论跨区水污染一体化防治及其法律规制
|
摘要
欧盟环境保护一体化战略,以适用不同成员国的实际情况,在区域内部一体化优先治理环境,将环境保护纳入到区域各项政策的决策、执行和评价中,利用法律规制协调统一执法,为跨区水污染防治提供了比较借鉴的可能。在跨区水污染防治,如三峡库区水污染防治过程中应明确一体化立法原则,通过司法审查和经典案例加以肯定,建立一体化责任体系,重视源头治理,差别对待流域内不同省份的客观实际,从WTO倡导自由贸易和环境保护的角度,处理好环境贸易和区域发展关系。
引文
[1]Prof.Jan H.Europe an Environmental law,KluwerLaw International,1995.
[2]国家环境保护局编译.21世纪议程[M].中国环境科学出版社,1993.
[3]1985 Green paper“Perspectives for the common agricultural policy”,COM(85)333.CF.Kramer, EC Treaty and Environmental Laws,London 1995,P.27-28.
[4]Chernobyl I Case,Case C-62/88 European Parliament V.Council[1990]ECR 1-1527.
[5]参见White paper on environmental liability,presented by the Commission,commission of the EU,Brussels,9,Feb,2000COM(2000)66 Final.
(1)参见新闻报道:4日上午,记者在紧邻三峡大坝的185观景平台上看到,三峡大坝坝前水域有大量垃圾漂浮,几艘清漂船正在忙碌作业,打捞漂浮垃圾装船运走。水库上游多处水域也看到带状漂浮垃圾。在三峡库首第一县秭归县江段,大量树枝、塑料、生活垃圾在茅坪港附近形成了漂浮带。现场清漂工作负责人周功虎介绍,垃圾聚集主要是因为三峡水库正处于新一轮175米试验性蓄水过程中,随着库区水位的逐渐抬高,原本在江岸边的大量垃圾进入江水之中,并顺流而下形成漂浮带。http://www.qianzhan.com/news/detail/365/141007-ba44bd01.html,2014-10-16
(2)依据有关权威机构发布数据,我国近20%的土地遭受不同程度污染。中国水稻研究所与农业部稻米及制品质量监督检验测试中心2010年发布的《我国稻米质量安全现状及发展对策研究》称,我国1/5的耕地受到了重金属污染,其中镉污染的耕地涉及11个省25个地区。在湖南、江西等长江以南地带,这一问题更加突出。资料来源《中国新闻网》,http://www.chinanews.com/gn/2013/05-05/4787618.shtml。2014-14-12
(3)1972年在联合国召开的人类环境会议上,欧共体提出了环境同经济和社会发扎协调一致性,在会议文件《人类环境宣言》中宣布“为这一代和将来世代保护和改善人类环境,已经成为一个十分紧迫的目标,这个目标将同争取和平和全世界经济与社会发展的目标协调实现”;之后的《内罗毕宣言》中强调“环境、发展、人口和资源之间的紧密而复杂的相互关系”,“只有采取一种综合的并在区域之间能作到的统一办法”,强调这种关系,才能实现环境无害和持续的社会经济发展。”国家环境保护局编译:《21世纪议程》,中国环境科学出版社1993年版,第61-62页。
(4)参考《欧洲联盟条约》第130R(2)条的有关规定。
(5)《欧盟联盟条约》第2条规定,“共同体的任务是通过建立一个共同市场和一经济货币联盟,以及通过实施第3条和第3A条提出的共同政策或者活动,在整个共同体内促进经济活动的协调、发展,尊重环境的可持续的非膨胀增长。”
(6)如《欧盟联盟条约》第130(R)中规定“共同体的环境政策应当建立防备原则以及采取预防行动、环境破坏应当优先在环境源头整治和环境费用等原则的基础上,树立一体化原则的观念。”
(7)受政策制定、社会环境和制度的不同的影响,在欧盟地区和中国实施可持续发展方面有许多不同,如在欧盟中的国际文件,如《马约》中法律等级高,权威大,有比较强的约束力;同时该原则有比较多的表现形式,内容明确,不仅在理论中指导作用都有可行性,通过检查、审查制度维护到法律体系华中;进而通过法院的nvironmental Law and Policy in the European Union and the United States,Praeger Publishers,1997.
