公共预算权力配置问题研究
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摘要
公共财政要求积极倡导和建立有效政府的理念和对纳税人负责的理念、提高财政透明度的理念、依法理财和民主理财的理念。而公共财政决策的民主性、支出的公共性与绩效性、监督的公开性等对政府预算制度提出了新的要求。从公共财政的理念来看,我国在预算制度、预算程序等方面还存在着缺陷,主要体现在预算审批注重形式性缺乏实质性,导致决策的科学性、民主性受到质疑；预算活动缺乏公开性和透明性，社会公众甚至立法机关对预算整个过程缺乏必要的监督。要解决预算制度、预算程序等方面存在的诸多问题,其重要的一环就是寻求一种合理有效的权力配置制度,形成预算权力的合理划分及相互制衡和约束,以解决或消除现有的种种矛盾和问题,而这个制度建立的过程也就是预算权力重构的过程。
本文基于理论研究与实践需求相结合的视角,从新政治经济学的角度将经济学与政治学两个学科结合起来,借用新制度学派的制度变迁理论和公共选择的行为理论，借鉴西方主要发达国家预算权力结构变迁的经验,对中国预算制度变迁过程中的预算权力配置问题进行全面、系统的研究。研究预算权力在立法机关与行政机关之间的配置,研究行政机关内部财政部门与其他职能部门间的预算权力划分和制衡关系。在此基础上,重构预算权力结构,有效地推进预算的法治化与民主化,使公共财政资源真正做到“取之于民,用之于民”、“筹众人之钱,办众人之事”。
全文共分七章，具体安排如下：
第一章是导论，对选题的背景、研究思路与研究方法、框架结构、创新与不足等方面进行总括性介绍。
第二章是对预算权力配置的有关理论分析,包括预算、预算权力及其配置等相关概念的界定,以及影响预算权力配置的相关因素分析。
第三章主要关注两个问题：一是对国内外相关问题研究的文献综述；二是与预算权力配置有关的基本理论,主要包括宪政分权学说、公共选择理论、委托代理理论、预算中的政治理论等。
第四章主要介绍西方主要发达国家在预算权力配置方面的制度变迁及现行做法,具体包括美国、英国、法国、德国、日本等5个国家的基本情况,并对这些国家的预算权力配置的异同之处进行了对比分析。
第五章是本文的重点,对我国的预算权力配置方面的制度变迁从新中国成立开始一直梳理到现在。对不同阶段预算权力配置的背景、影响因素、配置情况等纳入一个完整的框架体系中进行分析。
第六章是对我国预算权力配置的现状进行总结,对存在的问题进行分析。
第七章是全文的总结,利用前面所论述的相关理论,对我国预算权力配置的体制、机制和制度设计等提出相应的对策措施。
Public Finance is to be actively advocated and established the concept of efficient government and responsible for the taxpayer, improved financial transparency, handled financial affairs according to the law and democracy. The democracy of decision-making, publicity and validity of expenditure, openness of supervision of Public Finance puts forward new requirements on Public Budgeting Institution. According to the concepts of Public Finance in China, the Budget Institution, procedure and other aspects are still existing defects which mainly embody the lack of essentiality in budget implementation, result in questioning of democracy of decision-making, lack of public supervision on budget activities by the public and legislature during the whole process. To solve those problems of Budget Institution and procedure, the most important things is to find a reasonable and effective power institution to form balance and constraint to improve or eliminate all the existing problems and contradictions, and construction process of the institution is also the reconstruction process of power budgeting.
Therefore, based on the need of theory research and practice, from the angle of New Political Economy, author combines Economics and Political science, uses Institution Change Theory of New Institutional Economics and Behavior Theory of Public Choice Theory, learns experiences of other countries'power structure to comprehensively and systematically research budget power configuration problem of Chinese budget change process, that is, including researching budget power configuration in legislature, administrative and justice agency, dividing and balancing power of Public Finance between government financial sector and other functional departments sectors, which based on this, to reconstruct budget power structure and promote budget on the legalized and standardized way, make public financial to be as resources which taken from the people, be used on the people.
The dissertation is divided into seven chapters, specific arrangements are as follows:The first chapter is the introduction which sum up the background of selected topic, research ideas and methods, innovation and insufficiency, the full aspects of overall arrangement. The second chapter is theoretical analysis of budget power allocation. The third chapter is focused on two problems. One is to overview related topic of domestic and international research, the other is related with the basic theories of budget power allocation, mainly including Theory of Constitutionalism Separation of Powers, Public Choice Theory, Principal-Agent Theory, Political Theory, etc. The fourth chapter is basically introduced some main countries traditions and practices on budget power configuration, in particular to Britain, the United States of America, France, Germany, Japan, and made comparative analysis the differences of those countries. The fifth chapter is the key point of this book which author combs Chinese budget power allocation changes from early liberation until now, takes the background, factors, configuration condition of budget power in different stages into a complete analysis framework. The sixth chapter is to summarize the current condition of Chinese budget power configuration and analysis the existing problems. The seventh chapter is total summary of this book. Based on those theories above, author puts forward corresponding measures to Chinese budget power mechanism, system and institution design.
