作为特许人的行政主体与“受许人的对象人”之间关系的变迁及价值——一个行政过程论的视角
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摘要
确保行政主体在公私合作的行政特许全过程中切实履行应尽职责、依法行政及对其进行有效监督是行政法学重要的新课题。由于在行政特许正常运营状态下,作为特许人的行政主体向受许人施加相似于自身的权利、义务从而产生对"受许人的对象人"的行政事实行为效果;行政主体对特许法律关系标的物的公物命名对"受许人的对象人"产生事实行为效果;行政主体对"受许人的对象人"的信息披露产生事实行为的后果,故在特许正常运营状态下作为特许人的行政主体与"受许人的对象人"之间具有间接关系。当行政特许由于难以继续运营而被行政主体接管后,行政主体与从"受许人的对象人"转变为"行政相对人"的用户之间的间接关系变迁为"行政法律行为关系"。这种基于过程论对两者关系变迁的揭示所具有的实践价值包括:敦促行政主体在行政特许的"事实行为关系"阶段亦以行政法律行为标准依法行政、促使行政主体在特许正常运营阶段切实履行实体职责、为对行政特许相关行政诉讼审查技术提供新思路等。通过对相关过程的把握及运用亦可更好地实现公民社会权。
It is an important new subject of administrative law to ensure that the administrative subjects perform their due duty, administrate according to law and supervise them effectively in the whole process of administrative franchise of public-private cooperation. Under the normal running state of the administrative franchise, the administrative subject as franchisor exerts a similar right and obligation to the franchisee, thus producing the effect of the administrative factual act to "the object of franchisee"; administrative subject giving the public property name to the matter of the franchise legal relationship has the effect of the factual act towards "the object of franchisee"; administrative subject who discloses the information of "the object of franchisee" will lead to the consequence of the factual act. Therefore, the nature of the relationship between " administrative subject" and " the object of franchisee" is " indirect relationship". When the administrative subject takes over the administrative franchise because it is hard to operate continually, the indirect relationship between administrative subject and " the administrative counterpart" which changes himself from "the object of franchisee" is "the administrative legal act relationship". Based on the theory of process, the study about the transition of relationship between them has many practical values, including urging administrative subject to perform their official duties according to administrative legal action in the"factual act relationship" phase of administrative franchise, promoting the administrative subject to fulfill entity responsibility in the normal running stage and providing new thought for administrative litigation technology related to administrative franchise. Through the grasp and application of relevant processes,citizen social rights can also be better realized.
It is an important new subject of administrative law to ensure that the administrative subjects perform their due duty, administrate according to law and supervise them effectively in the whole process of administrative franchise of public-private cooperation. Under the normal running state of the administrative franchise, the administrative subject as franchisor exerts a similar right and obligation to the franchisee, thus producing the effect of the administrative factual act to "the object of franchisee"; administrative subject giving the public property name to the matter of the franchise legal relationship has the effect of the factual act towards "the object of franchisee"; administrative subject who discloses the information of "the object of franchisee" will lead to the consequence of the factual act. Therefore, the nature of the relationship between " administrative subject" and " the object of franchisee" is " indirect relationship". When the administrative subject takes over the administrative franchise because it is hard to operate continually, the indirect relationship between administrative subject and " the administrative counterpart" which changes himself from "the object of franchisee" is "the administrative legal act relationship". Based on the theory of process, the study about the transition of relationship between them has many practical values, including urging administrative subject to perform their official duties according to administrative legal action in the"factual act relationship" phase of administrative franchise, promoting the administrative subject to fulfill entity responsibility in the normal running stage and providing new thought for administrative litigation technology related to administrative franchise. Through the grasp and application of relevant processes,citizen social rights can also be better realized.
引文
(1)参见章志远、李明超:《公用事业特许经营中的临时接管制度研究》,《行政法学研究》2010年第1期。
(2)See James T.O’Reilly,“Confidential Submissions to Utility Regulators:Reconciling Secrets with Service,”Ohio Northern University Law Review,Vol.18,1991.p.1.
