见谢旭人:《健全中央和地方财力与事权相匹配的体制促进科学发展和社会和谐》,载《财政研究》2009年第2期。
281王绍光发现,中国的财政转移支付存在偏离制度本来目的的现象,具有自身潜在的政治逻辑。参见王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》,载《战略与管理》2002年第3期。
283参见陈清秀:《中央对于地方财政调整制度之探讨》,载http://blog.rootlaw.com.tw/cpa。最后访问时间:2010年4月10日。
285参见黄佩华等:《中国:国家发展与地方财政》,中信出版社2003年版,第140页。
288 Cleveland, F. A., Evolution of the Budget Idea in the United States, in Hyde, A. C., Government Budgeting: Theory, Process, Politics, Cole Publishing Co., 1915.转引自王绍光、马骏:《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》,载《公共行政评论》2008年第1期。
290参见王绍光:《从税收国家到预算国家》,载《读书》2007年第10期。
292国家统计局网站:统计数据库/1952-2007年度数据/财政篇。
293参见马骏:《中国公共预算改革:理性化与民主化》,中央编译出版社2005年版,第33-43页。
295参见马骏:《中国公共预算改革的目标选择:近期目标与远期目标》,载《中央财经大学学报》2005年第10期。
296参见王绍光:《分权的底线》,载《战略与管理》1995年第2期。
297参见黄佩华等:《中国:国家发展与地方财政》,中信出版社2003年版,第5、55页。以浙江省为例,2005-2007年间,地方财政一般预算收入占地方财政收入(包含一般预算收入、政府性基金和预算外财政专户资金)的比重分别为63.13%、61.97%和48.22%。
298中央所占比重从1982年的33.7%上升至1992年的44.3%。
300参见刘展超:《国土资源部摸底土地整治资金地方土地出让收支将见光》,载《第一财经日报》2009年5月20日。
301地方财政自给能力从1987年的1.03降到了2004年的0.59。参见王振宇:《农民增收制约因素分析及财税政策取向》,载《财政研究》2006年第1期。
302参见黄佩华:《费改税:中国预算外资金和政府间财政关系的改革》,载《经济社会体制比较》2000年第6期。
303参见黄佩华:《费改税:中国预算外资金和政府间财政关系的改革》,载《经济社会体制比较》2000年第6期。
304参见谭祖铎:《浅议税收竞争》,载《税务与经济》2001年第5期;有关税收竞争的理论,可参看Wilson, J. D., Theories of Tax Competition, National Tax Journal, Vol. 52, 1999.
305参见冯兴元:《中国辖区政府间竞争理论分析框架》,天则经济研究所工作论文,2001年。
306参见何梦笔:《政府竞争:大国体制转型理论的分析范式》,天则经济研究所工作论文,2001年。
307在蒂布特的关于地区间竞争问题的经典论文中,地区间竞争主要指的是地方政府根据本地区居民的偏好、社会经济特点,所选择的地区财政收支政策组合,认为通过“用脚投票”可以使地方公共产品与服务供给实现帕累托最优。尽管在蒂布特看来,地区间竞争的出发点并不完全是为了和其它地区竞争财政资源,但此后的研究已越来越强调地区间财政收支层面上的竞争。See Tiebout, C., A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, Vol. 64, 1956; Wilson, J. D., Theories of Tax Competition, National Tax Journal, Vol. 52, 1999.
308参见周克清:《论我国财政分权体制下的政府间税收竞争》,载《税务与经济》2002年第3期。
309参见林翰、刘鸿渊:《论分税制框架下的税收竞争异化》,载《税务研究》2006年第5期。
310参见沈坤荣、付文林:《税收竞争、地区博弈及其增长绩效》,载《经济研究》2006年第6期。
311参见周克清:《政府间税收竞争研究——基于中国实践的理论与经验分析》,西南财经大学博士学位论文,2004年。
312 See Young, A., The Razor’s Edge: Distortions and Incremental Reform in The People’s Republic of China, Quarterly Journal of Economics, Vol. 115, 2000.
313参见樊纲:《论公共收支的新规范——我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》,载《经济研究》1995年第6期。
314参见刘蓉、颜小玲:《我国政府间税收竞争的形成条件、框架及其规范》,载《税务研究》2005年第5期。
315参见陶梦媛:《地方政府间的非规范税收竞争分析》,西南财经大学硕士学位论文,2005年。
316参见王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》,载《战略与管理》2002年第3期。
317参见王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》,载《战略与管理》2002年第3期。
318例如,《国家税务总局关于江苏“铁本税案”及有关税务人员责任问题查处情况的通报(》国税发[2004]90号)《,国家税务总局关于湖北省鄂州市国家税务局擅自变更税种和入库级次情况的通报》(国税发[2001]20号)等。
319参见国家税务总局政策法规司:《税收执法检查继续深入》,载http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/index.html。最后访问时间:2010年1月14日。
320 Mieszkowski and Zodrow, Taxation in the Tiebout Model, Journal of Economic Literature, Vol. 27, 1989.
321 Edwards, Jeremy and Michael Keen, Tax Competition and Leviathan, European Economic Review, Vol. 40, 1996.
326参见何勇海:《如此巨大的债务“黑洞”是怎么形成的》,载《工人日报》2004年4月5日。
327参见中央党校经济学部“财政政策与财税体制改革研究”课题组:《如何化解县乡财政困难》,载《中国经济时报》2003年9月30日。
328参见刘永刚:《地方融资平台监管意见“难产”》,载《中国经济周刊》2010年第13期。
330宪法第3条第4款:中央与地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
331参见冯舟:《论宪法第三条第四款——也读毛泽东<论十大关系>第五节》,载《政法论坛》2007年第5
332改革开放以来,以财政分权为核心的地方分权在中国的形成已经成为共识。参见王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版;王绍光、胡鞍钢:《中国政府汲取能力的下降及其后果》,载《二十一世纪》(香港)1994年第1期。
