“农地入市”:政策话语与政策实践的多重博弈——以浙江省D县为个案
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摘要
农村集体经营性建设用地入市,是新时期农村土地制度改革的三大板块之一,当前主要进行地方性实践探索。若就农地利用与县域发展而言,"农地入市"改革试点是一个新的契机。文章以浙江D县为例,探讨"农地入市"政策话语与政策实践之间的多维博弈,提出"农地入市"有助于开拓乡村土地利用空间,也有助于增进县域发展新动力。
Rural collective farmland entering market is one of the three major rural land system reforms in the new era, currently conducting local practice exploration. For the use of farmland and county development, the pilot project of "farmland entering market" is a new opportunity. Taking D County in Zhejiang Province as an example, this paper discusses the multi-dimensional games between policy discourse and policy practice of "farmland entering market", and proposes that "farmland entering market" will help open up the land use space in the new era of rural revitalization, and also help promote new development of the county.
Rural collective farmland entering market is one of the three major rural land system reforms in the new era, currently conducting local practice exploration. For the use of farmland and county development, the pilot project of "farmland entering market" is a new opportunity. Taking D County in Zhejiang Province as an example, this paper discusses the multi-dimensional games between policy discourse and policy practice of "farmland entering market", and proposes that "farmland entering market" will help open up the land use space in the new era of rural revitalization, and also help promote new development of the county.
引文
①“三块地”改革是指农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度。依据十八届三中全会关于建立城乡统一建设用地市场工作目标,2015年3月,国土部开始实施新一轮农村土地制度改革,共计33个试点。其中,15个面向农村集体经营性建设用地入市,15个面向宅基地制度改革,3个面向农村土地征收工作,试点遵守“封闭运行、风险可控”原则。
②实际上,农村集体经营性建设用地尽管有些“名不见经传”,却是全国建设用地的重要构成。截至2013年底,全国集体经营性建设用地面积约为4 200万亩,约占全国建设用地总量的13.3%。按照《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》,未来新增建设用地增长将受到严格制约,存量建设用地盘活将成为建设用地供给的主要来源。改革试点中所称农村集体经营性建设用地,是指存量农村集体建设用地中,土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。
③15个试点地区分别为北京市大兴区、山西省晋城市泽州县、辽宁省鞍山市海城市、吉林省长春市九台区、黑龙江省绥化市安达市、上海市松江区、浙江省湖州市德清县、河南省新乡市长垣县、广东省佛山市南海区、广西壮族自治区玉林市北流市、海南省文昌市、重庆市大足区、四川省成都市郫县、贵州省遵义市湄潭县、甘肃省定西市陇西县(详见国土资发[2015]35号)。
④十二届全国人大常委会第十三次会议审议国务院关于提请审议的《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区暂时调整有关法律规定的决定(草案)的议案》。具体为:国务院决定暂时停止《土地管理法》第四十三条和第六十三条,《城市房地产管理法》第九条关于集体建设用地使用权不得出让的规定,允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。
(1)“土地财政”(土地出让金),确切而言,称之为“土地增值收益”更为恰当,前者主要聚焦于地方政府和土地的关系,后者主要聚焦于政府、集体和个人三方权利人与土地的关系。
(2)高圣平、刘守英:《集体建设用地进入市场:现实与法律困境》,《管理世界》2007年第3期,第62-72页。
(3)许海燕:《集体建设用地流转问题及制度创新研究》,华中农业大学2009年硕士学位论文。
(4)马凯、钱忠好:《中国农村集体非农建设用地市场长期动态均衡分析》,《中国土地科学》2009年第3期,第66-71页。
(5)万健:《集体非农建设用地流转制度研究——基于SSP范式的分析视角》,南京农业大学2010年博士学位论文。
(6)谭明智:《严控与激励并存:土地增减挂钩的政策脉络及地方实施》,《中国社会科学》2014年第7期,第125-142页。
(7)唐莹、王玉波:《土地财政驱动农村建设用地入市程度及区域调控政策》,《经济地理》2016年第2期,第167-175页。