本文基于理论研究与实践需求相结合的视角,从新政治经济学的角度将经济学与政治学两个学科结合起来,借用新制度学派的制度变迁理论和公共选择的行为理论，借鉴西方主要发达国家预算权力结构变迁的经验,对中国预算制度变迁过程中的预算权力配置问题进行全面、系统的研究。研究预算权力在立法机关与行政机关之间的配置,研究行政机关内部财政部门与其他职能部门间的预算权力划分和制衡关系。在此基础上,重构预算权力结构,有效地推进预算的法治化与民主化,使公共财政资源真正做到“取之于民,用之于民”、“筹众人之钱,办众人之事”。
全文共分七章，具体安排如下：
第一章是导论，对选题的背景、研究思路与研究方法、框架结构、创新与不足等方面进行总括性介绍。
第二章是对预算权力配置的有关理论分析,包括预算、预算权力及其配置等相关概念的界定,以及影响预算权力配置的相关因素分析。
第三章主要关注两个问题：一是对国内外相关问题研究的文献综述；二是与预算权力配置有关的基本理论,主要包括宪政分权学说、公共选择理论、委托代理理论、预算中的政治理论等。
第四章主要介绍西方主要发达国家在预算权力配置方面的制度变迁及现行做法,具体包括美国、英国、法国、德国、日本等5个国家的基本情况,并对这些国家的预算权力配置的异同之处进行了对比分析。
第五章是本文的重点,对我国的预算权力配置方面的制度变迁从新中国成立开始一直梳理到现在。对不同阶段预算权力配置的背景、影响因素、配置情况等纳入一个完整的框架体系中进行分析。
第六章是对我国预算权力配置的现状进行总结,对存在的问题进行分析。
第七章是全文的总结,利用前面所论述的相关理论,对我国预算权力配置的体制、机制和制度设计等提出相应的对策措施。
Public Finance is to be actively advocated and established the concept of efficient government and responsible for the taxpayer, improved financial transparency, handled financial affairs according to the law and democracy. The democracy of decision-making, publicity and validity of expenditure, openness of supervision of Public Finance puts forward new requirements on Public Budgeting Institution. According to the concepts of Public Finance in China, the Budget Institution, procedure and other aspects are still existing defects which mainly embody the lack of essentiality in budget implementation, result in questioning of democracy of decision-making, lack of public supervision on budget activities by the public and legislature during the whole process. To solve those problems of Budget Institution and procedure, the most important things is to find a reasonable and effective power institution to form balance and constraint to improve or eliminate all the existing problems and contradictions, and construction process of the institution is also the reconstruction process of power budgeting.
Therefore, based on the need of theory research and practice, from the angle of New Political Economy, author combines Economics and Political science, uses Institution Change Theory of New Institutional Economics and Behavior Theory of Public Choice Theory, learns experiences of other countries'power structure to comprehensively and systematically research budget power configuration problem of Chinese budget change process, that is, including researching budget power configuration in legislature, administrative and justice agency, dividing and balancing power of Public Finance between government financial sector and other functional departments sectors, which based on this, to reconstruct budget power structure and promote budget on the legalized and standardized way, make public financial to be as resources which taken from the people, be used on the people.
The dissertation is divided into seven chapters, specific arrangements are as follows:The first chapter is the introduction which sum up the background of selected topic, research ideas and methods, innovation and insufficiency, the full aspects of overall arrangement. The second chapter is theoretical analysis of budget power allocation. The third chapter is focused on two problems. One is to overview related topic of domestic and international research, the other is related with the basic theories of budget power allocation, mainly including Theory of Constitutionalism Separation of Powers, Public Choice Theory, Principal-Agent Theory, Political Theory, etc. The fourth chapter is basically introduced some main countries traditions and practices on budget power configuration, in particular to Britain, the United States of America, France, Germany, Japan, and made comparative analysis the differences of those countries. The fifth chapter is the key point of this book which author combs Chinese budget power allocation changes from early liberation until now, takes the background, factors, configuration condition of budget power in different stages into a complete analysis framework. The sixth chapter is to summarize the current condition of Chinese budget power configuration and analysis the existing problems. The seventh chapter is total summary of this book. Based on those theories above, author puts forward corresponding measures to Chinese budget power mechanism, system and institution design.
