争论与共识:中国行政公益诉讼本土化探索
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摘要
行政公益诉讼的理论研究可追溯自20世纪80年代,其实践探索缘起于2015年7月1日全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在十三个省、自治区和直辖市的公益诉讼试点。无论是在理论界还是实务界,对行政公益诉讼制度的建构都存在不同观点,同时也取得了不少共识。争论主要涉及行政公益诉讼制度模式、受案范围和提起主体等三个方面。制度模式上的争论是现行的行政诉讼制度是否包含了行政公益诉讼;受案范围上的争论体现为采取固定式还是开放式;提起主体上的争论表现为提起主体的单一还是多元。理论上的共识就是在中国应该建立行政公益诉讼制度,实践中的共识体现为行政公益诉讼制度的正式建立。通过理论与实践的争论与达成的共识可以看出源于古罗马的西方制度如何在中国实现本土化。虽然该制度在中国已经正式建立,但是离功能完善及效用的真正发挥还存在着很大的差距,其本土化的探索远未结束。
The theoretical study of administrative public interest litigation could be traced back to the80 s of last century and the practical exploration originated in July 1,2015 when the Standing Committee of the National People's Congress authorized the Supreme People's Procuratorate to conduct pilot work on public interest litigation in 13 provinces,autonomous regions and municipalities directly under the central government. Whether in theory or in practice,there are many disputes on the system construction of administrative public interest litigation,but there are also a lot of consensus reached. The disputes involve many aspects with focus on three issues: the system mode,the scope of the litigation and the plaintiff. The debate on the system mode involves whether the current administrative litigation system contains the administrative public interest litigation. The debate on the scope of the litigation is reflected as whether the scope is fixed or open. The debate on the plaintiff is showed as whether the subject initiating the ligation is single or multiple.The theoretical consensus is that the administrative public interest litigation should be established in China and the consensus in practice is embodied in the formal establishment of the system of administrative public interest litigation. Through the debates and consensus in both theory and practice,it can be found that how the western system originated from the ancient Rome has been localized in China. Although the system has been formally established in China,there is still a great distance from its perfection and giving play to its real utility,so the exploration of localization is not over yet.
The theoretical study of administrative public interest litigation could be traced back to the80 s of last century and the practical exploration originated in July 1,2015 when the Standing Committee of the National People's Congress authorized the Supreme People's Procuratorate to conduct pilot work on public interest litigation in 13 provinces,autonomous regions and municipalities directly under the central government. Whether in theory or in practice,there are many disputes on the system construction of administrative public interest litigation,but there are also a lot of consensus reached. The disputes involve many aspects with focus on three issues: the system mode,the scope of the litigation and the plaintiff. The debate on the system mode involves whether the current administrative litigation system contains the administrative public interest litigation. The debate on the scope of the litigation is reflected as whether the scope is fixed or open. The debate on the plaintiff is showed as whether the subject initiating the ligation is single or multiple.The theoretical consensus is that the administrative public interest litigation should be established in China and the consensus in practice is embodied in the formal establishment of the system of administrative public interest litigation. Through the debates and consensus in both theory and practice,it can be found that how the western system originated from the ancient Rome has been localized in China. Although the system has been formally established in China,there is still a great distance from its perfection and giving play to its real utility,so the exploration of localization is not over yet.