(8)转引自周怀龙、陈玉杰:《深化试点,突破难点——浙江省德清县农村集体经营性建设用地入市调查》,《中国国土资源报》2016年8月16日,第1版。
(9)例如,文件明确规定,此番试点主要安排在前期发展基础较好的新型城镇化综合试点和农村改革试验区,选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。参阅中办发[2014]71号、国土资发[2015]35号。
(10)管栩、金晓斌、周澎湃等:《公益性用地界定方法探讨》,《中国土地科学》2013年第6期,第9-14页。
(11)文贯中:《吾民无地:城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》,东方出版社2014年版,第72-121页。
(12)潘学方:《村经济合作社股份制改革与土地生存保障问题》,香港中文大学《二十一世纪》双月刊,2016年2月号。
(13)依据调研信息反馈,截至目前,大概是处于过渡期的缘故,“营改增”类财税体制深化改革对于地方政府财政影响尚不明显。
(14)李敢:《文化产业与地方政府行动逻辑变迁——基于Z省H市的调查》,《社会学研究》2017年第4期,第193-217页。
(15)赵冈、 陈钟毅:《中国土地制度史》,新星出版社2006年版,第19页。
(16)集体土地包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。
(17)王小映:《集体建设用地入市流转的几个问题》,《中国经济时报》2014年12月23日,第A06版。
(18)集体建设用地,又称乡(镇)村建设用地或农村集体土地建设用地,是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资,进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地分为三大类:宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。此处“经营性用地”在狭义层面,往往就是乡镇企业用地,在广义层面,接近“集体建设用地”,不过,需突出“经营性”特质。
(19)《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》(国土资发[2015]35号)。
(20)王小映:《集体建设用地入市流转的几个问题》,《中国经济时报》2014年12月23日,第A06版。
(21)周其仁:《产权与制度变迁:中国改革的经验研究》,北京大学出版社2004年版,第6页。
(22)按照中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,农村集体依法获得的集体建设用地,在不突破用途管制的基本前提之下,可以自由入市流转,并且要求建立城乡统一的建设用地市场。
(23)例如,2005年10月1日,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行。2006年国土资源部发布52号文(《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》),提出集体非农建设用地使用权流转试点。近似对广东等地试验予以默认。
(24)韩俊在“中国经济50人论坛2017年年会”上发表的演讲。
(25)财税[2016]41号第十五条规定:调节金全额上缴试点县地方国库,纳入地方一般公共预算管理。试点期间省、市不参与调节金分成。在D县,对“农地入市”收益分成有严格的规定,政府所获收益部分,仅限城乡基础设施建设等公共利益,不得挪用其他用途。
(26)东衡村,绰号“钢琴村”,与所在洛舍镇绰号“钢琴之乡”相对应,原名东衡里,地域面积10.4平方公里,总人口3 056人,768户,分布于22个村民小组。
(27)仇保兴:《对地方政府“土地财政”的理性分析及兴利除弊之策》,《城市发展研究》2010年第4期,第8-11页。
(28)王丰龙、刘云刚:《中国城市建设用地扩张与财政收入增长的面板格兰杰因果检验》,《地理学报》2013第12期,第1595-1606页。
(29)李升:《土地财政与财政体制关系研究:基于数量的分解》,《中央财经大学学报》2015年第1期,第11-18页。
(30)Li Hui,An Empirical Analysis of the Effects of Land-Transfer Revenues on Local Governments' Spending Preferences in China,China:An International Journal,2016,No.3,pp.29-50.
(31)转引自周怀龙、陈玉杰:《深化试点,突破难点——浙江省德清县农村集体经营性建设用地入市调查》,《中国国土资源报》2016年8月16日,第1版。
(32)徐建牛、李敢:《农地入市何以可能?——双重影响视角下农地入市案例研究》,《公共管理学报》2019年第3期,第108-117页。
(33)李敢:《乡村活力如何维系与提升》,社会科学文献出版社2018年版,第107-110页。
②实际上,农村集体经营性建设用地尽管有些“名不见经传”,却是全国建设用地的重要构成。截至2013年底,全国集体经营性建设用地面积约为4 200万亩,约占全国建设用地总量的13.3%。按照《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》,未来新增建设用地增长将受到严格制约,存量建设用地盘活将成为建设用地供给的主要来源。改革试点中所称农村集体经营性建设用地,是指存量农村集体建设用地中,土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。
③15个试点地区分别为北京市大兴区、山西省晋城市泽州县、辽宁省鞍山市海城市、吉林省长春市九台区、黑龙江省绥化市安达市、上海市松江区、浙江省湖州市德清县、河南省新乡市长垣县、广东省佛山市南海区、广西壮族自治区玉林市北流市、海南省文昌市、重庆市大足区、四川省成都市郫县、贵州省遵义市湄潭县、甘肃省定西市陇西县(详见国土资发[2015]35号)。