(3)See Christopher H.Bovis,“Public Service Partnership as Instruments of Public Sector Management in the European Union,”Columbia Journal of European Law,Vol.18,2012.pp.8-9.
(4)详见王克稳:《行政许可中特许权的物权属性与制度构建研究》,北京:法律出版社,2015年,第17-22页。
(5)米丸恒志:《私人行政-法的统制的比较研究》,洪英等译,北京:中国人民大学出版社,2010年,第21页。
(1)这一内涵是对一些学者论述的综合总结和概括。参见Mark A.Jamison,“Should Google Be Regulated as a Public Utility?”Journal of Law,Economics&Policy,Vol.9,2013.p.4;姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京:高等教育出版社,2011年,第229页;杨建顺:《日本行政法通论》,北京:中国法制出版社,1998年,第414页;朱芒:《日本的行政许可-基本理论和制度》,《中外法学》1999年第4期。此基于受许人和作为特许人的行政主体在从事的活动、具有的权利、义务上之“相似性”对行政特许内涵的阐述,可解释并涵盖《行政许可法》第十二条第(二)项中的公共资源配置行政特许、有限自然资源开发利用行政特许、直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政特许等各种行政特许类型,具有较好的解释力及涵盖力。
(2)米丸恒志:《私人行政-法的统制的比较研究》,第35-36页。
(3)Geoffrey Dudley,“British Steel and Government since Privatization:Policy‘Framing’and the Transformation of Policy Networks,”Public Administration,Vol.77,No.1,1999,p.53.
(4)关保英主编:《行政许可法教程》,北京:中国政法大学出版社,2011年,第64页。
(1)江利红:《现代公共行政的发展与行政法学范式的转换-论“行政过程”范式的提倡》,《“公法的基础理论和范式”学术研讨会论文集》,第188-189页,会议时间2013年3月15日,主办单位:北京大学宪法与行政法研究中心等。
(2)江利红:《行政过程论研究》,北京:中国政法大学出版社,2012年,第67-68页。
(3)鲁鹏宇:《论行政法学的阿基米德支点-以德国行政法律关系论为核心的考察》,《当代法学》2009年第5期。
(4)参见付子堂主编:《法理学初阶》,北京:法律出版社,2005年,第174-175页。
(1)盐野宏:《行政法总论》,杨建顺译,北京:北京大学出版社,2008年,第56-57页。
(2)以下行政过程论在方法论上的进步之处及其主要内容引自江利红:《论宏观行政程序法与我国行政程序立法模式的选择-从行政过程论的视角出发》,《浙江学刊》2009年第5期。
(3)盐野宏:《行政法总论》,第57页。
(1)大桥洋一:《行政法学的结构性变革》,吕艳滨译,北京:中国人民大学出版社,2008年,第8页。
(2)江利红:《行政过程论研究》,第209页。
(3)金东熙:《行政法I(第9版)》,赵峰译,北京:中国人民大学出版社,2008年,第146页。
(4)参见陈晋胜:《行政事实行为研究》,北京:知识产权出版社,2010年,第33-63页;王锴:《论行政事实行为的界定》,《法学家》2018年第4期。
(5)姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京:北京大学出版社,2011年,第331-332页。
(1)朱芒:《日本的行政许可-基本理论和制度》,《中外法学》1999年第4期。
(2)市桥克哉、榊原秀训、本多泷夫、平田和一:《日本现行行政法》,田林等译,北京:法律出版社,2017年,第119页。
(3)这里对“受许人的对象人”的利益产生事实行为上(而非行政法律行为上)后果的行政事实行为,与“反射利益”不同。反射利益是行政主体在概括的维护公共利益过程中客观的使其他某些不特定主体获得的事实上之利益;而行政特许中行政主体的该事实行为则是通过对受许人施加特殊的权利义务从而影响“受许人的对象人”这一特定主体事实上的利益,行为目的及结果具有明确性。
(4)Mark A.Jamison,“Should Google Be Regulated as a Public Utility?”Journal of Law,Economics&Policy,Vol.9,2013.p.4.