引文
(1)参见王桂五:《检察制度与行政诉讼》,《中国法学》1987年第1期;王祺国:《行政公诉探讨》,《政治与法律》1987年第3期。
(2)这13个省、自治区、直辖市分别是北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃。
(3)我国《行政诉讼法》第25条第4款规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
(4)就行政公益诉讼的概念而言,学者们立足于比较法以及自身理解的基础上提出了各种不同的关于行政公益诉讼名称,具体有“行政公诉”、“公益诉讼”、“民众诉讼”、“客观诉讼”、“公民诉讼”、“私人检察长制度'、“行政公益诉讼”等等。这些概念的内涵与外延都不尽相同,但是目的大体一致,即都是针对行政主体作出的行政行为侵害了国家利益或者公共利益后如何保护或救济的法律制度设计。
(5)参见全国人民代表大会法律委员会关于《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定(草案)》修改意见的报告(2014年10月31日)。
(6)相关讨论参见最高人民检察院民事行政检察厅编《检察机关提起公益诉讼实践与探索》,中国检察出版社2017年版。
(7)同前注(1),王祺国文。
(8)同前注(1),王桂五文。
(9)如有学者认为由于持有建立行政公诉的论者夸大了行政公诉的积极作用,忽视了其潜在的负面影响,尤其是没有照应我国行政诉讼制度的目的、特点以及检察权的实际运行状况,因而行政公诉制度的建立,不但无助于现实问题的解决,反而会破坏既存的权力配置格局,严重影响现行行政诉讼功能的正常发挥。因此,我国应立足现实国情,大力倡导具有公益维护效果的个人诉讼。参见章志远:《我国不宜建立行政公诉制度》,《河南省政法管理干部学院学报》2001年第3期;章志远:《行政公益诉讼中的两大认识误区》,《法学研究》2006年第6期;章志远:《行政公益诉讼热的冷思考》,《法学评论》2007年第1期。
(10)参见章志远:《检察机关提起行政公益诉讼制度正式试水》,《经济日报》2015年7月16日。
(11)参见王太高:《论行政公益诉讼》,《法学研究》2002年第5期。
(12)郑春燕:《论民众诉讼》,《法学》2001年第4期。
(13)我国《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”
(14)参见解志勇:《构建行政公益诉讼需厘清五个问题》,《检察日报》2015年7月15日。
(15)参见姜明安:《行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼》,《法学杂志》2006年第2期。
(16)参见杨建顺:《行政公益诉讼应当由法律个别设定》,《检察日报》2014年4月2日。
(17)参见于安:《公益行政诉讼及其在我国的构建》,《法学杂志》2012年第8期。
(18)参见练育强:《“官告官”障碍应尽快排除》,《解放日报》2017年12月5日。
(19)参见杨海坤:《中国公益诉讼的基本理论和制度》,《法治论丛》2005年第6期。
(20)参见林莉红、马立群:《作为客观诉讼的行政公益诉讼》,《行政法学研究》2011年第4期。
(21)参见李洪雷:《检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径》,《行政法学研究》2017年第5期。
(22)[美]威廉·韦德:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第365页。
(23)王名扬:《美国行政法(下)》,北京大学出版社2016年版,第460页。
(24)参见郑传坤、刘群英:《行政公诉初探》,《现代法学》1994年第6期。
(25)参见钱伯华:《创设行政公诉制度之我见》,《政治与法律》1998年第1期。
(26)参见杨立新、张步洪:《行政公诉制度初探》,《行政法学研究》1999年第4期。
(27)参见王彦:《论公益行政诉讼制度的构建》,《法学论坛》2002年第6期。
(28)参见黄学贤:《行政公益诉讼若干热点问题探讨》,《法学》2005年第10期。
(29)参见胡卫列:《检察机关提起行政公诉简论》,《人民检察》2001年第5期。
(30)参见应松年:《通过试点工作推进行政公益诉讼制度构建》,《检察日报》2015年10月19日。
(31)参见章剑生:《公益诉讼可与行政诉讼衔接》,《法制日报》2015年7月6日。
(32)参见前注(21),李洪雷文。
(33)参见前注(24),郑传坤、刘群英文;前注25,钱伯华文。
(34)参见前注(29),胡卫列文。
(35)参见武乾:《试论行政公诉》,《法学评论》1999年第5期。
(36)参见路国连:《论行政公益诉讼——由南京紫金山观景台一案引发的法律思考》,《当代法学》2002年第11期。
(37)参见前注(27),王彦文。
