灾后重建与基层治理模式的变迁:对5·12汶川地震灾后重建中L镇的比较研究
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摘要
在5·12地震三年的灾后重建过程中,政府通过强化对基层政权的控制,使得权威主义治理模式成为重要的灾害应对机制。与此同时,社会组织的介入成为5·12地震灾后社区重建的新的社会参与形式。通过持续三年对四川省龙门山镇A社区和B社区重建的比较研究,发现在社区治理层面,无论社会组织的参与式治理还是村集体的权威主义治理都有自己的优势,但又处于超越社区层面的急速的灾后重建过程、城乡一体化过程以及社会管理改革过程的交互作用中。各种力量对社区的多方面介入使得基于相对隔离封闭的传统社区的参与式发展理论和以往计划体制下的单一权威治理思路都难以应对。社会治理制度需要在党的领导下,在多元共治和权威管控之间达到平衡。
In the three-year post-disaster reconstruction of the 5·12 earthquake, the government make the authoritarian governance as an important mechanism for disaster response by strengthening the control of the local political power. At the same time, the involvement of social organizations has become a new form of social participation in the community reconstruction after the earthquake. Based on the three-year participation and comparative study of two communities in Longmenshan town of Sichuan province, the research tries to point out that both the participatory governance of social organizations and the authoritative governance of the village collectives have their own advantages in community governance. However, they coexist in the processes of post-disaster reconstruction, urban-rural integration and social management reform, which is beyond community-level. The involvement of various subjects in the community has made it difficult to respond depending solely on the participatory development theory, which is based on the relatively isolated traditional communities and the single authoritative governance ideas under the previous planning system. The social governance system needs to achieve balance under the leadership of CPC and between multi-dimensional co-governance and authoritative governance.
In the three-year post-disaster reconstruction of the 5·12 earthquake, the government make the authoritarian governance as an important mechanism for disaster response by strengthening the control of the local political power. At the same time, the involvement of social organizations has become a new form of social participation in the community reconstruction after the earthquake. Based on the three-year participation and comparative study of two communities in Longmenshan town of Sichuan province, the research tries to point out that both the participatory governance of social organizations and the authoritative governance of the village collectives have their own advantages in community governance. However, they coexist in the processes of post-disaster reconstruction, urban-rural integration and social management reform, which is beyond community-level. The involvement of various subjects in the community has made it difficult to respond depending solely on the participatory development theory, which is based on the relatively isolated traditional communities and the single authoritative governance ideas under the previous planning system. The social governance system needs to achieve balance under the leadership of CPC and between multi-dimensional co-governance and authoritative governance.
引文
[1]邓拓.中国救荒史[M].北京:北京出版社,1998.
[2]高丙中,袁瑞军.中国公民社会发展蓝皮书[M].北京:北京大学出版社,2008.
[3]贾西津.中国公民社会和NGO的发展与现状[M].//李凡主编.中国基层民主发展报告:2002.西安:西北大学出版社,2003.
[4][美]麦克·布洛维.公共社会学[M].北京:社会科学文献出版社,2007.
[5]史柏年.社会治理视野下的灾后重建[J].中国社会工作,2013,(15).
[6]王名.中国NGO的发展现状及其政策分析[J].公共管理评论,2007,(1).
[7]夏少琼.政府主导与自发发展——社会工程视野下的灾后重建[J].青海民族研究,2016,(3).
[8]杨小柳.发展的历程:人类学的视角[J].社会学研究,2007,(4).
[9]周大鸣,秦红增.参与发展:当代人类学对他者的关怀[J].民族研究,2003,(5).
[10][美]詹姆斯·斯科特.国家的视角:那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.
[11]汶川大地震︰地下的奥祕[J].中国国家地理,2008,(6).
[12]周如南,景燕春,朱健刚.灾后重建中的社区营造——地方治理中NGO参与的比较研究[J].西南民族大学学报(人文社科版),2017,(1).
[13]朱建刚,胡明.多元共治:对灾后社区重建中参与式发展理论的反思——以“5·12”地震灾后社区重建中的新家园计划为例[J].开放时代,2011,(10).
[14]朱健刚,赖伟军.灾害管理体系:从政府主导型转向“官民合作”模式[N].中国社会科学报,2013-06-21.
[15]Chambers,R.Whose Reality Counts?Putting the First Last.London:Intermediate Technology Publications,1997.