333参见季卫东:《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社2002年版,第164页。
334王希:《从美国联邦制的发展看中国的分权问题》,载《当代中国研究》(香港)1995年第2期。
335参见冯舟:《论宪法第三条第四款——也读毛泽东<论十大关系>第五节》,载《政法论坛》2007年第5期。
337参见中国社会科学院经济研究所宏观课题组:《投资、周期波动与制度性紧缩效应》,载《经济研究》1999年第3期。
338许子枋:《国土部调研土地储备或触动地方土地财政神经》,载《钱江晚报》2009年10月15日。
339 Richard P. Fishman, Public Land Banking: Examination of a Management Technique, The Urban Institute, 1975.
340参见杨继瑞等:《建立城市土地储备制度的探讨》,载《管理世界》2002年第3期。
341参见贾生华等:《城市土地储备制度:模式、效果、问题和对策》,载《现代城市研究》2001年第3期。
342城市投资公司是地方政府最重要的融资平台,地方政府通过城投公司进行贷款、发企业债,而城投公司背后也往往被视为政府财政的信誉,城投公司负债是地方政府负债的主要内容。参见贾海峰:《国开行摸底城投公司》,载《21世纪经济报道》2009年12月29日。
343参见康春:《中国城市土地储备制度运行机制研究》,华中科技大学博士学位论文,2006年。
344《武汉市土地储备管理办法》将目标界定为:“盘活存量土地资产、加强政府对城市土地供应的宏观调控,优化土地资源配置,合理利用土地”。
345参见刘守英、蒋省三:《土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案》,载《中国土地科学》2005年第5期。
346参见徐键:《开发利益公共还原中“特别利益”的判断标准——以美国诉讼为中心的考察》,载《行政法论丛》(第11卷),法律出版社2008年版,第457页以下;徐键:《公共负担平等论说的新发展》,载《社会科学研究》2007年第5期。
349即使是法律、法规规定的强制支出标准,也往往难以形成对地方支出安排的约束。例如,《土地管理法》第55条第2款规定:“自本法施行之日起,新增建设用地的土地有偿使用费,百分之三十上缴中央财政,百分之七十留给有关地方人民政府,都专项用于耕地开发”。《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》(国发[2004]8号)规定:“土地出让金用于农业土地开发的比例,由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府根据不同情况,按各市、县不低于土地出让平均纯收益的15%确定”。但实际上,各地政府为减少在土地整理项目的投入,会采用抬高土地出让成本,降低土地出让的净收益的方式,以此来减少用于土地开发的支出,以致用于土地整理开发的资金“看上去的很多,到位的很少”。此外,2006年全国土地出让金净收入用于廉租住房本支出的应安排135亿元,实际只安排了3亿元。参见刘展超:《地方政府土地出让收入或“见光”每年超4000亿》,载《第一财经日报》2009年5月20日。
350参见张凡:《政府融资与资本市场》,长江证券投资策略分析报告,2009年8月17日。
351 2009年1-4月,全国有31只“城投债”上市,共募集了408亿元;2009年2月,武汉水务集团发行了总额为10亿元的短期融资券;2009年3月,北京国有资本经营管理中心、广东恒建投资控股有限公司和上海久事公司分别发行了100亿元、100亿元和50亿元的中期票据(地方城投、北京国资、广东恒建和上海久事皆为地方政府投融资平台)。
352参见王铁军:《中国地方政府融资22种模式》,中国金融出版社2006年版,第1页。
353参见张定淮、孟东:《是“剩余权力”,还是“保留性的本源权力”?——中央与港、澳特区权力关系中一个值得关注的提法》,载黄卫平、汪永成主编:《当代中国政治研究报告》,第7辑,社会科学文献出版社2009年版,第250页。
354参见王世杰、钱端升:《比较宪法》,商务印书馆1999年版,第361页。
355例如,对于政府与信托机构合作实施的融资,财政部的态度比较暧昧。《财政部关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》颁布后,财政部官员强调该通知旨在提醒地方政府债务风险,打击非法集资,并不针对“政信合作”中的信托等金融机构,也不是叫停一切地方政府融资行为。参见王涛:《地方违规担保被叫停“政信合作”登上风口浪尖》,载《经济参考报》2009年12月3日。
357例如,金华市1999-2003年用于基础设施投资的资金中,土地出让金为33.27亿元(占14.3%),而以土地为载体的融资数额则达170亿元(占72.88%);2003年和2004年1-9月,绍兴县土地储备中心通过土地抵押融资214476万元,以各类政府投融资平台公司名义进行的储备土地抵押贷款金额为65000万元,以各类开发区名义进行的储备土地抵押贷款金额为35236万元。参见刘守英、蒋省三:《土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案》,载《中国土地科学》2005年第5期。
358据称,2007年,许多地方政府的土地出让收入加上与土地直接的相关的税费收入占地方财政收入的40.7%,房屋成本中政府税费占比为40-50%。参见田如柱:《现行土地住房体制不改革不行》,载《经济参考报》2009年12月3日。
359参见陈宁远:《“土地财政”的公共性疑云密布》,载《东方早报》2009年12月2日。
360苏力详细分析了中央与地方关系从革命型向常态化转变未能短期内实现的原因。参见苏力:《当代中国的中央与地方关系——重读〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。
361参见郑永年:《“分权战略”与半联邦制的演进》,载《当代中国研究》1994年第2期。
362参见李芝兰:《跨越零和:思考当代中国的中央地方关系》,载《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2004年第6期。
363参见苏力:《当代中国的中央与地方关系——重读〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。
364面对建国初期存在的财政经济困难,分散经营的体制显然不能够在全国范围内集中财力、物力,以实现财政、信贷、物资的平衡,不利于战胜当时帝国主义的经济封锁和资本主义活动,不利于国民经济的恢复。因此,1950年,中央政府发布了《关于统一国家财政经济工作的决定》,明确提出用“统一领导、统一管理”替代过去的“统一领导、分散经营”的方针。1951年,政务院又作出了《关于划分中央与地方财政经济工作管理职权的决定》,仍然采行集中财力,统筹发展的基准。地方的财政收入与支出之间不发生直接的联系。参见寇铁军:《中央与地方财政关系研究》,东北财经大学出版社1996年版,第144页。
365参见周雪光:《中央集权的代价》,载《当代中国研究》(香港)1994年第2期。
366参见苏力:《当代中国的中央与地方关系——重读〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。
367财政分权改革前,在财政体制上也实行“分类分成”和“总额分成”办法,但都是中央单面向的革新行动,着眼于以中央为主导的财力分配。
368参见郑永年:《“分权战略”与半联邦制的演进》,载《当代中国研究》(香港)1994年第2期。
369有学者将中国改革转型过程中新老体制并行并存的情况称为“双轨制”。认为中国渐进式改革中出现的“双轨制”既是渐进式改革的产物,也是其得以推进的形式。参见史正富:《史无前例30年:中国发展道路的政治经济学》,载史正富主编:《30年与60年:中国的改革与发展》,格致出版社2009年版,第6页。