(38)参见谢宇烽:《检察机关提起行政公益诉讼问题研究》,载《2008年度上海市社会科学界第六届学术年会文集(政治·法律·社会学科卷)》。
(39)参见胡卫列:《论行政公益诉讼制度的建构》,《行政法学研究》2012年第2期。
(40)参见倪洪涛:《行政公益诉讼、社会主义及其他》,《法学评论》2014年第4期。
(41)参见湛中乐:《正确厘清行政公益诉讼四个方面认识》,《人民检察》2015年第14期。
(42)参见陈承堂:《公益诉讼起诉资格研究》,《当代法学》2015年第2期。
(43)参见马怀德:《公益行政诉讼的原告资格及提起条件论析——以两起案件为视角》,《中州学刊》2006年第3期。
(44)参见姜涛:《检察机关提起行政公益诉讼制度:一个中国问题的思考》,《政法论坛》2015年第6期。
(45)参见徐全兵:《检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建》,《行政法学研究》2017年第5期。
(46)参见湛中乐:《推进行政公益诉讼维护社会公共利益》,《检察日报》2017年3月26日。
(47)参见孙谦:《设置行政公诉的价值目标与制度构想》,《中国社会科学》2011年第1期。
(48)参见刘艺:《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》,《国家检察官学院学报》2017年第2期。
(49)参见易珍荣:《我国公益诉讼制度建立与检察权的行使》,载《第三届国家检察官论坛论文集》(2007年11月8日)。
(50)参见贺海仁:《公益诉讼的时代困境及其内在价值》,《法律适用》2012年第4期。
(51)参见杨秀清:《我国检察机关提起公益诉讼的正当性质疑》,《南京师范大学学报(社会科学版)》2006年第6期。
(52)参见前注(9),章志远文。
(53)参见前注(42),陈承堂文。
(54)参见李坤英:《行政公益诉讼制度之建构——行政公益诉讼的原告问题》,《华东政法学院学报》2004年第5期。
(55)参见张晓玲:《行政公益诉讼原告资格探讨》,《法学评论》2005年第6期。
(56)参见前注(25),钱伯华文;前注27,王彦文;前注28,黄学贤文;刘祥林、王太高:《行政公益诉讼是否可能——行政诉讼原告资格发展趋势及其启示》,《学海》2005年第6期。
(57)参见上注,刘祥林、王太高文。
(58)参见前注(56),刘祥林、王太高文;崔卓兰、卢护锋:《建构行政公益诉讼制度的若干问题探析》,《长白学刊》2006年第5期。
(59)参见前注(28),黄学贤文;参见前注39,胡卫列文。
(60)参见前注(25),钱伯华文;前注43,马怀德文。
(61)参见颜运秋:《公益诉讼:国家所有权保护和救济的新途径》,《环球法律评论》2008年第3期。
(62)参见朱全宝:《论检察机关提起行政公益诉讼:特征、模式与程序》,《法学杂志》2015年第4期。
(63)参见前注(27,王彦文;贾传喜:《行政公益诉讼的理论基础及制度构建》,《法律适用》2006年第10期。
(64)参见敖双红:《公益诉讼概念辨析》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2007年第2期。
(65)参见前注(30,应松年文。
(66)参见朱新力、黄娟:《以社团组织为原告的行政公益诉讼的制度进路》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2016年第1期。
(67)参见马明生:《论行政公益诉讼的原告资格》,《法学论坛》2008年第6期。
(68)参见前注(58,崔卓兰、卢护锋文。
(69)参见黄学贤、邹宇:《行政公益诉讼原告资格制度的建构》,《江苏大学学报(社会科学版)》2012年第4期。
(70)参见宋朝武:《论公益诉讼的十大基本问题》,《中国政法大学学报》2010年第1期。
(71)参见前注(12),郑春燕文。
(72)参见前注(1),王桂五文。
(73)参见前注(25),钱伯华文。
(74)参见张效羽:《认真地看待行政公益诉讼——对行政公益诉讼理论的梳理、批判与反思》,载胡建淼主编《公法研究》,浙江大学出版社2010年版,第298页;前注55,张晓玲文。
(75)[苏]列宁:《论双重领导和法制》,载《列宁全集(第43卷)》,人民出版社1987年版,第195~196页。
(76)参见前注(29),胡卫列文。
(77)参见前注(30),应松年文。
(78)参见前注(6),最高人民检察院民事行政检察厅编书,第81~84页。
(79)参见刘艺:《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》,《法学研究》2018年第3期。
(80)参见刘井玉:《论履行法定职责判决的改革与完善》,载最高人民法院行政审判庭《行政执法与行政审判》,法律出版社2005年版,第87~88页。