引文
4 诺斯:《诺贝尔奖得主诺斯答京城听众问》[N],载《经济学消息报》1995年4月8日。
5 贾康：《以政控财,以财行政》[J],载《信息导刊》2005年第42期。
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7 阿克顿：《自由与权力》[M],侯健、范亚峰译,商务印书馆2001年版。
8 文炳勋：《行政控制、政治控制与公共预算——三论我国公共预算改革》[J],载《湖南师范大学社会学报》2007年第3期。
9 Pfeffer, Jeffrey and Moore, William L:Power in University Budgeting:A Replication and Extension[J], Administrative Science Quarterly,1980,25:637-653.
10 孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)[M],张雁深译,商务印书馆1982年版,第156页。
11 詹姆斯.布坎南、杰佛瑞.布伦南：《宪政经济学》[M],中国社会科学出版社2003年版,第31页。
12 V. O. Key Jr. "The Lack of a Budgetary Theory" [J], American Political Science Review, Vol.34(December 1940), P.1137-1140, Reproduced in Albert C. Hyde and Jay M. Schafritz, eds., Governmental Budgeting:Theory, Process [M], Politics(Oak Park, Ⅲ. Moore Publishing Company,1978), P.20.
13 王怡：《宪政主义的一个诠释》[J],载《教师之友》2004年第2期。
14 [英]哈耶克著、杨玉生译：《自由宪章》[M],西方现代思想丛书,中国社会科学出版社1999年版。
15 路易斯·亨金(Louis Henkin):《宪政与权利》[M],三联出版社1990年版。
16 亚里士多德:《政治学》[M],商务印书馆1983年版,第319页。
17 转引自詹姆斯.布坎南、杰佛瑞.布伦南：《宪政经济学》[M],中国社会科学出版社2003年版,第34页。
18 孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)[M],张雁深译,商务印书馆1982年版,第154页。
19 孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)[M],张雁深译,商务印书馆1982年版,第156页。
20 詹姆斯.布坎南、杰佛瑞.布伦南：《宪政经济学》[M],中国社会科学出版社2003年版,第10页。
21 詹姆斯.布坎南、杰佛瑞.布伦南：《宪政经济学》[M],中国社会科学出版社2003年版,第31页。
22 《国会是如何发牌的》,转引自北京大学中国经济研究中心李玲教授的课件“第三章公共选择理论”。
23 詹森、麦克林：《管理行为、成本与所有权结构》,载陈郁主编：《所有权、控制与激励——代理经济学文选》[M],上海人民出版社、上海三联书店1998年版,第5页。
24 Albert Breton:Competitive governments:an economic theory of politics and public finance [M], Cambridge University Press,1996.
25 廖进球：《政府行为与公共管理》[M],中国财政经济出版社2002年版,第162页。
26 爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出,借贷与平衡》[M],中国人民出版社2002年版,中文版序言,第5页。
27 爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出,借贷与平衡》[M],中国人民出版社2002年版,第25-27页。
28 阿伦·威尔达夫斯基、内奥米·凯顿：《预算过程中的政治学》[M],上海财经大学出版社2006年版。
29 爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出,借贷与平衡》[M],中国人民大学出版社2002年版。
30 阿伦·威尔达夫斯基、内奥米·凯顿：《预算过程中的政治学》[M],上海财经大学出版社2006年版,第4页。
31 章伟：《预算、权力与民主：美国预算史中的权力结构变迁》[D],复旦大学博士学位论文,2005年。
34 Frederick A. Cleveland, "Evolution of the Budget Idea in the United States" [J], Annals of the American Academy of Political and Social Science,1915,62:15-35.
35 [美]托马斯·D·林奇：《美国公共预算》(第四版)[M],苟燕楠、董静译,中国财政经济出版社2002年版,第31页。
36 [美]杰克·瑞宾、托马斯·D·林奇：《国家预算与财政管理》[M],丁学东、居昊、王子林等译,中国财政经济出版社1990年版,第113页。
37Rourke, John T, "The GAO:An Evolving Role" [J], Public Administration Review,1978,38(5):453-457.