(8)早在本世纪初,就通过了《水法》,从其立法的部门属性和目标的上看,水法是为了合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害,实现水资源的可持续利用,适应国民经济和社会发展需要而制定的法规。单就水污染来说,没有类似欧盟的法律效果,如宪法类法律效果,对于水污染的治理和处罚力度也相对较小。相比欧盟不仅有类似宪法性质的条约,强调环保的意义,同时有专门的水污染防治法律法规,协调处理跨地区的河流水污染和治理等问题。早在1968欧盟的前身就有《欧洲水宪章》,同年就出台了关于协调保护水质量的地区间的协定,防止出现跨区域污染,到现在关于水的立法文件多达25个,主要是分两类:一是从防止污染出发的指令,设立专门质量标准,要求成员国遵守质量标准义务;二就是有关水体污染管理的政策,如1992年通过的《第五个环境行动规划》,强调水污染的防治和治理的重要性,源头治理,内容包括水的管理目标、检测和协调等内容。笔者注释。
(9)在最近通过的国务院《三峡库区合作规划》也是一个专业合作规划,规范中原则性描述太多,没有就跨区污染问题的机制和解决措施,提出有效的建议;但是文件中有关于协同治理的原则性规定。参看《三峡库区合作规划》,来源中国新闻网,2014-10-12。
(10)中国入世历史进程经过了17年的艰苦谈判,其中问题之一就是,在谈判阶段的司法体制问题。如以美国为首的西方国家粗暴干涉中国内政,把阻止中国复关作其为对华实行经济制裁的主要内容,台湾当局又在1990年申请入关,当时的布什政府迫于国内压力,支持台湾当局加入关贸总协定,使台湾这个中美关系敏感政治问题卷入到中国加入GATT/WTO谈判进程,中国入关政治化。在谈判过程中要求中国改变现有制度,实行西方司法体制,建立独立的司法审查制度。最后经过谈判,中国在入世一定书中添加了“司法审查制度”,文件中规定,可以建立专门的司法机构就WTO自由贸易的政策,独立公正地法律调查。实际上,为了防止出现制度的改变,特别是根本制度上的改变,我国对于司法审查的态度过于保守,也难以发挥司法审查的功效。参见曹培忠《WTO与中国农业法律若干问题研究》,中国农业科技出版社,2007,第5-6页。
(11)在上世纪80年代,切尔诺贝利案件中,欧盟法院通过了包含《马约》第130R(2)条款的“反映了共同体的措施必须满足环境保护要求的原则”处理环境保护和经济发展的关系的典型判例,为以后一体化原则的广泛认同,积累了重要的判例经验,也使一体化原则从空洞成为了具体的原则。参见Chernobyl I case,Case c-62/88 European Parliament V.Council[1990]ERC1-1527.
(12)在欧洲,为了环境保护,通过典型案件肯定环境保护的价值,最著名的就是1988年的“丹麦瓶子案件”,突出强调水污染防治的重要性。笔者注释。
(13)在协调地区差别,保护环境,促进经济发展,振兴西部经济过程中,欧盟的处理自由贸易和环境保护的经验十分重要,对于中国是重要的启示:一是坚决执行环境保护原则,使经济可持续发展;健全环境保护的贸易管理体系;制定单独的贸易单行法规;提升全民的环保意识。笔者注释。
(14)中国经济的快速发展和环境保护有着十分密切的联系,贸易环境问题成为GATT和WTO的优先议题,WTO的法律体系中呈现出更多的“绿色印记”,如WTO协议和《贸易技术技术壁垒协议(TBT)》都涉及到环境的保护,环境贸易政策成为鲜明的课题。从该意义上讲,下游省份的经济快速发展与环境保护有着一定联系,为实现经济的可持续快速发展,必须协同担当区域污染的治理问题。又见曹培忠《WTO与中国农业法律若干问题研究》,中国农业科技出版社,2007年,第45页。
[2]国家环境保护局编译.21世纪议程[M].中国环境科学出版社,1993.