(81)黄海华:《检察权与行政权的碰撞——论我国行政公诉制度的建立及其理由》,《研究生法学》2002年第1期。
(2)这13个省、自治区、直辖市分别是北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃。
(3)我国《行政诉讼法》第25条第4款规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
(4)就行政公益诉讼的概念而言,学者们立足于比较法以及自身理解的基础上提出了各种不同的关于行政公益诉讼名称,具体有“行政公诉”、“公益诉讼”、“民众诉讼”、“客观诉讼”、“公民诉讼”、“私人检察长制度'、“行政公益诉讼”等等。这些概念的内涵与外延都不尽相同,但是目的大体一致,即都是针对行政主体作出的行政行为侵害了国家利益或者公共利益后如何保护或救济的法律制度设计。
(5)参见全国人民代表大会法律委员会关于《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定(草案)》修改意见的报告(2014年10月31日)。
(6)相关讨论参见最高人民检察院民事行政检察厅编《检察机关提起公益诉讼实践与探索》,中国检察出版社2017年版。
(7)同前注(1),王祺国文。
(8)同前注(1),王桂五文。
(9)如有学者认为由于持有建立行政公诉的论者夸大了行政公诉的积极作用,忽视了其潜在的负面影响,尤其是没有照应我国行政诉讼制度的目的、特点以及检察权的实际运行状况,因而行政公诉制度的建立,不但无助于现实问题的解决,反而会破坏既存的权力配置格局,严重影响现行行政诉讼功能的正常发挥。因此,我国应立足现实国情,大力倡导具有公益维护效果的个人诉讼。参见章志远:《我国不宜建立行政公诉制度》,《河南省政法管理干部学院学报》2001年第3期;章志远:《行政公益诉讼中的两大认识误区》,《法学研究》2006年第6期;章志远:《行政公益诉讼热的冷思考》,《法学评论》2007年第1期。
(10)参见章志远:《检察机关提起行政公益诉讼制度正式试水》,《经济日报》2015年7月16日。
(11)参见王太高:《论行政公益诉讼》,《法学研究》2002年第5期。
(12)郑春燕:《论民众诉讼》,《法学》2001年第4期。
(13)我国《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”
(14)参见解志勇:《构建行政公益诉讼需厘清五个问题》,《检察日报》2015年7月15日。
(15)参见姜明安:《行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼》,《法学杂志》2006年第2期。
(16)参见杨建顺:《行政公益诉讼应当由法律个别设定》,《检察日报》2014年4月2日。
(17)参见于安:《公益行政诉讼及其在我国的构建》,《法学杂志》2012年第8期。
(18)参见练育强:《“官告官”障碍应尽快排除》,《解放日报》2017年12月5日。
(19)参见杨海坤:《中国公益诉讼的基本理论和制度》,《法治论丛》2005年第6期。
(20)参见林莉红、马立群:《作为客观诉讼的行政公益诉讼》,《行政法学研究》2011年第4期。
(21)参见李洪雷:《检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径》,《行政法学研究》2017年第5期。
(22)[美]威廉·韦德:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第365页。
(23)王名扬:《美国行政法(下)》,北京大学出版社2016年版,第460页。
(24)参见郑传坤、刘群英:《行政公诉初探》,《现代法学》1994年第6期。
(25)参见钱伯华:《创设行政公诉制度之我见》,《政治与法律》1998年第1期。
(26)参见杨立新、张步洪:《行政公诉制度初探》,《行政法学研究》1999年第4期。
(27)参见王彦:《论公益行政诉讼制度的构建》,《法学论坛》2002年第6期。
(28)参见黄学贤:《行政公益诉讼若干热点问题探讨》,《法学》2005年第10期。
(29)参见胡卫列:《检察机关提起行政公诉简论》,《人民检察》2001年第5期。
(30)参见应松年:《通过试点工作推进行政公益诉讼制度构建》,《检察日报》2015年10月19日。
(31)参见章剑生:《公益诉讼可与行政诉讼衔接》,《法制日报》2015年7月6日。
(32)参见前注(21),李洪雷文。
(33)参见前注(24),郑传坤、刘群英文;前注25,钱伯华文。
(34)参见前注(29),胡卫列文。
(35)参见武乾:《试论行政公诉》,《法学评论》1999年第5期。
(36)参见路国连:《论行政公益诉讼——由南京紫金山观景台一案引发的法律思考》,《当代法学》2002年第11期。
(37)参见前注(27),王彦文。