370参见郑永年、吴国光:《中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》,载《当代中国研究》(香港)1994年6期。
371 1975年,全国国有企业亏损额为130.1亿元,相当于当年全国财政收入的15.95%,工业企业亏损面为31.4%;1976年全国国有企业亏损额为164.8亿元,相当于当年全国财政收入地21.22%,工业企业亏损面为37.2%;1976年每百元工业总产值实现利润12.6元,相比于1966年减少了42.5%。这表明国民经济处于一个低效率的运行状态。参见胡书东:《经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究》,上海人民出版社2001年版,第85页。
372参见周其仁:《中国农村改革:国家和所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾》,载《管理世界》1995年第4期。
373参见周其仁:《中国农村改革:国家和所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾》,载《管理世界》1995年第4期。
374按照王绍光的观点,中央财政能力的下降,从政治上说不能通过重新集权的手段来实现,如改革刚开始便与地方打一场遭遇战,无异于政治上的自杀。参见王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版,第41页。
377参见郑永年、吴国光:《中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》,载《当代中国研究》(香港)1994年6期。
378 See Brernan, G. and J. M. Buchanan, The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. Cambridge: Cambridge University Press, 1980, p.185.
379参见皮建才:《中国地方政府间竞争下的区域市场整合》,载《经济研究》2008年第3期。
380在走向市场经济的过程中,由于中央向地方分权,地方的经济自主权逐渐扩大,地方的经济利益开始出现并不断被强化。参见杨龙:《中国经济区域化发展的行政协调》,载《中国人民大学学报》2007年第2期。
381 Dahl, Robert A. and Charles Lindblom, Politics, Economics, and Welfare, University of Chicago Press, 1976.转引自郑永年、吴国光:《中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》,载《当代中国研究》(香港)1994年6期。
382因为缺乏确定地方分成基数的通行方式,地方的分成办法和留成比例这些收入分成的基本参数通过协商与谈判来解决。每省单独就这些参数问题与中央政府进行讨价还价,以确立与中央的特定财税关系。各地根据各自与中央达成的交易上缴不同数额或比例的地方收入。参见王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版,第104页。
383参见郑永年、吴国光:《中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》,载《当代中国研究》(香港)1994年6期。
387参见郑永年、吴国光:《中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》,载《当代中国研究》(香港)1994年6期。
390 See R. Bendix, Nation-Building and Citizenship: Studies of Our Changing Social Order, New York: John Wiley&Sons, Inc., 1964, pp.105-142.
391参见[美]王国斌:《转变的中国:历史变迁与欧洲经验的局限》,李伯重等译,江苏人民出版社1998年版,第94页。
392马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中指出,“现代社会所需要的国家中央集权制,只能在和封建制度斗争中锻炼出来的军事官僚政府机器的废墟上建立起来”,“打碎国家机器也不会危及中央集权制。官僚政治不过是中央集权制还受其对立物即封建制度累赘时的低级和粗糙形态”(《马克思恩格斯选集》,第1卷,人民出版社1972年版,第699页)。因此,官僚制度与马克思主义所要建立的社会主义国家制度是分离的。
393参见[美]杜赞奇:《从民族国家拯救历史:民族主义话语与中国现代史研究》,王宪明译,社会科学文献出版社2003年版,第2页。
394参见孙波:《试论地方立法“抄袭”》,载《法制与社会发展》2007年第5期。
395与苏东自上而下主导的改革不同,中国的改革特色在于用分权的改革方法实现一个分权导向的改革。改革的结果是实现了一个分权的经济体制,而实现这个分权型体制的历史过程,本身就是分权的。它不是由一个中央的设计机构来设计未来经济制度,然后一步步改过来;相反,是塑造一个类似市场经济中技术创新的体制,即鼓励各地分散的制度创新,让不同地区形成不同的新体制要素,再倡导各地之间的比较、模仿和扩散,待条件成熟,再由中央政府进行总结,并以规则予以固定化。参见史正富:《史无前例30年:中国发展道路的政治经济学》,载史正富主编:《30年与60年:中国的改革与发展》,格致出版社2009年版,第22页。
396参见关保英:《行政法的价值定位》,中国政法大学出版社1997年版,第135页。
397《国家税务总局关于1999年地方税务局国家公务员培训工作考评情况的通报》(国税发[1999]140号)。
398《关于规范地方政府消费券发放使用管理的指导意见》(财建[2009]649号)。
399《预算法》第2条规定:“国家实行一级政府一级预算,设立中央,省、自治区、直辖市、设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算。不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇,经省、自治区、直辖市政府确定,可以暂不设立预算”。
400《毛泽东文集》,第7卷,人民出版社1999年版,第31-32页。毛泽东在1956年4月25日中共中央政治局扩大会议上也提到,“我国宪法规定,地方没有立法权,立法权集中在全国人民代表大会。这一条也是学苏联的。但美国似乎不是这样。美国的州可以立法,州的立法甚至可以和联邦宪法打架。似乎财政和税收方面,州和州的立法都不统一。美国这个国家很发达,它只有一般多年就发展起来了,这个问题很值得研究。它的政治体制是可以研究的。看起来,我们也要扩大一点地方的权力。地方的权力太小,对社会主义建设不利”。参见薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》,下卷,中共中央党校出版社1993年版,第787页。
401世界银行:《中国:省级支出考察报告》,载http://www.worldbank.org.cn/Chinese/content/978u6325395.shtml。最后访问时间:2009年11月12日。
402参见黄栀梓:《消除地方财政赤字需调整分税制》,载《证券时报》2008年8月8日。
403 See Jin Hehui, Qian Yingyi and Barry R. Weingast, Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style, Journal of Public Economics, Vol. 89, 2005.
