基于监察机关法定职权的监察建议:功能、定位及其法治化
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摘要
基于监察机关法定职权的"监察建议",应当区别于广泛意义上的监察"建议"来专门研究。监察建议以法治化反腐为逻辑起点,对监察决定无法触及的内容予以补充(督促型监察建议)、对内部处置明显失当的内容予以纠正(纠错型监察建议)、对个案暴露的廉政制度缺陷予以优化(整改型监察建议),从而成为监察全面覆盖与自主惩戒权之联结枢纽及标本兼治、综合治理之实现路径。监察建议的合理定位是立足监察职能、结合执法办案、遵循依法监察,避免沦为"一般监督",由此在性质定位上全面区别于行政监察建议。立法不宜对监察建议作开放式列举。监察建议的法律规制体系应从主体限定、前提条件、程序控制、异议程序和救济机制等五个层面共同构建。监察建议之设计实践还需维系既有宪制格局并尊重内部自治秩序,在惩治腐败行为、构建监察权威与尊重自治规律之间寻求价值平衡。
Supervisory suggestions based on the legitimate authority of supervisory organ should be differentiated from the supervisory suggestions in broad sense, and studied separately.With legalized anti-corruption as the logical starting point, supervisory suggestions supplement contents which cannot be touched by supervisory decision(urging supervisory suggestions), correct contents which are obviously improperly handled on the inside(corrective supervisory suggestions), and optimize clean governance systems whose defects are exposed in individual cases(rectifying supervisory suggestions).Hence, they become the bond between full coverage of supervision and autonomous punishment power, and serve as a means of seeking both temporary and permanent solutions, and realizing comprehensive governance.The reasonable position of supervisory suggestions is to stick to lawful supervision based on supervisory function, law enforcement and case handling, and avoid being reduced to "general supervision".By so doing, it completely differs from administrative supervisory suggestions in terms of qualitative position.Open remuneration in legislation is not suitable for supervisory suggestions.The legal systems of supervisory suggestions should be constructed in such five aspects as subject limitation, prerequisites, procedure control, opposition procedure and remedy mechanism.The design practice of supervisory suggestions should maintain the current constitutional pattern, respect internal autonomy order and strike a value balance between punishment of corruptive behavior and establishment of supervisory authority, and respect for autonomy patterns.
Supervisory suggestions based on the legitimate authority of supervisory organ should be differentiated from the supervisory suggestions in broad sense, and studied separately.With legalized anti-corruption as the logical starting point, supervisory suggestions supplement contents which cannot be touched by supervisory decision(urging supervisory suggestions), correct contents which are obviously improperly handled on the inside(corrective supervisory suggestions), and optimize clean governance systems whose defects are exposed in individual cases(rectifying supervisory suggestions).Hence, they become the bond between full coverage of supervision and autonomous punishment power, and serve as a means of seeking both temporary and permanent solutions, and realizing comprehensive governance.The reasonable position of supervisory suggestions is to stick to lawful supervision based on supervisory function, law enforcement and case handling, and avoid being reduced to "general supervision".By so doing, it completely differs from administrative supervisory suggestions in terms of qualitative position.Open remuneration in legislation is not suitable for supervisory suggestions.The legal systems of supervisory suggestions should be constructed in such five aspects as subject limitation, prerequisites, procedure control, opposition procedure and remedy mechanism.The design practice of supervisory suggestions should maintain the current constitutional pattern, respect internal autonomy order and strike a value balance between punishment of corruptive behavior and establishment of supervisory authority, and respect for autonomy patterns.