(38)参见谢宇烽:《检察机关提起行政公益诉讼问题研究》,载《2008年度上海市社会科学界第六届学术年会文集(政治·法律·社会学科卷)》。
(39)参见胡卫列:《论行政公益诉讼制度的建构》,《行政法学研究》2012年第2期。
(40)参见倪洪涛:《行政公益诉讼、社会主义及其他》,《法学评论》2014年第4期。
(41)参见湛中乐:《正确厘清行政公益诉讼四个方面认识》,《人民检察》2015年第14期。
(42)参见陈承堂:《公益诉讼起诉资格研究》,《当代法学》2015年第2期。
(43)参见马怀德:《公益行政诉讼的原告资格及提起条件论析——以两起案件为视角》,《中州学刊》2006年第3期。
(44)参见姜涛:《检察机关提起行政公益诉讼制度:一个中国问题的思考》,《政法论坛》2015年第6期。
(45)参见徐全兵:《检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建》,《行政法学研究》2017年第5期。
(46)参见湛中乐:《推进行政公益诉讼维护社会公共利益》,《检察日报》2017年3月26日。
(47)参见孙谦:《设置行政公诉的价值目标与制度构想》,《中国社会科学》2011年第1期。
(48)参见刘艺:《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》,《国家检察官学院学报》2017年第2期。
(49)参见易珍荣:《我国公益诉讼制度建立与检察权的行使》,载《第三届国家检察官论坛论文集》(2007年11月8日)。
(50)参见贺海仁:《公益诉讼的时代困境及其内在价值》,《法律适用》2012年第4期。
(51)参见杨秀清:《我国检察机关提起公益诉讼的正当性质疑》,《南京师范大学学报(社会科学版)》2006年第6期。
(52)参见前注(9),章志远文。
(53)参见前注(42),陈承堂文。
(54)参见李坤英:《行政公益诉讼制度之建构——行政公益诉讼的原告问题》,《华东政法学院学报》2004年第5期。
(55)参见张晓玲:《行政公益诉讼原告资格探讨》,《法学评论》2005年第6期。
(56)参见前注(25),钱伯华文;前注27,王彦文;前注28,黄学贤文;刘祥林、王太高:《行政公益诉讼是否可能——行政诉讼原告资格发展趋势及其启示》,《学海》2005年第6期。
(57)参见上注,刘祥林、王太高文。
(58)参见前注(56),刘祥林、王太高文;崔卓兰、卢护锋:《建构行政公益诉讼制度的若干问题探析》,《长白学刊》2006年第5期。
(59)参见前注(28),黄学贤文;参见前注39,胡卫列文。
(60)参见前注(25),钱伯华文;前注43,马怀德文。
(61)参见颜运秋:《公益诉讼:国家所有权保护和救济的新途径》,《环球法律评论》2008年第3期。
(62)参见朱全宝:《论检察机关提起行政公益诉讼:特征、模式与程序》,《法学杂志》2015年第4期。
(63)参见前注(27,王彦文;贾传喜:《行政公益诉讼的理论基础及制度构建》,《法律适用》2006年第10期。
(64)参见敖双红:《公益诉讼概念辨析》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2007年第2期。
(65)参见前注(30,应松年文。
(66)参见朱新力、黄娟:《以社团组织为原告的行政公益诉讼的制度进路》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2016年第1期。
(67)参见马明生:《论行政公益诉讼的原告资格》,《法学论坛》2008年第6期。
(68)参见前注(58,崔卓兰、卢护锋文。
(69)参见黄学贤、邹宇:《行政公益诉讼原告资格制度的建构》,《江苏大学学报(社会科学版)》2012年第4期。
(70)参见宋朝武:《论公益诉讼的十大基本问题》,《中国政法大学学报》2010年第1期。
(71)参见前注(12),郑春燕文。
(72)参见前注(1),王桂五文。
(73)参见前注(25),钱伯华文。
(74)参见张效羽:《认真地看待行政公益诉讼——对行政公益诉讼理论的梳理、批判与反思》,载胡建淼主编《公法研究》,浙江大学出版社2010年版,第298页;前注55,张晓玲文。
(75)[苏]列宁:《论双重领导和法制》,载《列宁全集(第43卷)》,人民出版社1987年版,第195~196页。
(76)参见前注(29),胡卫列文。
(77)参见前注(30),应松年文。
(78)参见前注(6),最高人民检察院民事行政检察厅编书,第81~84页。
(79)参见刘艺:《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》,《法学研究》2018年第3期。
(80)参见刘井玉:《论履行法定职责判决的改革与完善》,载最高人民法院行政审判庭《行政执法与行政审判》,法律出版社2005年版,第87~88页。
(81)黄海华:《检察权与行政权的碰撞——论我国行政公诉制度的建立及其理由》,《研究生法学》2002年第1期。