404 Yingyi Qian and Gerard Roland, Federalism and the Soft Budget Constraint, American Economic Review, Vol. 77, 1998.
405参见闫采平、蒋晓波:《大写一个“政”字——浙江财政改革综述之三》,载《中国财经报》2002年9月24日。
406参见马骏、侯一麟:《中国省级预算中的非正式制度:一个交易费用理论框架》,载《经济研究》2004年第10期。
407《邓小平文选》,第2卷,人民出版社1983年版,第329页。
408参见薄贵利:《集权分权与国家兴衰》,经济科学出版社2001年版,第179页。
409基于该国家现代化任务而进行的分权改革,在1980年以后,中国地方政府在决定其工作重心(即发展战略)的行为上,其行为目标和行为所依据的原则是“抓住经济发展的主动权”。这种发展战略,在1992年之前,地方政府通过直接掌控办企业的权利,以国企利润分成的方式提高财政能力;在2000年以后,则是通过抓住地区性生产要素的控制权,特别是抓住土地开发权,确立以土地为中心的新的地方财政体系,提高其财政能力。参见曹正汉、史晋川:《中国地方政府应对市场化改革的策略:抓住经济发展的主动权——理论假说与案例研究》,载《社会学研究》2009年第4期。
410 [日]北野弘久:《税法学原理》,陈刚等译,中国检察出版社2001年版,第76页。
411参见於莉:《省会城市预算过程的政治:基于中国三个省会城市的研究》,载《公共行政评论》2009年第3期。
412参见马骏、侯一麟:《中国省级预算中的政策过程与预算过程:来自两省的调查》,载《经济体制改革》2005年第5期。
413黄佩华等:《中国:国家发展与地方财政》,中信出版社2003年版,第137-138页。
415《财政部关于消费券发放指导意见》(财建[2009]649号)。
416参见[美]安东尼·奥罗姆:《政治社会学导论》,张华青等译,上海世纪出版集团2006年版,第190页。
417萧功秦:《后全能体制与21世纪中国的政治发展》,载《战略与管理》2000年第6期。
418林尚立:《国内政府间关系分析》,浙江人民出版社1998年版,第312页。
419萧功秦:《后全能体制与21世纪中国的政治发展》,载《战略与管理》2000年第6期。
420程竹汝、任军锋:《当代中国政党政治的功能性价值》,载《政治学研究》2000年第4期。
421王绍光:《民主四讲》,三联书店2008年版,第45页。
422王怡:《宪政主义:观念与制度的转捩》,山东人民出版社2006年版,第323页。
423 Qian, Y. and B., Weingast, Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives, Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, 1997; Jin, H., Y., Qian and B., Weingast, Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style, Journal of Public Economics, Vol. 89, 2005.
425参见周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作——简论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》,载《经济研究》2004年第6期。
426 Lieberthal, Kenneth and Oksenberg, Michel, Policy Making in China Leaders, Structures and Processes, Princeton University Press, 1988, pp.8-12.
427尽管《立法法》第64和73条规定“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”可以由地方性法规作出规定,“属于本行政区域的具体行政管理事项”可以由地方政府规章作出规定,但是,地方性法规与地方政府规章却并不具有地方自治条款下的“自主法”特征。在日本,“自主法”通常在其范围内,原则上可同国家法没有关系地、独立地设定规定。参见[日]芦部信喜:《宪法》(第三版),林来梵等译,北京大学出版社2006年版,第323页。
428参见何秋仙、楼迎军:《中国财政分权的制度变迁:在博弈均衡与制度设计之间》,载《浙江社会科学》2008年第8期。
429周业安、章泉:《市场化、财政分权和中国经济增长》,载《中国人民大学学报》2008年第3期。
431辛向阳称一部中国史就是处理中央与地方关系的历史。参见辛向阳:《大国诸侯:中国中央与地方关系之结》,中国社会出版社1995年版,第2页。
432参见郝铁川:《论良性违宪》,载《法学研究》1996年第4期。
433详细的分析可参看叶必丰:《经济宪法学研究的尝试:分税制决定权的宪法解释》,载《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2007年第6期。
435参见苏力《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。
436类似于基于关系的治理和基于规则的治理理论。See Li, John Shuhe, Relation-based versus Ruled-based Governmence: An Explanation of the East Asian Miracle and Asian Crisis, Review of International Economics, Vol. 11, 2003.
437 See The World Bank, China: Revenue Mobilization and Tax Policy, World Bank, 1990, annex 3.
438 North, D., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, 1990, p.122.
439 Goldestein, Steven M., Reforming Socialist Systems: Some Lessons of the Chinese Experience, Studies in Comparative Communism, 1988.
440 [美]杰克·奈特:《制度与社会冲突》,周伟林译,上海人民出版社2009年版,第91页。
441苏力:《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。
442有学者也认为,中国的改革和发展并非是一种简单的转轨,而是一种以三元改革治理结构之执行层(即地方政府与企业)为中心的自主制度创新。由于中国的地方分权是一个梯队的结构,在此结构下,自主制度创新变成了一种类似市场一样的机制。很对地方都在摸索和提供新的制度形态,至于哪些形态最终会成为被广泛采用的形态,有一个自发学习、模仿的过程。参见史正富:《史无前例30年:中国发展道路的政治经济学》,载史正富:《30年与60年:中国的改革与发展》,格致出版社2009年版,第23页。
443 See Lieberthal, K. and Lampton David, M., Bureaucracy, Politics and Decision-Making in Post-Mao China, University of California Press, 1992, p.16.