(5)丹尼尔·史普博:《管制与市场》,余晖等译,上海:上海三联书店,1999年,第5页。
(6)吴庚:《行政法之理论与实用》,北京:中国人民大学出版社,2005年,第135页。有学者认为“公物”与“公产”应加以区分使用,见汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》第2卷,高家伟译,北京:商务印书馆,2002年,第455页译者之注释;亦有学者将二者混用,参见肖泽晟:《公物法研究》,北京:法律出版社,2009年,第8页。本文采后者观点,不加区分的使用“公物”与“公产”。
(1)张杰:《公共用公物权研究》,北京:法律出版社,2012年,第143-144页。
(2)肖泽晟:《公物法研究》,北京:法律出版社,2009年,第55页。
(3)盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京:北京大学出版社,2008年,第247页。
(4)翁岳生编:《行政法(上册)》,北京:中国法制出版社,2009年,第423页。
(5)肖泽晟:《公物法研究》,第129页。
(6)陈晋胜:《行政事实行为研究》,北京:知识产权出版社,2010年,第215页。
(1)吕诚、王桂萍:《行政事实行为几个问题的探讨》,《行政法学研究》1996年第4期。
(2)王霄艳:《论行政事实行为》,北京:法律出版社,2011年,第65页。
(1)See Jeffrey D.Greene,“How Much Privatization?A Research Note Examining the Use of Privatization by Cities in 1982 and 1992,”Policy Studies Journal,Vol.24,No.4,1996.pp.632-638.
(2)安东尼·奥格斯:《规制:法律形式与经济学理论》,骆梅英译,中国人民大学出版社,2008年,第328页。
(3)朱迪·弗里曼:《合作治理与新行政法》,毕洪海等译,北京:商务印书馆,2010年,第577页。
(4)参见周佑勇:《特许经营权的生成逻辑与法治边界》,《法学评论》2015年第6期。
(5)参见张翔:《基本权利的规范建构》,北京:高等教育出版社,2008年,第105-142页。
(6)陈静忠:《论市政公用事业特许经营中的政府职责》,《湖北行政学院学报》2011年第3期。
(7)需注意的是,接管分为临时接管与最终长期接管,政府可能于接管特许事业一段时间后,寻找新的受许人,再次将特许事业委外,但这不属于本文讨论的时间范畴,故本文对该较远的更后续阶段不予讨论。
(8)需要说明的是,虽然有部分观点对本案中政府接管及相关行为的程序及合法性有不同看法,但本文使用该案例的目的并非讨论相关行为的合法性,而是在于以此为例讨论说明接管前后作为特许人的行政主体与“受许人的对象人”之间的关系变迁的情况。
(1)本进程表引用改编自李明超:《公用事业特许经营中的临时接管程序研究-从“内蒙古西乌旗政府临时接管民营热电企业案”切入》,《西南政法大学学报》2013年第4期。
(1)王霄艳:《论行政事实行为》,第65页。
(2)章剑生:《现代行政法基本理论》,北京:法律出版社,2008年,第197页。
(3)See Glenn Blackmon and Richard Zeckhauser“Fragile Commitment and the Regulatory Process,”The Yale Journal on Regulation,Vol.9:73,1992,pp.102-103.
(1)原田尚彦:《诉的利益》,石龙潭译,北京:中国政法大学出版社,2014年,第230-231页。
(2)吕诚、王桂萍:《行政事实行为几个问题的探讨》,《行政法学研究》1996年第4期。
(3)肖君拥:《国际人权法讲义》,北京:知识产权出版社,2013年,第221-236页。
(4)黄金荣:《司法保障人权的限度-经济和社会权利可诉性问题研究》,北京:社会科学文献出版社,2009年,第109-114页。
(1)张翔:《论基本权利的防御权功能》,《法学家》2005年第2期。
(2)李嘉娜:《市政公用事业监管的行政法研究》,北京:中国政法大学出版社,2012年,第31-32页。
(3)陈新民:《中国行政法学原理》,北京:中国政法大学出版社,2002年,第20页。
(2)See James T.O’Reilly,“Confidential Submissions to Utility Regulators:Reconciling Secrets with Service,”Ohio Northern University Law Review,Vol.18,1991.p.1.