[3]1985 Green paper“Perspectives for the common agricultural policy”,COM(85)333.CF.Kramer, EC Treaty and Environmental Laws,London 1995,P.27-28.
[4]Chernobyl I Case,Case C-62/88 European Parliament V.Council[1990]ECR 1-1527.
[5]参见White paper on environmental liability,presented by the Commission,commission of the EU,Brussels,9,Feb,2000COM(2000)66 Final.
(1)参见新闻报道:4日上午,记者在紧邻三峡大坝的185观景平台上看到,三峡大坝坝前水域有大量垃圾漂浮,几艘清漂船正在忙碌作业,打捞漂浮垃圾装船运走。水库上游多处水域也看到带状漂浮垃圾。在三峡库首第一县秭归县江段,大量树枝、塑料、生活垃圾在茅坪港附近形成了漂浮带。现场清漂工作负责人周功虎介绍,垃圾聚集主要是因为三峡水库正处于新一轮175米试验性蓄水过程中,随着库区水位的逐渐抬高,原本在江岸边的大量垃圾进入江水之中,并顺流而下形成漂浮带。http://www.qianzhan.com/news/detail/365/141007-ba44bd01.html,2014-10-16
(2)依据有关权威机构发布数据,我国近20%的土地遭受不同程度污染。中国水稻研究所与农业部稻米及制品质量监督检验测试中心2010年发布的《我国稻米质量安全现状及发展对策研究》称,我国1/5的耕地受到了重金属污染,其中镉污染的耕地涉及11个省25个地区。在湖南、江西等长江以南地带,这一问题更加突出。资料来源《中国新闻网》,http://www.chinanews.com/gn/2013/05-05/4787618.shtml。2014-14-12
(3)1972年在联合国召开的人类环境会议上,欧共体提出了环境同经济和社会发扎协调一致性,在会议文件《人类环境宣言》中宣布“为这一代和将来世代保护和改善人类环境,已经成为一个十分紧迫的目标,这个目标将同争取和平和全世界经济与社会发展的目标协调实现”;之后的《内罗毕宣言》中强调“环境、发展、人口和资源之间的紧密而复杂的相互关系”,“只有采取一种综合的并在区域之间能作到的统一办法”,强调这种关系,才能实现环境无害和持续的社会经济发展。”国家环境保护局编译:《21世纪议程》,中国环境科学出版社1993年版,第61-62页。
(4)参考《欧洲联盟条约》第130R(2)条的有关规定。
(5)《欧盟联盟条约》第2条规定,“共同体的任务是通过建立一个共同市场和一经济货币联盟,以及通过实施第3条和第3A条提出的共同政策或者活动,在整个共同体内促进经济活动的协调、发展,尊重环境的可持续的非膨胀增长。”
(6)如《欧盟联盟条约》第130(R)中规定“共同体的环境政策应当建立防备原则以及采取预防行动、环境破坏应当优先在环境源头整治和环境费用等原则的基础上,树立一体化原则的观念。”
(7)受政策制定、社会环境和制度的不同的影响,在欧盟地区和中国实施可持续发展方面有许多不同,如在欧盟中的国际文件,如《马约》中法律等级高,权威大,有比较强的约束力;同时该原则有比较多的表现形式,内容明确,不仅在理论中指导作用都有可行性,通过检查、审查制度维护到法律体系华中;进而通过法院的nvironmental Law and Policy in the European Union and the United States,Praeger Publishers,1997.