444郑永年:《全球化与中国国家转型》,浙江人民出版社2009年版,第113页。
445参见李芝兰:《跨越零和:思考当代中国的中央地方关系》,载《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2004年第6期;沈远新:《正和互动:中央与地方关系的新范式及其政策意义》,载《上海行政学院学报》2001年第2期。
446《中国财政年鉴》(1993年)指出“1992年各地纳入财政管理的土地有偿使用收入只是实际收入的极少部分,约有90%的收入仍在各级财政的体制外循环”(中国财政年鉴编纂委员:《中国财政年鉴·1993》,中国财政经济出版社1994年版,第98页);《中国财政年鉴》(1995年)也指出“尽管土地收益有了较大幅度的增长,但由于地方城市建设资金缺口过大,地方获得的土地收入大部分没有纳入财政管理,不少地方委托土地管理部门直接管理土地收支,造成土地收益的流失”(中国财政年鉴编纂委员:《中国财政年鉴·1995》,中国财政经济出版社1996年版,第66页)。
447参见郑永年:《全球化与中国国家转型》,浙江人民出版社2009年版,第113页。
448李芝兰:《跨越零和:思考当代中国的中央地方关系》,载《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2004年第6期。
449 See Yingyi Qian and Gerard Roland, Federalism and the Soft Budget Constraint, American Economics Review, Vol. 88, 1998.
450 Enikolopov, R. and Zhuravskaya, E., Decentralization and Political Institutions, Journal of Public Economics, Vol. 91, 2007.
451 1980年的《国务院关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》提到,“各地区财政收支包干的基数,收入上缴和留用的比例,以及受补助地区的固定补助数额,已在最近全国计划会议讨论确定”;1985年的《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定》提到,“各地区财政收支包干基数,收入上缴和留用的比例,以及受补助地区的定额补助数额,经过去年十二月召开的全国财政工作会议讨论和协商,已经基本确定”,实行经济体制改革综合试点的“城市的收支范围和基数的确定,由财政部会同有关省、市共同商量”;1987年的《关于地方实行财政包干办法的决定》提到,地方要“体谅中央的困难,正确处理中央和地方的利益关系”;1993年《关于实行分税制财政管理体制的决定》提到,税收返还数额的确定应“保持现有地方既得利益格局”。
452 Shirk, S. L., The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993, p.163.
453参见周小川、杨之刚:《中国财税体制的问题与出路》,天津人民出版社1992年版,第7页。
454参见周小川、杨之刚:《中国财税体制的问题与出路》,天津人民出版社1992年版,第7页。
455参见杨红伟:《分散与重构:中央与地方权力关系的制度化研究——以中国分税制的产生为对象》,复旦大学博士学位论文,2007年。
456 See Shirk, S. L., The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993, p.328.
457参见凌志军:《沉浮:中国改革备忘录》,东方出版中心1998年版,第122页。
458杨红伟:《分散与重构:中央与地方权力关系的制度化研究——以中国分税制的产生为对象》,复旦大学博士学位论文,2007年。
459参见苏力:《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期;冯舟:《论宪法第三条第四款——也读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,载《政法论坛》2007年第5期。
460叶必丰:《经济宪法学的研究的尝试:分税制决定权的宪法解释》,载《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2007年第6期。
461叶必丰:《经济宪法学的研究的尝试:分税制决定权的宪法解释》,载《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2007年第6期。
462 [美]约翰·肯尼斯·加尔布雷斯:《不确定的时代》,刘颖、胡莹译,江苏人民出版社2009年版,第2页。
464万鹏飞:《地方政府与地方治理译丛总序》,载[德]赫尔穆特·沃尔曼、埃克哈特·施罗德编:《比较英德公共部门改革——主要传统与现代化的趋势》,王锋等译,北京大学出版社2004年版,译丛总序。
465参见[瑞典]埃里克·阿姆纳、斯蒂格·蒙丁主编:《趋向地方自治的新理念?——比较视角下的新近地方政府立法》,杨立华等译,北京大学出版社2005年版,第2页。
466王绍光:《分权的底线》,中国计划出版社1997年版,第25页。
467杨之刚等:《财政分权理论与基层公共财政改革》,经济科学出版社2006年版,第3页。
468王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版,第21页。
469王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版,第1页。
470王绍光将国家能力分为汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力,其中,汲取能力最为根本。当中央与地方政策偏好不一致时,如果地方政府运用它们掌握的地方预算收入和预算外收入来追求自己的利益,则国家的汲取能力会遭到严重的损害;并且在这种情况下,地方政府掌握的资源越多,国家总的汲取能力便下降得越厉害。王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版,第2-6页。