38 如水门事件、越南战争等。
39 在《1905年反赤字法》及1906年和1950年的修订案中,国会允许行政部门在特定的情形下,出于特定目的而扣留或限制支出。
40 [美]罗伯特·D·李,罗纳德·约翰逊：《公共预算系统》(第六版)[M],曹峰、慕玲、张玉坤等译,清华大学出版社2002年版,第51页。
41 该部分内容主要参考了彭健著《政府预算理论演进与制度创新》[M](中国财政经济出版社2006年版,第96—152页)和张馨等著《部门预算改革研究》[M](经济科学出版社2001年版,第7—74页)的相关内容。
44 当时,政府的各个收入部门和支出部门,都有权动用其收入去抵补其支出,而无需经议会批准,这就形成了“非拨款支出”。
45 Einzig, P. The Control of the Purse:Progress and Decline of Parliament's Financial Control [M]. London: Seeker & Warburg,1959.130.98.17.
46 支出责任(accountability),狭义指行政当局向议会,或针对议会的调查提交关于预算支出的说明和解释:广义指行政当局就预算支出对议会负责。
47 Einzig, P. The Control of the Purse:Progress and Decline of Parliament's Financial Control [M]. London: Seeker & Warburg,1959.130.98.17.
50 黄晓平：《西方发达国家政府预算约束机制评析》[J],载《贵州商业高等专科学校学报》2005年第1期。
51 《法国财政预算改革与监督管理新情况》,财政部2009年考察报告,来源于财政部网站,转引自http://finance,ifeng.com/news/20091026/1386838.shtml。
52 德国联邦议会对预算草案进行“三读”审议。预算草案先由联邦议院审议,此称为“一读”,然后由联邦参议院对预算草案进行“二读”,“三读”是从整体审定预算草案和预算计划,形成预算法案。
53 《德国财政管理与财政监督考察报告》,http://jdjc.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/guojijiejian/200806/t20080625_53444.html。
54 崔惠玉：《日本预算管理体制的借鉴与思考》[J],载《领导之友》2003年第6期。
55 林毅夫等：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》[M],上海三联书店1994年版,第20页。
56 《斯大林选集》(上卷)[M],人民出版社1979年版,第464页。
57 《斯大林选集》(上卷)[M],人民出版社1979年版,第465页。
58 张馨:《财政公共化改革》[Ml,中国财政经济出版社2004年版,第110页。
59 蔡定剑:《历史与变革：新中国法制建设的历程》[M],中国政法大学出版社1999年版,第19—20页。
60 周旺生：《中国立法五十年——1949-1999年中国立法检视》[J],载《法制与社会发展》2000年第5期。
1 周旺生:《中国立法五十年——1949—1999年中国立法检视》[J],载《法制与社会发展》2000年第5期。
62 刘守刚：《国家成长的财政逻辑——近现代中国财政转型与政治发展》[M],天津人民出版社2009年版,第103-104页。
63 德维希·冯·米瑟斯：《社会主义：经济与社会学的分析》[M],中国社会科学出版社2008年版。
64 程传兴：《从对立到融合》[J],载《社会主义经济理论与实践》(人大报刊复印资料)2006年第11期。
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67 王敏：《国家权力机关的国民经济计划和预算监督制度》[M],中国民主法制出版社1993年版。
68 於莉：《省会城市预算过程中党政首长的作用与影响——基于三个省会城市的研究》[J],载《公共管理学报》2007年第1期。
69 刘守刚：《国家成长的财政逻辑——近现代中国财政转型与政治发展》[M],天津人民出版社2009年版,第103-104页。
70 布坎南、瓦格拉：《赤字中的民主》[M],北京经济学院出版社1988年版,第12页。
71 爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出,借贷与平衡》[M],中国人民大学出版社2001年版。
72 《诗经·小雅·北山》。
73 亚里士多德:《政治学》[M],商务印书馆1965年版。
74 卢梭：《社会契约论》[M],商务印书馆1980年版。
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17 转引自詹姆斯.布坎南、杰佛瑞.布伦南：《宪政经济学》[M],中国社会科学出版社2003年版,第34页。
18 孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)[M],张雁深译,商务印书馆1982年版,第154页。
19 孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)[M],张雁深译,商务印书馆1982年版,第156页。
20 詹姆斯.布坎南、杰佛瑞.布伦南：《宪政经济学》[M],中国社会科学出版社2003年版,第10页。
21 詹姆斯.布坎南、杰佛瑞.布伦南：《宪政经济学》[M],中国社会科学出版社2003年版,第31页。
22 《国会是如何发牌的》,转引自北京大学中国经济研究中心李玲教授的课件“第三章公共选择理论”。
23 詹森、麦克林：《管理行为、成本与所有权结构》,载陈郁主编：《所有权、控制与激励——代理经济学文选》[M],上海人民出版社、上海三联书店1998年版,第5页。
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25 廖进球：《政府行为与公共管理》[M],中国财政经济出版社2002年版,第162页。
26 爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出,借贷与平衡》[M],中国人民出版社2002年版,中文版序言,第5页。
27 爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出,借贷与平衡》[M],中国人民出版社2002年版,第25-27页。
28 阿伦·威尔达夫斯基、内奥米·凯顿：《预算过程中的政治学》[M],上海财经大学出版社2006年版。
29 爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出,借贷与平衡》[M],中国人民大学出版社2002年版。
30 阿伦·威尔达夫斯基、内奥米·凯顿：《预算过程中的政治学》[M],上海财经大学出版社2006年版,第4页。
31 章伟：《预算、权力与民主：美国预算史中的权力结构变迁》[D],复旦大学博士学位论文,2005年。
34 Frederick A. Cleveland, "Evolution of the Budget Idea in the United States" [J], Annals of the American Academy of Political and Social Science,1915,62:15-35.