[16]Crewe,Emma and Elizabeth Harrison.Whose Development?An Ethnography of Aid.London:Zed Books,1998.
[17]GT Z.Where there is no participation.Eschborn:Deutsche Gessells chaft fur Technische Zusammenarb eit,1991.
[18]Kesby,Mike.Retheorizing Empowerment‐through‐Participation as a Performance in Space:Beyond Tyranny to Transformation.New Feminist Approaches to Social Science,Vol.30,No.4,2005.
[19]Lin Peng.Crisis crowdsourcing and China’s civic participation in disaster response:Evidence from earthquake relief.China Information,Vol.31(3).DOI:10.1177/0920203X17735668,2017.
[20]Lin Peng,Fengshi Wu.Building Up Alliances and Breaking Down the State Monopoly:The Rise of Non-Governmental Disaster Relief in China.China Quarterly,doi:10.1017/S0305741017001333,2018.
[21]Samuel,H.Prince.Catastrophe and Social Change.Ph.D thesis in Columbia University,1920.
[22]Stephanie E.Chang.Urban disaster recovery:a measurement framework and its application to 1995 Kobe earthquake.Disater,34(2):303-327,2010.
(1)根据我们的统计,在2008年5-8月期间,约300多个社会组织参与了地震灾区的紧急救援。一些组织在完成紧急救援后离开灾区,但目前仍有近200个社会组织深度参与社区灾后重建。
(2)关于国际发展机构对中国NGOs发展的影响,可参见王名(2007)的研究。
(1)在A村原始积累阶段,凡是为村企发展付出生命的员工,其家属可以继续领其生前的工资,并会对老人的养老、子女上学等方面都有经济上的照顾。而对于地震之时死亡的员工则采取了一次性赔偿的原则,死者的孩子、父母都没有再纳入保障范围,因此引起了村民的强烈不满。
(2)A村并没有选择周边村落普遍选择的统规统建的重建模式,而是采取了统规自建的模式,这样的选择在最初也遭到了很多村民的反对,原因是统规统建是政府出钱建房子,村民只需要在政府建好之后入住即可,而统规自建则需要村民自己也要在重建房子这件事上投入人力物力,因为只靠政府和村委的补贴远远不够,很多村民因为建房子不得不到处借债。因此很多村民一开始并不能够理解为什么村委会做出这样费时费力费钱的决定。随着时间的推移,村民们才慢慢理解了村委会在这个问题上的长远目光:统规自建保有了村民的宅基地,为村民的后续发展提供了支撑。
(1)这些规划及其附属制度不仅仅是经济系统规划,也是社会文化与政治发展的规划。这表明:作为国家工具,“规划”被用于被国家判断为需要控制的一切事务。
(2)从L镇到中央政府,这些规划可以按照立法效力依次排列为:《L镇灾后重建规划》,《P市灾后重建规划》,《成都市极重灾区(重灾区)汶川地震灾后恢复重建总体实施规划》,《四川省灾后重建城镇体系规划》,《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》。因为B社区属于L镇街区,也是L镇政府所在地,其规划由L镇政府制定,故没有单独的重建规划。
(1)参见2007年《规划法》第十五条和第十六条。
(2)在这个意义上,制定议程(包括讨论什么、怎么讨论、用多长时间讨论)的权力完全可以成为决策权的上位权力。
(3)J.斯科特(2004)对于大型社会工程为什么容易受到国家的青睐做出了杰出的解释。虽然我们目前无法得知汶川灾后重建在未来10年左右可能的总体影响会是什么,而且从目前来看这个规划得到了受灾民众较高的赞赏,斯科特提出的问题仍然值得决策者警觉。
(4)一份中央政府的文件清楚地显示了国家对于发动这场社会工程的价值和目的。它描述到,“以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持以人为本,充分发挥社会主义制度集中力量办大事的政治优势,举全国之力支持地震灾后恢复重建,统筹规划、精心组织,明确政策、加强保障,突出重点、分类指导,努力争取灾后恢复重建的最大效益和最好效果,让灾区人民满意,让全国人民满意”。参见《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》国发[2008]21号。
(5)例如,为了推动农村资源市场化,2007年3月成都市政府直接注资成立了2家国有政策型投资公司——成都市现代农业发展投资公司和成都市小城镇投资公司,经营农村产权流转担保和土地开发投资等业务。这些工作也是筹募灾后重建资金的重要渠道。此外,各级政府也将商业开发作为恢复地方经济的首要措施,积极组织投资洽谈会。
(6)同上。
(1)这些“制造麻烦”包括加强了居民对政府工作的不满、引起媒体对政府工作过失或缺陷的关注、不支持或批评政府的措施等。通常这些麻烦制造者会被政府从辖区驱逐。但是传播政治观点和宗教的机构和个人则会受到更为严厉的惩罚。
(1)不过,从一个行动研究者的角度来看,政治同样是情景知识的重要构成部分。
(2)参见绵阳市中级人民法院调查报告《“5·12”地震灾害社会矛盾》,http://fy.my.gov.cn/MYGOV/150651862012395520/20101217/540814.html.