471 [美]哈维·S·罗森:《财政学》,马欣仁、陈茜译,中国财政经济出版社1992年版,第670页。
472 [日]金子宏:《日本税法》,战宪斌等译,法律出版社2004年版,第4页。
473 Oates, W.E., Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich, 1972, xvi.
474周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社2008年版,第12页。
475参见张四明:《府际间的协调:问题与解决途径》,载《行政学报》(台湾)1998年第29期。
476 C. Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, Vol.64, 1956.
477 W. E. Oates, Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972, xvi.
478 [瑞典]埃里克·阿姆纳、斯蒂格·蒙丁主编:《趋向地方自治的新理念——比较视角下的新近地方政府立法》,杨立华等译,北京大学出版社,2005年版,第7页。
479王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版,第1页。
480 Hayek F, The Use of Knowledge in Society, American Economic Review, Vol.35, 1945.
481 Musgrave R, Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, New York: McGraw, 1959, p.34.
482 W. E. Oates, An Essay on Fiscal Federalism, J. Economic Literature, Vol. 37, 1999.
485李乐:《1000亿投资计划北京天量供地引而未发》,载《中国经营报》2010年1月1日。
486韩福东:《暴力拆迁为何被问责的官员少》(中国政法大学副校长马怀德教授专访),载《南方都市报》2009年12月23日。
488“Quadragesimo anno”en Doctrina Pontificia, Documentos socials, Madrid: Ed. Catolica, Vol.Ⅲ, 1964.转引自卓忠宏:《西班牙区域主义发展及其影响》,载《淡江人文社会学刊》(台湾)2004年第18期。
489詹镇荣:《补充性原则》,载《月旦法学教室》(台湾)2003年第12期。
490陈家刚:《法治框架下德国地方治理:权力、责任与财政——以德国莱茵-法尔茨A县为例的分析》,载《公共管理学报》2006年第2期。
491参见张正修:《地方制度法理论与实用(1)》,台湾学林文化事业有限公司2000年版,第103-106页。
492对于收入划分问题的解决,首先要看划分收入的目的何在。一般的解释是,收入用于满足支出的需要。这一点与整个财政收入是要用于公共支出的目的要求是一致的。但问题在于,不同级别财政是否都应该拥有足够的收入,以满足各自支出的需要。如果各级财政都能做到以本级直接筹集的收入满足支出的需要,那么各级财政之间实际上就变成了真正的相互独立了。因此通常认为,地方政府不应该拥有充分的财权,这样,中央政府可以对之进行调控,以维护一国的统一。参见杨志勇:《中国地方财政收入问题研究》,载《公共经济评论》2006年第7期。
493周飞舟认为,通过税收返还和转移支付补助的形式来弥补地方财政的支出缺口,从全国总的形势来看,基本是成功的。但是分地区来看,则存在着比较严重的地区不均衡现象。周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》,载《中国社会科学》2006年第6期。
494参见王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》,载《战略与管理》2002年第3期。
495“税收返还”是中国财政转移支付的重要内容。
496周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》,载《中国社会科学》2006年第6期。
497参见林毅夫、刘志强:《中国的财政分权与经济增长》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2000年第4期;王绍光、胡鞍钢:《中国政府汲取能力的下降及其后果》,载《二十一世纪》(香港)1994年第1期。
498季卫东:《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社2002年版,第164页。
499郑永年、吴国光:《论中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》,载《当代中国研究》(香港)1994年第6期。
500 See Pranab Bardhan, Decentralization of Government and Growth, Journal of Economic Perspectives, Vol.16, 2005.
501在规范性分权状态下,能够建立起理想的激励体系。中央政府对地方政府的激励主要是财政上的激励,而财政上的激励能够给地方政府更多的资金提供更为有效的公共服务,最终依赖地方民主体系获得治理的绩效评价结论。
502无论是在程序上还是在财政制度上,都必须有宪法秩序的约束,其中程序法将严格界定民主制度的运行过程,而对财政制度的立法则将对政治决策的内容本身施加严格约束。参见[英]蒂莫西·贝斯利:《守规的代理人:良政的政治经济学》,上海人民出版社2009年版,第20-21页。
503阎坤、张立承:《中国县乡财政困境分析与对策研究》,载《经济研究参考》2003年第90期。
505例如,有人认为,“由于相关法律规范和制度的欠缺,地方政府驻京办事处实际上构成了中央与地方关系中纵横交错的权力关系网络的极其关键性的结点,成为地方参与中央决策的有效途径之一”。参见朱孔武:《地方参与中央决策的法治建构——以整顿地方政府驻京办为例》,载《法学论坛》2009年第2期。
506在“二元财政”(预算内和预算外)的结构之下,中央政府对预算内财政愈加规范,地方政府对预算外财政就愈加重视。所以在这种情况先,分税制带来的财政集权并没有起到真正规范地方财政行为的目的。参见周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》,载《中国社会科学》2006年第6期。
507《关于统一国家财政经济工作的决定》(政务院1950年3月3日颁布)。
512郑永年:《中国的开放及其敌人》,载http://www.zaobao.com/special/forum/pages8/forum_zp100105.shtml。最后访问时间:2010年1月5日。
513郑永年、吴国光:《中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》,载《当代中国研究》(香港)1994年6期。
514相关的内容,可参看陈抗等:《财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手》,载《经济学》2002年第1期。
516韦伯认为,国家合法地垄断实施政治高压的权力,这种权力完全用于公益的目的,如通过征集税收来服务于公共产品提供以及对外部性予以规制。当然,反过来说,也完全有可能被用来攫取公众财富。参见[英]蒂莫西·贝斯利:《守规的代理人:良政的政治经济学》,李明译,上海人民出版社2009年版,第14页。
517参见李炜光:《公共财政的宪政思维》,载《战略与管理》2002年第3期。
518 [美]约翰·肯尼斯·加尔布雷斯:《美好社会:人类议程》,王中宝等译,江苏人民出版社2009年版,第119、121-122页。
519 [英]蒂莫西·贝斯利:《守规的代理人:良政的政治经济学》,李明译,上海人民出版社2009年版,第209页。
520 See Qian, Yingyi and Barry R. Weingast, Federalisn as a Commitment to Market Incentives, Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, 1997; Qian, Yingyi and Gerald Roland, Federalism and the Soft Budget Constraint, American Economic Review, Vol. 88, 1998.
521 [英]蒂莫西·贝斯利:《守规的代理人:良政的政治经济学》,李明译,上海人民出版社2009年版,第14页。
522地方政府行动上的短期性和机会主义,也与中国的官员绩效考评机制有关。参见周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作:兼论我国地方保护主义和重复建设长期存在的原因》,载《经济研究》2004年第6期;周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,载《经济研究》2007年第7期。
524 See Huang Yasheng, Managing Chinese Bureaucrats: An Institutional Economics Perspective, Political Studies, Vol.50, 2002.