引文
(1)监督、调查和处置职责分别被形容为“基础性地位”、“经常性工作”和“开展工作的有力抓手”。参见余哲西:《监督、调查、处置一体推进——保证监察全覆盖的质量和效果》,载《中国纪检监察》2018年第13期。
(2)《监察法》并未明确提出“监察决定”的概念,有关表述来自第62条“拒不执行处理决定”。此前《行政监察法》第24条将行政监察决定和行政监察建议并列表述。为达表述一致,本文凡提及“监察决定”或“监察建议”,均从法律后果层面出发,对应《监察法》第62条所称“处理决定”和“监察建议”。
(3)见《监察法》第62条。需注意,尽管本条对“监察决定”和“监察建议”规定了相同的法律责任,但在触发前提上后者较前者更为严格:前者是“拒不执行”,后者是“无正当理由拒不采纳”。
(4)雷磊:《法律概念是重要的吗》,载《法学研究》2017年第4期。
(5)法律概念的界定,主要可以从类型、体系-结构、性质、功能等多维角度展开认识。其中分类标准往往受制于区分角度和目的,体系结构问题则十分复杂并且本身即为下文所欲探究之疑难,而不论采取何种标准和角度,法律概念的性质和功能都是回避不了的问题。参见雷磊:《法律概念是重要的吗》,载《法学研究》2017年第4期。
(6)韩成军:《检察建议的本质属性和法律规制》,载《河南大学学报》(社会科学版)2014年第5期。
(7)万绍文:《民事检察建议的效力及其实现》,载《法治社会》2016年第5期。
(8)张智辉:《论检察机关的建议权》,载《西南政法大学学报》2007年第2期
(9)参见吕涛:《检察建议的法理分析》,载《法学论坛》2009年第2期。
(10)万毅、李小东:《权力的边界:检察建议的实证分析》,载《东方法学》2008年第1期。
(11)参见孙谦:《检察理论研究综述(1979-1989)》,中国检察出版社2000年版,第352页。
(12)万毅、李小东:《权力的边界检察建议的实证分析》,载《东方法学》2008年第1期。
(13)姜伟、杨隽:《检察建议法制化的历史、现实和比较》,载《政治与法律》2010年第10期。
(14)中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写:《〈中华人民共和国监察室〉释义》,中国方正出版社2018年版,第94页。
(15)中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写:《〈中华人民共和国监察室〉释义》,中国方正出版社2018年版,第207页。
(16)秦前红:《困境、改革与出路:从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》,载《中国法律评论》2017年第1期。
(17)《制定监察法是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措》,新华网,http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/13/c_137035162.htm.(最后访问时间:2018年10月9日)。
(18)参见秦前红、刘怡达:《监察全面覆盖的可能与限度——兼论监察体制改革的宪法边界》,载《甘肃政法学院学报》2017年第2期。
(19)秦前红:《国家监察法实施中的一个重大难点:人大代表能否成为监察对象》,载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2018年第6期。
(20)参见秦前红、刘怡达:《论国家监察体制改革背景下的法院监察》,载《现代法学》2018年第4期。
(21)习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》,载2013年1月23日《人民日报》第1版。
(22)依次是依法独立行使监察权原则,与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约原则,有关机关和单位依法协助原则,依宪依法监察原则,以实施为依据、以法律为准绳原则,在适用法律上一律平等、保护当事人合法权益原则,权责对等、从严监督原则,惩戒与教育相结合、宽严相济原则以及标本兼治、综合治理原则等九大原则。参见姜明安:《论监察法的立法目的与基本原则》,载《行政法学研究》2018年第4期。
(23)从法治一般原理分析,就立法机关与其他宪制机关的立法职权配置来看,宪法和立法法在事实上认可了其他宪制机关职权立法的合宪性,并已经试图在立法权限配置上对立法机关和其他宪制机关进行某种看似合理的划分。从这个角度上说,为了落实监察机关的宪法地位,也为了避免监察法过于简约带来的具体因应性不足,更为了实现一切监察活动纳入法治轨道之目标,赋予监察机关以广义上的立法权,便是制度的应有之义。至于《公职人员政务处分暂行规定》法律地位存疑,或因以下缘由:一是当前《宪法》和《立法法》并未明确规定监察机关的法规制定权,故监察机关职权立法尚无明确依据;二是本规定由中央纪委、国家监委联合发布,故其在中国特色社会主义法律体系中究竟是何层次性质,尚有颇大争议。如欲确保《公职人员政务处分暂行规定》有关规定的法律效力,还需在我国法律体系中明确该规定的法律地位。具体而言,可以通过“三步走”加以实现:(1)修改《立法法》,明确赋予监察机关法规制定权;(2)由全国人大常委会作出授权监察机关先行制定此监察法规之追认决定,并注明授权期限(不得超过五年,继续授权需另作决定);(3)当条件成熟时,由全国人大及其常委会制定《公职人员政务处分法》。