35 [美]托马斯·D·林奇：《美国公共预算》(第四版)[M],苟燕楠、董静译,中国财政经济出版社2002年版,第31页。
36 [美]杰克·瑞宾、托马斯·D·林奇：《国家预算与财政管理》[M],丁学东、居昊、王子林等译,中国财政经济出版社1990年版,第113页。
37Rourke, John T, "The GAO:An Evolving Role" [J], Public Administration Review,1978,38(5):453-457.
38 如水门事件、越南战争等。
39 在《1905年反赤字法》及1906年和1950年的修订案中,国会允许行政部门在特定的情形下,出于特定目的而扣留或限制支出。
40 [美]罗伯特·D·李,罗纳德·约翰逊：《公共预算系统》(第六版)[M],曹峰、慕玲、张玉坤等译,清华大学出版社2002年版,第51页。
41 该部分内容主要参考了彭健著《政府预算理论演进与制度创新》[M](中国财政经济出版社2006年版,第96—152页)和张馨等著《部门预算改革研究》[M](经济科学出版社2001年版,第7—74页)的相关内容。
44 当时,政府的各个收入部门和支出部门,都有权动用其收入去抵补其支出,而无需经议会批准,这就形成了“非拨款支出”。
45 Einzig, P. The Control of the Purse:Progress and Decline of Parliament's Financial Control [M]. London: Seeker & Warburg,1959.130.98.17.
46 支出责任(accountability),狭义指行政当局向议会,或针对议会的调查提交关于预算支出的说明和解释:广义指行政当局就预算支出对议会负责。
47 Einzig, P. The Control of the Purse:Progress and Decline of Parliament's Financial Control [M]. London: Seeker & Warburg,1959.130.98.17.
50 黄晓平：《西方发达国家政府预算约束机制评析》[J],载《贵州商业高等专科学校学报》2005年第1期。
51 《法国财政预算改革与监督管理新情况》,财政部2009年考察报告,来源于财政部网站,转引自http://finance,ifeng.com/news/20091026/1386838.shtml。
52 德国联邦议会对预算草案进行“三读”审议。预算草案先由联邦议院审议,此称为“一读”,然后由联邦参议院对预算草案进行“二读”,“三读”是从整体审定预算草案和预算计划,形成预算法案。
53 《德国财政管理与财政监督考察报告》,http://jdjc.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/guojijiejian/200806/t20080625_53444.html。
54 崔惠玉：《日本预算管理体制的借鉴与思考》[J],载《领导之友》2003年第6期。
55 林毅夫等：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》[M],上海三联书店1994年版,第20页。
56 《斯大林选集》(上卷)[M],人民出版社1979年版,第464页。
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58 张馨:《财政公共化改革》[Ml,中国财政经济出版社2004年版,第110页。
59 蔡定剑:《历史与变革：新中国法制建设的历程》[M],中国政法大学出版社1999年版,第19—20页。
60 周旺生：《中国立法五十年——1949-1999年中国立法检视》[J],载《法制与社会发展》2000年第5期。
1 周旺生:《中国立法五十年——1949—1999年中国立法检视》[J],载《法制与社会发展》2000年第5期。
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66 《国务院办公厅关于印发国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2008]102号)。
67 王敏：《国家权力机关的国民经济计划和预算监督制度》[M],中国民主法制出版社1993年版。
68 於莉：《省会城市预算过程中党政首长的作用与影响——基于三个省会城市的研究》[J],载《公共管理学报》2007年第1期。
69 刘守刚：《国家成长的财政逻辑——近现代中国财政转型与政治发展》[M],天津人民出版社2009年版,第103-104页。
70 布坎南、瓦格拉：《赤字中的民主》[M],北京经济学院出版社1988年版,第12页。
71 爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出,借贷与平衡》[M],中国人民大学出版社2001年版。
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