525王永钦等:《中国的大国发展道路——论分权式改革的得失》,载《经济研究》2007年第1期。
526 Shah, Anwar and Qureshi, Zia, Intergovernmental Fiscal Relations in Indonesia, World Bank Discussion Papers, 1994.
527参见季卫东:《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社2002年版,第163页。
528在讨论地方(财政)民主化的愿景时,当然也应当考虑到其风险。除了季卫东所担忧的分裂因素外,还应当考虑到另一个因素,即地方政府应当为谁负责。《财经》杂志提到,“广东省不少官员对“腾笼换鸟”的认知是:换的不仅是企业,还有依附于这些企业的农民工。如果让数以千万计的农民工在珠三角扎下根来,考虑到配套的住房、教育、医疗等公共服务和社会保障的成本,则‘改革开放30年来的成果会毁于一旦’,而若不提供这些配套服务,珠三角将遍地贫民窟,有堕入拉美化陷阱之虞”。地方分权带来的竞争,除了吸引资本流入的同时,也会带来人口的流动(所谓“用脚投票”的结果);然而,人口的大量流入也会引发“原住”居民的担忧。参见苏琦:《城市化择径突围》,载《财经》2010年第1期。
529参见[英] J. S·密尔:《代议制政府》,汪瑄译,商务印书馆1982年版,第39页以下。
530参见[美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,第55篇。
531参见刘锋:《导言:政治与神学的平行性——施密特的〈罗马天主教与政治形式〉》,载刘小枫选编:《施密特与政治法学》(增订本),华东师范大学出版社2008年版,第17页。
532参见王怡:《宪政主义:观念与制度的转捩》,山东人民出版社2006年版,第107页。
533参见[希]塔基斯?福托鲍洛斯:《当代多重危机与包容性民主》,李宏译,山东山大图书有限公司2008年版,第4页。
534参见[德]卡尔·施密特:《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社2005年版,第193-194页。
535 [法]洛克:《政府论》(下),叶启芳等译,商务印书馆1964年版,第89-90页。
536比如,日本宪法第41条规定:“国会,为国家权力的最高机关”。
537参见[日]芦部信喜:《宪法》(第三版),林来梵等译,北京大学出版社2006年版,第261页。
538参见韩大元、林来梵、郑贤君:《宪法学专题研究》,中国人民大学出版社2004年版,第417页。
539参见李炜光:《公共财政的宪政思维》,载《战略与管理》2002年第3期。
540参见詹姆斯·L·陈:《论美国重大的联邦预算法》,载《经济社会体制比较》2008年第1期。
541参见[日]阿部照哉、池田政章、初宿正典、户松秀典编著:《宪法(上)——总论篇、统治机构篇》,周宗宪译,台湾元照出版有限公司2004年版,第396-401页。
542李炜光:《公共财政的宪政思维》,载《战略与管理》2002年第3期。
543关于中间选民的偏好与模型,以及代议制民主与直接民主之间对地方政府支出决策影响的差别性问题,可参看[英]斯蒂芬·贝利:《地方政府经济学:理论与实践》,左昌盛等译,北京大学出版社2006年版,第253页以下。
544《宪法》第2条第1款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。
545《宪法》第62条第11项规定:“全国人民代表大会行使下列职权:审查和批准国家的预算和预算执行情况报告”。
546地方人大对地方政府财政行为的监督与约束中的现实作用,可参见朱孔武:《地方人大审议预算的宪法政治——以承德市人大发回预算草案为例》,载《学术研究》2009年第7期。
547参见王绍光、王有强:《公民权、所得税和预算体制——谈农村税费改革的思路》,载《战略与管理》2001年第3期。
548参见王绍光:《顺应民心的变化:从财政资金流向看中国政府政策调整》,载《战略与管理》2004年第2期。
549公共财政的背后有独特的制度支撑,缺失了这些支撑,公共财政只是“一个美丽的传说”。这里面有三个问题:一是政府现代化问题;二是辅助性原则的确立;三是公共财政原则的落实。政府现代化的阶段决定了不同的政府组织原则。处于现代化第一阶段的政府,其组织原则是全能式的,权威决定一切,层层向上负责,向下行政。处于现代化第二阶段的政府,其组织原则是辅助式的,层层向下负责,公民自主治理,政府处于帮衬的辅助地位,只有在不适用自主治理或者公民自主治理出现困难时,政府才应民众的要求介入进来。辅助性原则落实到财政领域,就有了公共财政。参见齐卫国:《“公共财政”离我们这么近又那么远》,载《南方都市报》2009年12月15日。
550参见刘锋:《导言:政治与神学的平行性——施密特的〈罗马天主教与政治形式〉》,载刘小枫选编:《施密特与政治法学》(增订本),华东师范大学出版社2008年版,第17页。
551参见何包钢:《直接民主理论、直接民主诸形式和全民公决》,载刘军宁等编:《直接民主与间接民主》(第5辑),三联书店1998年版,第17页。
552 [英] Georg Sorensen:《最新民主与民主化》,李酉潭、陈志玮译,台湾韦伯文化国际出版有限公司2003年版,第4页。
553参见叶俊荣:《全球脉络下的行政法人》,载台湾行政法学会编:《行政法人与组织改造、听证制度评析》,台湾元照出版有限公司2005年版,第8页。
554 David Held & Anthony McGrew, Global Transformations Politics, Economics and Culture, Stanford University Press, 1999, p.7.
555参见罗依平:《协商政策:我国政府决策模式创新的必然选择》,载《理论探讨》2008年第2期。
556甚至有学者认为传统的代议制已经逐步被以三方主义(Tripartism)为基础的决策过程所代替。议会作为政策表达和同意的最高核心的地位已遭到破坏;经由议会通过的议案,比以前更多地成为一种仅仅是加盖橡皮图章的过程。See David Held, Models of Democracy, Stanford University Press, 1987, p.316.
557参见徐勇:《治理转型与竞争——合作主义》,载《开放时代》2001年第7期。
558参见[法]皮埃尔·卡蓝默:《破碎的民主——试论治理的革命》,高凌瀚译,三联书店2005年版,第1页。
559俞可平主编:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版,第8页。
560 [英]斯蒂芬·贝利:《地方政府经济学:理论与实践》,左昌盛等译,北京大学出版社2006年版,第
255、257页。贝斯利也认为,“由于选民不能直接控制在位政治家的税收和支出倾向,那么为了尽可能地提升其福利,他们就应该竭尽全力通过设计制度和宪法规则,来在选举之外进一步对政府实施规约”。[英]蒂莫西·贝斯利:《守规的代理人:良政的政治经济学》,上海人民出版社2009年版,第233页。
561 [英]斯蒂芬·贝利:《地方政府经济学:理论与实践》,左昌盛等译,北京大学出版社2006年版,第319页。
562王绍光:《有效的政府与民主》,载《战略与管理》2002年第6期。
563徐珣、陈剩勇:《参与式预算与地方治理:浙江温岭的经验》,载《浙江社会科学》2009年第11期。关于参与式预算的详细内容,可参看陈家刚:《参与式预算的理论和实践》,载《经济社会体制比较》2007年第2期。
564南都社论提到,“有选择地公开预算,必然会提升公众对预算的总体预期。这种情形下,预算公开实质上‘逼着’政府和人大回到了问题的起点,那就是如何让公众参与到预算形成的程序中,并发挥实际作用。如果能真的实现这个构想,预算公开与否都不会成为焦点,因为问题已经在原初就被重视和解决了。预算公开的纠葛背后,埋伏着制度调整的社会失落感,这是公开的秘密”。南都周刊:《政府公开预算吁求公共财政制度变革》,载《南方都市报》2009年10月24日。