(24)根据《公职人员政务处分暂行规定》第19条“公职人员有违法行为的,任免机关、单位可以履行主体责任,依照《中华人民共和国公务员法》等规定,对公职人员给予处分”的表述,被监察单位仍有权对其内部的违纪违法公职人员依照法定程序作出处分决定。为与“政务处分决定”区分,本文将被监察单位作出的处分决定称为“政纪处分决定”。
(25)中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写:《〈中华人民共和国监察室〉释义》,中国方正出版社2018年版,第267页。
(26)李琦:《职权:宪法学与法理学考察》,载《中外法学》1999年第3期。
(27)参见《〈中华人民共和国监察法〉案例解读》,中国方正出版社2018年版,第401页。
(28)例如,此前《行政监察法》第23、24条已经列举可以提出监察建议的9种情形后,仍在第23条第8项规定了“其他需要提出监察建议的”作为兜底。而对此,现行《监察法》甚至没有作出详细列举。
(29)我国宪法第40条规定:“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”依此规定,监察机关无权直接对公民通信进行检查,而需由公安机关或者检察机关协助执行。
(30)参见高伟:《监察建议运用研究》,载2018年5月23日《中国纪检监察报》第8版。
(31)见《行政监察法》第23、24条有关规定。
(32)见《行政监察法》第18条第1款有关规定。
(33)监察委员会与被监察单位之间,乃是监察专责机关与其他国家机关或者其他组织单位之间的关系,这与行政监察部门与其被监察部门同属政府内部机构的关系有着本质区别。
(34)江利红:《行政监察职能在监察体制改革中的整合》,载《法学》2018年第3期。
(35)其观点是:仅有行政廉政监察因与监察机关“专职反腐败工作机构”的性质定位相适应而被纳入监察委员会,并且仍需结合监察委员会的外部监督性(相对于被监察单位而言)以及监察对象的限定性,进而作必要调整和整合;至于行政执法监察和行政效能监察,鉴于它们本质乃是行政监察机关对于行政机关及其工作人员“在行政执法中贯彻落实法律、法规、决定或命令的情况以及行政管理活动的效率、效果和效益进行的日常性的内部监察活动”,故不宜纳入监察委员会。参见江利红:《行政监察职能在监察体制改革中的整合》,载《法学》2018年第3期。
(36)田瑶:《论行政行为的送达》,载《政法论坛》2011年第5期。
(37)中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写:《〈中华人民共和国监察法〉释义》,中国方正出版社2018年版,第267页。
(38)参见孙笑侠:《西方法谚精选:法,权利和司法》,法律出版社2005年版,第44-45页。
(2)《监察法》并未明确提出“监察决定”的概念,有关表述来自第62条“拒不执行处理决定”。此前《行政监察法》第24条将行政监察决定和行政监察建议并列表述。为达表述一致,本文凡提及“监察决定”或“监察建议”,均从法律后果层面出发,对应《监察法》第62条所称“处理决定”和“监察建议”。
(3)见《监察法》第62条。需注意,尽管本条对“监察决定”和“监察建议”规定了相同的法律责任,但在触发前提上后者较前者更为严格:前者是“拒不执行”,后者是“无正当理由拒不采纳”。
(4)雷磊:《法律概念是重要的吗》,载《法学研究》2017年第4期。
(5)法律概念的界定,主要可以从类型、体系-结构、性质、功能等多维角度展开认识。其中分类标准往往受制于区分角度和目的,体系结构问题则十分复杂并且本身即为下文所欲探究之疑难,而不论采取何种标准和角度,法律概念的性质和功能都是回避不了的问题。参见雷磊:《法律概念是重要的吗》,载《法学研究》2017年第4期。
(6)韩成军:《检察建议的本质属性和法律规制》,载《河南大学学报》(社会科学版)2014年第5期。
(7)万绍文:《民事检察建议的效力及其实现》,载《法治社会》2016年第5期。
(8)张智辉:《论检察机关的建议权》,载《西南政法大学学报》2007年第2期
(9)参见吕涛:《检察建议的法理分析》,载《法学论坛》2009年第2期。
(10)万毅、李小东:《权力的边界:检察建议的实证分析》,载《东方法学》2008年第1期。
(11)参见孙谦:《检察理论研究综述(1979-1989)》,中国检察出版社2000年版,第352页。
(12)万毅、李小东:《权力的边界检察建议的实证分析》,载《东方法学》2008年第1期。
(13)姜伟、杨隽:《检察建议法制化的历史、现实和比较》,载《政治与法律》2010年第10期。
(14)中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写:《〈中华人民共和国监察室〉释义》,中国方正出版社2018年版,第94页。
(15)中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写:《〈中华人民共和国监察室〉释义》,中国方正出版社2018年版,第207页。
(16)秦前红:《困境、改革与出路:从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》,载《中国法律评论》2017年第1期。