(3)在农村社区,议事会的决策与监督功能较为显著。为了加强村级组织的功能,成都市财政从2010年开始给每个行政村拨款20万元用于社区内部的公共事务,例如小型基础设施、卫生和教育等。(参考:清华大学成都市村级服务调研)这笔资金只能通过议事会讨论使用方案并获批准。但是L镇街区属于城镇社区,并没有这笔拨款。
(4)根据我们的调查,到2009年5月份左右,整个四川灾区活跃的NGO和独立的志愿团体大约由地震初期的300多个减少到50个左右。
[2]高丙中,袁瑞军.中国公民社会发展蓝皮书[M].北京:北京大学出版社,2008.
[3]贾西津.中国公民社会和NGO的发展与现状[M].//李凡主编.中国基层民主发展报告:2002.西安:西北大学出版社,2003.
[4][美]麦克·布洛维.公共社会学[M].北京:社会科学文献出版社,2007.
[5]史柏年.社会治理视野下的灾后重建[J].中国社会工作,2013,(15).
[6]王名.中国NGO的发展现状及其政策分析[J].公共管理评论,2007,(1).
[7]夏少琼.政府主导与自发发展——社会工程视野下的灾后重建[J].青海民族研究,2016,(3).
[8]杨小柳.发展的历程:人类学的视角[J].社会学研究,2007,(4).
[9]周大鸣,秦红增.参与发展:当代人类学对他者的关怀[J].民族研究,2003,(5).
[10][美]詹姆斯·斯科特.国家的视角:那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.
[11]汶川大地震︰地下的奥祕[J].中国国家地理,2008,(6).
[12]周如南,景燕春,朱健刚.灾后重建中的社区营造——地方治理中NGO参与的比较研究[J].西南民族大学学报(人文社科版),2017,(1).
[13]朱建刚,胡明.多元共治:对灾后社区重建中参与式发展理论的反思——以“5·12”地震灾后社区重建中的新家园计划为例[J].开放时代,2011,(10).
[14]朱健刚,赖伟军.灾害管理体系:从政府主导型转向“官民合作”模式[N].中国社会科学报,2013-06-21.
[15]Chambers,R.Whose Reality Counts?Putting the First Last.London:Intermediate Technology Publications,1997.
[16]Crewe,Emma and Elizabeth Harrison.Whose Development?An Ethnography of Aid.London:Zed Books,1998.
[17]GT Z.Where there is no participation.Eschborn:Deutsche Gessells chaft fur Technische Zusammenarb eit,1991.
[18]Kesby,Mike.Retheorizing Empowerment‐through‐Participation as a Performance in Space:Beyond Tyranny to Transformation.New Feminist Approaches to Social Science,Vol.30,No.4,2005.
[19]Lin Peng.Crisis crowdsourcing and China’s civic participation in disaster response:Evidence from earthquake relief.China Information,Vol.31(3).DOI:10.1177/0920203X17735668,2017.
[20]Lin Peng,Fengshi Wu.Building Up Alliances and Breaking Down the State Monopoly:The Rise of Non-Governmental Disaster Relief in China.China Quarterly,doi:10.1017/S0305741017001333,2018.
[21]Samuel,H.Prince.Catastrophe and Social Change.Ph.D thesis in Columbia University,1920.
[22]Stephanie E.Chang.Urban disaster recovery:a measurement framework and its application to 1995 Kobe earthquake.Disater,34(2):303-327,2010.