(3)See Christopher H.Bovis,“Public Service Partnership as Instruments of Public Sector Management in the European Union,”Columbia Journal of European Law,Vol.18,2012.pp.8-9.
(4)详见王克稳:《行政许可中特许权的物权属性与制度构建研究》,北京:法律出版社,2015年,第17-22页。
(5)米丸恒志:《私人行政-法的统制的比较研究》,洪英等译,北京:中国人民大学出版社,2010年,第21页。
(1)这一内涵是对一些学者论述的综合总结和概括。参见Mark A.Jamison,“Should Google Be Regulated as a Public Utility?”Journal of Law,Economics&Policy,Vol.9,2013.p.4;姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京:高等教育出版社,2011年,第229页;杨建顺:《日本行政法通论》,北京:中国法制出版社,1998年,第414页;朱芒:《日本的行政许可-基本理论和制度》,《中外法学》1999年第4期。此基于受许人和作为特许人的行政主体在从事的活动、具有的权利、义务上之“相似性”对行政特许内涵的阐述,可解释并涵盖《行政许可法》第十二条第(二)项中的公共资源配置行政特许、有限自然资源开发利用行政特许、直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政特许等各种行政特许类型,具有较好的解释力及涵盖力。
(2)米丸恒志:《私人行政-法的统制的比较研究》,第35-36页。
(3)Geoffrey Dudley,“British Steel and Government since Privatization:Policy‘Framing’and the Transformation of Policy Networks,”Public Administration,Vol.77,No.1,1999,p.53.
(4)关保英主编:《行政许可法教程》,北京:中国政法大学出版社,2011年,第64页。
(1)江利红:《现代公共行政的发展与行政法学范式的转换-论“行政过程”范式的提倡》,《“公法的基础理论和范式”学术研讨会论文集》,第188-189页,会议时间2013年3月15日,主办单位:北京大学宪法与行政法研究中心等。
(2)江利红:《行政过程论研究》,北京:中国政法大学出版社,2012年,第67-68页。
(3)鲁鹏宇:《论行政法学的阿基米德支点-以德国行政法律关系论为核心的考察》,《当代法学》2009年第5期。
(4)参见付子堂主编:《法理学初阶》,北京:法律出版社,2005年,第174-175页。
(1)盐野宏:《行政法总论》,杨建顺译,北京:北京大学出版社,2008年,第56-57页。
(2)以下行政过程论在方法论上的进步之处及其主要内容引自江利红:《论宏观行政程序法与我国行政程序立法模式的选择-从行政过程论的视角出发》,《浙江学刊》2009年第5期。
(3)盐野宏:《行政法总论》,第57页。
(1)大桥洋一:《行政法学的结构性变革》,吕艳滨译,北京:中国人民大学出版社,2008年,第8页。
(2)江利红:《行政过程论研究》,第209页。
(3)金东熙:《行政法I(第9版)》,赵峰译,北京:中国人民大学出版社,2008年,第146页。
(4)参见陈晋胜:《行政事实行为研究》,北京:知识产权出版社,2010年,第33-63页;王锴:《论行政事实行为的界定》,《法学家》2018年第4期。
(5)姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京:北京大学出版社,2011年,第331-332页。
(1)朱芒:《日本的行政许可-基本理论和制度》,《中外法学》1999年第4期。
(2)市桥克哉、榊原秀训、本多泷夫、平田和一:《日本现行行政法》,田林等译,北京:法律出版社,2017年,第119页。
(3)这里对“受许人的对象人”的利益产生事实行为上(而非行政法律行为上)后果的行政事实行为,与“反射利益”不同。反射利益是行政主体在概括的维护公共利益过程中客观的使其他某些不特定主体获得的事实上之利益;而行政特许中行政主体的该事实行为则是通过对受许人施加特殊的权利义务从而影响“受许人的对象人”这一特定主体事实上的利益,行为目的及结果具有明确性。
(4)Mark A.Jamison,“Should Google Be Regulated as a Public Utility?”Journal of Law,Economics&Policy,Vol.9,2013.p.4.