(17)《制定监察法是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措》,新华网,http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/13/c_137035162.htm.(最后访问时间:2018年10月9日)。
(18)参见秦前红、刘怡达:《监察全面覆盖的可能与限度——兼论监察体制改革的宪法边界》,载《甘肃政法学院学报》2017年第2期。
(19)秦前红:《国家监察法实施中的一个重大难点:人大代表能否成为监察对象》,载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2018年第6期。
(20)参见秦前红、刘怡达:《论国家监察体制改革背景下的法院监察》,载《现代法学》2018年第4期。
(21)习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》,载2013年1月23日《人民日报》第1版。
(22)依次是依法独立行使监察权原则,与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约原则,有关机关和单位依法协助原则,依宪依法监察原则,以实施为依据、以法律为准绳原则,在适用法律上一律平等、保护当事人合法权益原则,权责对等、从严监督原则,惩戒与教育相结合、宽严相济原则以及标本兼治、综合治理原则等九大原则。参见姜明安:《论监察法的立法目的与基本原则》,载《行政法学研究》2018年第4期。
(23)从法治一般原理分析,就立法机关与其他宪制机关的立法职权配置来看,宪法和立法法在事实上认可了其他宪制机关职权立法的合宪性,并已经试图在立法权限配置上对立法机关和其他宪制机关进行某种看似合理的划分。从这个角度上说,为了落实监察机关的宪法地位,也为了避免监察法过于简约带来的具体因应性不足,更为了实现一切监察活动纳入法治轨道之目标,赋予监察机关以广义上的立法权,便是制度的应有之义。至于《公职人员政务处分暂行规定》法律地位存疑,或因以下缘由:一是当前《宪法》和《立法法》并未明确规定监察机关的法规制定权,故监察机关职权立法尚无明确依据;二是本规定由中央纪委、国家监委联合发布,故其在中国特色社会主义法律体系中究竟是何层次性质,尚有颇大争议。如欲确保《公职人员政务处分暂行规定》有关规定的法律效力,还需在我国法律体系中明确该规定的法律地位。具体而言,可以通过“三步走”加以实现:(1)修改《立法法》,明确赋予监察机关法规制定权;(2)由全国人大常委会作出授权监察机关先行制定此监察法规之追认决定,并注明授权期限(不得超过五年,继续授权需另作决定);(3)当条件成熟时,由全国人大及其常委会制定《公职人员政务处分法》。
(24)根据《公职人员政务处分暂行规定》第19条“公职人员有违法行为的,任免机关、单位可以履行主体责任,依照《中华人民共和国公务员法》等规定,对公职人员给予处分”的表述,被监察单位仍有权对其内部的违纪违法公职人员依照法定程序作出处分决定。为与“政务处分决定”区分,本文将被监察单位作出的处分决定称为“政纪处分决定”。
(25)中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写:《〈中华人民共和国监察室〉释义》,中国方正出版社2018年版,第267页。
(26)李琦:《职权:宪法学与法理学考察》,载《中外法学》1999年第3期。
(27)参见《〈中华人民共和国监察法〉案例解读》,中国方正出版社2018年版,第401页。
(28)例如,此前《行政监察法》第23、24条已经列举可以提出监察建议的9种情形后,仍在第23条第8项规定了“其他需要提出监察建议的”作为兜底。而对此,现行《监察法》甚至没有作出详细列举。
(29)我国宪法第40条规定:“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”依此规定,监察机关无权直接对公民通信进行检查,而需由公安机关或者检察机关协助执行。
(30)参见高伟:《监察建议运用研究》,载2018年5月23日《中国纪检监察报》第8版。
(31)见《行政监察法》第23、24条有关规定。
(32)见《行政监察法》第18条第1款有关规定。
(33)监察委员会与被监察单位之间,乃是监察专责机关与其他国家机关或者其他组织单位之间的关系,这与行政监察部门与其被监察部门同属政府内部机构的关系有着本质区别。
(34)江利红:《行政监察职能在监察体制改革中的整合》,载《法学》2018年第3期。
(35)其观点是:仅有行政廉政监察因与监察机关“专职反腐败工作机构”的性质定位相适应而被纳入监察委员会,并且仍需结合监察委员会的外部监督性(相对于被监察单位而言)以及监察对象的限定性,进而作必要调整和整合;至于行政执法监察和行政效能监察,鉴于它们本质乃是行政监察机关对于行政机关及其工作人员“在行政执法中贯彻落实法律、法规、决定或命令的情况以及行政管理活动的效率、效果和效益进行的日常性的内部监察活动”,故不宜纳入监察委员会。参见江利红:《行政监察职能在监察体制改革中的整合》,载《法学》2018年第3期。
(36)田瑶:《论行政行为的送达》,载《政法论坛》2011年第5期。
(37)中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写:《〈中华人民共和国监察法〉释义》,中国方正出版社2018年版,第267页。
(38)参见孙笑侠:《西方法谚精选:法,权利和司法》,法律出版社2005年版,第44-45页。