④十二届全国人大常委会第十三次会议审议国务院关于提请审议的《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区暂时调整有关法律规定的决定(草案)的议案》。具体为:国务院决定暂时停止《土地管理法》第四十三条和第六十三条,《城市房地产管理法》第九条关于集体建设用地使用权不得出让的规定,允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。
(1)“土地财政”(土地出让金),确切而言,称之为“土地增值收益”更为恰当,前者主要聚焦于地方政府和土地的关系,后者主要聚焦于政府、集体和个人三方权利人与土地的关系。
(2)高圣平、刘守英:《集体建设用地进入市场:现实与法律困境》,《管理世界》2007年第3期,第62-72页。
(3)许海燕:《集体建设用地流转问题及制度创新研究》,华中农业大学2009年硕士学位论文。
(4)马凯、钱忠好:《中国农村集体非农建设用地市场长期动态均衡分析》,《中国土地科学》2009年第3期,第66-71页。
(5)万健:《集体非农建设用地流转制度研究——基于SSP范式的分析视角》,南京农业大学2010年博士学位论文。
(6)谭明智:《严控与激励并存:土地增减挂钩的政策脉络及地方实施》,《中国社会科学》2014年第7期,第125-142页。
(7)唐莹、王玉波:《土地财政驱动农村建设用地入市程度及区域调控政策》,《经济地理》2016年第2期,第167-175页。
(8)转引自周怀龙、陈玉杰:《深化试点,突破难点——浙江省德清县农村集体经营性建设用地入市调查》,《中国国土资源报》2016年8月16日,第1版。
(9)例如,文件明确规定,此番试点主要安排在前期发展基础较好的新型城镇化综合试点和农村改革试验区,选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。参阅中办发[2014]71号、国土资发[2015]35号。
(10)管栩、金晓斌、周澎湃等:《公益性用地界定方法探讨》,《中国土地科学》2013年第6期,第9-14页。
(11)文贯中:《吾民无地:城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》,东方出版社2014年版,第72-121页。
(12)潘学方:《村经济合作社股份制改革与土地生存保障问题》,香港中文大学《二十一世纪》双月刊,2016年2月号。
(13)依据调研信息反馈,截至目前,大概是处于过渡期的缘故,“营改增”类财税体制深化改革对于地方政府财政影响尚不明显。
(14)李敢:《文化产业与地方政府行动逻辑变迁——基于Z省H市的调查》,《社会学研究》2017年第4期,第193-217页。
(15)赵冈、 陈钟毅:《中国土地制度史》,新星出版社2006年版,第19页。
(16)集体土地包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。
(17)王小映:《集体建设用地入市流转的几个问题》,《中国经济时报》2014年12月23日,第A06版。
(18)集体建设用地,又称乡(镇)村建设用地或农村集体土地建设用地,是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资,进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地分为三大类:宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。此处“经营性用地”在狭义层面,往往就是乡镇企业用地,在广义层面,接近“集体建设用地”,不过,需突出“经营性”特质。
(19)《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》(国土资发[2015]35号)。
(20)王小映:《集体建设用地入市流转的几个问题》,《中国经济时报》2014年12月23日,第A06版。
(21)周其仁:《产权与制度变迁:中国改革的经验研究》,北京大学出版社2004年版,第6页。
(22)按照中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,农村集体依法获得的集体建设用地,在不突破用途管制的基本前提之下,可以自由入市流转,并且要求建立城乡统一的建设用地市场。
(23)例如,2005年10月1日,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行。2006年国土资源部发布52号文(《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》),提出集体非农建设用地使用权流转试点。近似对广东等地试验予以默认。
(24)韩俊在“中国经济50人论坛2017年年会”上发表的演讲。
(25)财税[2016]41号第十五条规定:调节金全额上缴试点县地方国库,纳入地方一般公共预算管理。试点期间省、市不参与调节金分成。在D县,对“农地入市”收益分成有严格的规定,政府所获收益部分,仅限城乡基础设施建设等公共利益,不得挪用其他用途。
(26)东衡村,绰号“钢琴村”,与所在洛舍镇绰号“钢琴之乡”相对应,原名东衡里,地域面积10.4平方公里,总人口3 056人,768户,分布于22个村民小组。
(27)仇保兴:《对地方政府“土地财政”的理性分析及兴利除弊之策》,《城市发展研究》2010年第4期,第8-11页。
(28)王丰龙、刘云刚:《中国城市建设用地扩张与财政收入增长的面板格兰杰因果检验》,《地理学报》2013第12期,第1595-1606页。
(29)李升:《土地财政与财政体制关系研究:基于数量的分解》,《中央财经大学学报》2015年第1期,第11-18页。
(30)Li Hui,An Empirical Analysis of the Effects of Land-Transfer Revenues on Local Governments' Spending Preferences in China,China:An International Journal,2016,No.3,pp.29-50.
(31)转引自周怀龙、陈玉杰:《深化试点,突破难点——浙江省德清县农村集体经营性建设用地入市调查》,《中国国土资源报》2016年8月16日,第1版。
(32)徐建牛、李敢:《农地入市何以可能?——双重影响视角下农地入市案例研究》,《公共管理学报》2019年第3期,第108-117页。
(33)李敢:《乡村活力如何维系与提升》,社会科学文献出版社2018年版,第107-110页。