565 Kopit, G. and Graig, J., Transparency in Government Operations, IMF Occasinal Paper 158, 1998, p.1.
566李炜光:《公共财政的宪政思维》,载《战略与管理》2002年第3期。
567政府应社会要求公开预算,这只是一个开始。在现阶段,如何凝聚所有可能的制衡力量,怎样让舆论力量与体制内力量对接,以何种策略与行政部门互动、对话,最终实现预算形成及审议过程的民主——这些问题既具体又困难,但要想完成推动预算民主的使命,这些问题又都是无法回避的。参见南都社论:《从预算公开到预算民主还有多远》,载《南方都市报》2009年10月28日。
568《立法法》第34条第1款规定:“列入常务委员会会议议程的法律法案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”;第58条规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。《行政法规制定程序条例》第12条规定:“起草行政法规,应当深入调查研究,总结实践经验,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式”。《规章制定程序条例》第14条规定:“起草规章,应当深入调查研究,总结实践经验,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式”。
569《行政许可法》第19条规定:“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案,拟设定行政许可的,起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见,并向制定机关说明设定该行政许
571张学明:《深化公共预算改革增强预算监督效果——关于浙江省温岭市参与式预算的实践与思考》,载《人大研究》2008年第11期;张敏、吴敏力:《温岭参与式公共预算的五年变迁》,载《人民代表报》2009年9月1日。
572严丽梅:《上海财政局称预算属国家秘密不能公开》,载《羊城晚报》2009年10月24日;秋风:《预算不是国家秘密》,载《南方都市报》2009年10月27日;梁发芾:《财政预算是什么时候的国家秘密》,载《中国青年报》2009年10月27日。
573南都社论:《从预算公开到预算民主还有多远》,载《南方都市报》2009年10月28日。
574南都社论:《中央部门拟公开预算地方政府再无由拒绝》,载《南方都市报》2009年12月27日;徐多、王旭:《国务院:争取两三年内实现中央部门预算全公开》,载《经济观察报》2009年12月31日。
575“中国财政透明度报告”项目组:《中国省级财政透明度评估报告》,载《社会科学报》2009年4月23日。
576 [德]米歇尔·施托莱斯:《德国公法史:国家法学说和行政学(1800-1914)》,雷勇译,法律出版社2007年版,第1页。
577 See Rapoport, Anatol, Two-Person Game Theory: The Essential Issues, University of Michigan Press, 1966, p.18.
578有学者指出,中国的财政分权是在一个制度供给失衡的环境中进行的。这个失衡表现在三个方面,即财政分权没有法律保障、财政分权和行政垂直集权矛盾以及分权制度安排本身不规范。参见姚洋、杨雷:《制度供给失衡和中国财政分权的后果》,载《战略与管理》2003年第3期。
579策略性行动的主体,并不试图共享对物质世界的理解、对可能支配或合法化任何行动的规范和习俗的理解,甚至不试图共享对可能驱使其如此行动的意图的理解。参见[英]安德鲁·埃德加:《哈贝马斯:关键概念》,杨礼银、朱松峰译,江苏人民出版社2009年版,第98-99页。
580在大家对于未来的发展道路没有多少“宏伟规划”的时候,一切靠“摸着石头过河”,行政性放权结合以经济增长为基础的政治锦标赛,赋予了地方探索改革开放有效道路的巨大空间和强大激励。这种分散化的改革尝试是中国改革开放的中心特征。参见周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社2008年版,第123页。
581“如果制度影响社会生活中的利益分配,我们就应该预见到,策略行为人会寻求那些能够给予他们最大利益份额的制度规则”;“非正式规则影响资源的分配,进而影响正式制度创建过程中相关各方的力量对比”;“一个社会中非正式规则的变迁,可以由那些规则的分配结果或相关行为人的协议力量的变化而产生”。[美]杰克·奈特:《制度与社会冲突》,周伟林译,上海人民出版社2009年版,第128、150、179页。
582参见[美]杰克·奈特:《制度与社会冲突》,周伟林译,上海人民出版社2009年版,第19、128页。
583参见季卫东:《正义思考的轨迹》,法律出版社2007年版,第166-167页。
584参见[英]安德鲁·埃德加:《哈贝马斯:关键概念》,杨礼银、朱松峰译,江苏人民出版社2009年版,第98-99页。
585参见[美]杰克·奈特:《制度与社会冲突》,周伟林译,上海人民出版社2009年版,第178页以下。
586季卫东:《正义思考的轨迹》,法律出版社2007年版,第167页。
587不过,有学者认为一些“看不见的法律规则”支撑着新中国六十年来的政治运作,以至于它在功能上发挥了宪法的作用,构成中国“看不见的宪法”(Invisible Constitution)、“隐蔽的宪法”(Secret Constitution)甚至“真正的宪法”(Real Constitution)。他认为“民主集中制原则”、“两个积极性”、“商量着办事”就是一种有序化的规则。参见强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》,载《开放时代》2009年第12期。
588在非规范性基础上展开的财政分权过程,导致了不同层级政府之间对事权的推诿和由此产生的矛盾在基层的积累,中央与地方政府行为的机会主义和短期化倾向,地方公共品提供的分散化和小型化,地区差距的扩大,以及政府预算约束的软化等。参见姚洋、杨雷:《制度供给失衡和中国财政分权的后果》,载《战略与管理》2003年第3期。
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