(5)丹尼尔·史普博:《管制与市场》,余晖等译,上海:上海三联书店,1999年,第5页。
(6)吴庚:《行政法之理论与实用》,北京:中国人民大学出版社,2005年,第135页。有学者认为“公物”与“公产”应加以区分使用,见汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》第2卷,高家伟译,北京:商务印书馆,2002年,第455页译者之注释;亦有学者将二者混用,参见肖泽晟:《公物法研究》,北京:法律出版社,2009年,第8页。本文采后者观点,不加区分的使用“公物”与“公产”。
(1)张杰:《公共用公物权研究》,北京:法律出版社,2012年,第143-144页。
(2)肖泽晟:《公物法研究》,北京:法律出版社,2009年,第55页。
(3)盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京:北京大学出版社,2008年,第247页。
(4)翁岳生编:《行政法(上册)》,北京:中国法制出版社,2009年,第423页。
(5)肖泽晟:《公物法研究》,第129页。
(6)陈晋胜:《行政事实行为研究》,北京:知识产权出版社,2010年,第215页。
(1)吕诚、王桂萍:《行政事实行为几个问题的探讨》,《行政法学研究》1996年第4期。
(2)王霄艳:《论行政事实行为》,北京:法律出版社,2011年,第65页。
(1)See Jeffrey D.Greene,“How Much Privatization?A Research Note Examining the Use of Privatization by Cities in 1982 and 1992,”Policy Studies Journal,Vol.24,No.4,1996.pp.632-638.
(2)安东尼·奥格斯:《规制:法律形式与经济学理论》,骆梅英译,中国人民大学出版社,2008年,第328页。
(3)朱迪·弗里曼:《合作治理与新行政法》,毕洪海等译,北京:商务印书馆,2010年,第577页。
(4)参见周佑勇:《特许经营权的生成逻辑与法治边界》,《法学评论》2015年第6期。
(5)参见张翔:《基本权利的规范建构》,北京:高等教育出版社,2008年,第105-142页。
(6)陈静忠:《论市政公用事业特许经营中的政府职责》,《湖北行政学院学报》2011年第3期。
(7)需注意的是,接管分为临时接管与最终长期接管,政府可能于接管特许事业一段时间后,寻找新的受许人,再次将特许事业委外,但这不属于本文讨论的时间范畴,故本文对该较远的更后续阶段不予讨论。
(8)需要说明的是,虽然有部分观点对本案中政府接管及相关行为的程序及合法性有不同看法,但本文使用该案例的目的并非讨论相关行为的合法性,而是在于以此为例讨论说明接管前后作为特许人的行政主体与“受许人的对象人”之间的关系变迁的情况。
(1)本进程表引用改编自李明超:《公用事业特许经营中的临时接管程序研究-从“内蒙古西乌旗政府临时接管民营热电企业案”切入》,《西南政法大学学报》2013年第4期。
(1)王霄艳:《论行政事实行为》,第65页。
(2)章剑生:《现代行政法基本理论》,北京:法律出版社,2008年,第197页。
(3)See Glenn Blackmon and Richard Zeckhauser“Fragile Commitment and the Regulatory Process,”The Yale Journal on Regulation,Vol.9:73,1992,pp.102-103.
(1)原田尚彦:《诉的利益》,石龙潭译,北京:中国政法大学出版社,2014年,第230-231页。
(2)吕诚、王桂萍:《行政事实行为几个问题的探讨》,《行政法学研究》1996年第4期。
(3)肖君拥:《国际人权法讲义》,北京:知识产权出版社,2013年,第221-236页。
(4)黄金荣:《司法保障人权的限度-经济和社会权利可诉性问题研究》,北京:社会科学文献出版社,2009年,第109-114页。
(1)张翔:《论基本权利的防御权功能》,《法学家》2005年第2期。
(2)李嘉娜:《市政公用事业监管的行政法研究》,北京:中国政法大学出版社,2012年,第31-32页。
(3)陈新民:《中国行政法学原理》,北京:中国政法大学出版社,2002年,第20页。