(1)根据我们的统计,在2008年5-8月期间,约300多个社会组织参与了地震灾区的紧急救援。一些组织在完成紧急救援后离开灾区,但目前仍有近200个社会组织深度参与社区灾后重建。
(2)关于国际发展机构对中国NGOs发展的影响,可参见王名(2007)的研究。
(1)在A村原始积累阶段,凡是为村企发展付出生命的员工,其家属可以继续领其生前的工资,并会对老人的养老、子女上学等方面都有经济上的照顾。而对于地震之时死亡的员工则采取了一次性赔偿的原则,死者的孩子、父母都没有再纳入保障范围,因此引起了村民的强烈不满。
(2)A村并没有选择周边村落普遍选择的统规统建的重建模式,而是采取了统规自建的模式,这样的选择在最初也遭到了很多村民的反对,原因是统规统建是政府出钱建房子,村民只需要在政府建好之后入住即可,而统规自建则需要村民自己也要在重建房子这件事上投入人力物力,因为只靠政府和村委的补贴远远不够,很多村民因为建房子不得不到处借债。因此很多村民一开始并不能够理解为什么村委会做出这样费时费力费钱的决定。随着时间的推移,村民们才慢慢理解了村委会在这个问题上的长远目光:统规自建保有了村民的宅基地,为村民的后续发展提供了支撑。
(1)这些规划及其附属制度不仅仅是经济系统规划,也是社会文化与政治发展的规划。这表明:作为国家工具,“规划”被用于被国家判断为需要控制的一切事务。
(2)从L镇到中央政府,这些规划可以按照立法效力依次排列为:《L镇灾后重建规划》,《P市灾后重建规划》,《成都市极重灾区(重灾区)汶川地震灾后恢复重建总体实施规划》,《四川省灾后重建城镇体系规划》,《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》。因为B社区属于L镇街区,也是L镇政府所在地,其规划由L镇政府制定,故没有单独的重建规划。
(1)参见2007年《规划法》第十五条和第十六条。
(2)在这个意义上,制定议程(包括讨论什么、怎么讨论、用多长时间讨论)的权力完全可以成为决策权的上位权力。
(3)J.斯科特(2004)对于大型社会工程为什么容易受到国家的青睐做出了杰出的解释。虽然我们目前无法得知汶川灾后重建在未来10年左右可能的总体影响会是什么,而且从目前来看这个规划得到了受灾民众较高的赞赏,斯科特提出的问题仍然值得决策者警觉。
(4)一份中央政府的文件清楚地显示了国家对于发动这场社会工程的价值和目的。它描述到,“以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持以人为本,充分发挥社会主义制度集中力量办大事的政治优势,举全国之力支持地震灾后恢复重建,统筹规划、精心组织,明确政策、加强保障,突出重点、分类指导,努力争取灾后恢复重建的最大效益和最好效果,让灾区人民满意,让全国人民满意”。参见《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》国发[2008]21号。
(5)例如,为了推动农村资源市场化,2007年3月成都市政府直接注资成立了2家国有政策型投资公司——成都市现代农业发展投资公司和成都市小城镇投资公司,经营农村产权流转担保和土地开发投资等业务。这些工作也是筹募灾后重建资金的重要渠道。此外,各级政府也将商业开发作为恢复地方经济的首要措施,积极组织投资洽谈会。
(6)同上。
(1)这些“制造麻烦”包括加强了居民对政府工作的不满、引起媒体对政府工作过失或缺陷的关注、不支持或批评政府的措施等。通常这些麻烦制造者会被政府从辖区驱逐。但是传播政治观点和宗教的机构和个人则会受到更为严厉的惩罚。
(1)不过,从一个行动研究者的角度来看,政治同样是情景知识的重要构成部分。
(2)参见绵阳市中级人民法院调查报告《“5·12”地震灾害社会矛盾》,http://fy.my.gov.cn/MYGOV/150651862012395520/20101217/540814.html.
(3)在农村社区,议事会的决策与监督功能较为显著。为了加强村级组织的功能,成都市财政从2010年开始给每个行政村拨款20万元用于社区内部的公共事务,例如小型基础设施、卫生和教育等。(参考:清华大学成都市村级服务调研)这笔资金只能通过议事会讨论使用方案并获批准。但是L镇街区属于城镇社区,并没有这笔拨款。
(4)根据我们的调查,到2009年5月份左右,整个四川灾区活跃的NGO和独立的志愿团体大约由地震初期的300多个减少到50个左右。