(8)早在本世纪初,就通过了《水法》,从其立法的部门属性和目标的上看,水法是为了合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害,实现水资源的可持续利用,适应国民经济和社会发展需要而制定的法规。单就水污染来说,没有类似欧盟的法律效果,如宪法类法律效果,对于水污染的治理和处罚力度也相对较小。相比欧盟不仅有类似宪法性质的条约,强调环保的意义,同时有专门的水污染防治法律法规,协调处理跨地区的河流水污染和治理等问题。早在1968欧盟的前身就有《欧洲水宪章》,同年就出台了关于协调保护水质量的地区间的协定,防止出现跨区域污染,到现在关于水的立法文件多达25个,主要是分两类:一是从防止污染出发的指令,设立专门质量标准,要求成员国遵守质量标准义务;二就是有关水体污染管理的政策,如1992年通过的《第五个环境行动规划》,强调水污染的防治和治理的重要性,源头治理,内容包括水的管理目标、检测和协调等内容。笔者注释。
(9)在最近通过的国务院《三峡库区合作规划》也是一个专业合作规划,规范中原则性描述太多,没有就跨区污染问题的机制和解决措施,提出有效的建议;但是文件中有关于协同治理的原则性规定。参看《三峡库区合作规划》,来源中国新闻网,2014-10-12。
(10)中国入世历史进程经过了17年的艰苦谈判,其中问题之一就是,在谈判阶段的司法体制问题。如以美国为首的西方国家粗暴干涉中国内政,把阻止中国复关作其为对华实行经济制裁的主要内容,台湾当局又在1990年申请入关,当时的布什政府迫于国内压力,支持台湾当局加入关贸总协定,使台湾这个中美关系敏感政治问题卷入到中国加入GATT/WTO谈判进程,中国入关政治化。在谈判过程中要求中国改变现有制度,实行西方司法体制,建立独立的司法审查制度。最后经过谈判,中国在入世一定书中添加了“司法审查制度”,文件中规定,可以建立专门的司法机构就WTO自由贸易的政策,独立公正地法律调查。实际上,为了防止出现制度的改变,特别是根本制度上的改变,我国对于司法审查的态度过于保守,也难以发挥司法审查的功效。参见曹培忠《WTO与中国农业法律若干问题研究》,中国农业科技出版社,2007,第5-6页。
(11)在上世纪80年代,切尔诺贝利案件中,欧盟法院通过了包含《马约》第130R(2)条款的“反映了共同体的措施必须满足环境保护要求的原则”处理环境保护和经济发展的关系的典型判例,为以后一体化原则的广泛认同,积累了重要的判例经验,也使一体化原则从空洞成为了具体的原则。参见Chernobyl I case,Case c-62/88 European Parliament V.Council[1990]ERC1-1527.
(12)在欧洲,为了环境保护,通过典型案件肯定环境保护的价值,最著名的就是1988年的“丹麦瓶子案件”,突出强调水污染防治的重要性。笔者注释。
(13)在协调地区差别,保护环境,促进经济发展,振兴西部经济过程中,欧盟的处理自由贸易和环境保护的经验十分重要,对于中国是重要的启示:一是坚决执行环境保护原则,使经济可持续发展;健全环境保护的贸易管理体系;制定单独的贸易单行法规;提升全民的环保意识。笔者注释。
(14)中国经济的快速发展和环境保护有着十分密切的联系,贸易环境问题成为GATT和WTO的优先议题,WTO的法律体系中呈现出更多的“绿色印记”,如WTO协议和《贸易技术技术壁垒协议(TBT)》都涉及到环境的保护,环境贸易政策成为鲜明的课题。从该意义上讲,下游省份的经济快速发展与环境保护有着一定联系,为实现经济的可持续快速发展,必须协同担当区域污染的治理问题。又见曹培忠《WTO与中国农业法律若干问题研究》,中国农业科技出版社,2007年,第45页。