精准扶贫与基层治理理性——对于A省D县扶贫项目库建设的解构
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摘要
本文以一个县级扶贫项目库建设的案例为基础,构建了科层理性和关系理性的分析框架,剖析了项目制"打包"和"发包"过程中基层政府的行为逻辑。研究发现,基层实践既遵从非人格化的科层理性,也遵循差序原则的价值型关系理性和趋利避害的工具型关系理性。基层政府的项目制实践在科层理性主导下遵守规章制度,在两种理性共同作用下变通执行,在价值型关系理性主导下异化了项目用途。基层政府理性权衡的准则是价值型关系理性优先于科层理性,科层理性优先于工具型关系理性。本文为项目制和精准扶贫的后续研究提供了理论借鉴和经验素材,有利于优化项目制在公共政策中所发挥的积极作用。
This paper constructs an analytic framework of bureaucratic rationality and relational rationality to analyze the logic of grassroots government behavior in the process of "contracting out"and "packing"of the project system based on a case of county poverty alleviation project. It finds that grassroots practice follows the logic of the impersonal bureaucratic rationality and the value of relational rationality. The grassrootsgovernment project system practice obeys the rules and regulations under the bureaucratic rationality,transforming project under the combined action of bureaucratic and relational rationality and dissimilating project when the value relational rationality plays the leading role. The rule of grassroots government rationality shows that the value relational rationality takes precedence over bureaucratic rationality,and bureaucratic rationality takes precedence over the instrumental relationship. This paper provides theoretical reference and empirical material for follow-up studies of project system and precise poverty alleviation,and extends the application of relational theory in grassroots governance research. It also helps to further clarify the basic logic of targeted poverty alleviation project implementation,and helps the project system to play a more positive role in public policy.
This paper constructs an analytic framework of bureaucratic rationality and relational rationality to analyze the logic of grassroots government behavior in the process of "contracting out"and "packing"of the project system based on a case of county poverty alleviation project. It finds that grassroots practice follows the logic of the impersonal bureaucratic rationality and the value of relational rationality. The grassrootsgovernment project system practice obeys the rules and regulations under the bureaucratic rationality,transforming project under the combined action of bureaucratic and relational rationality and dissimilating project when the value relational rationality plays the leading role. The rule of grassroots government rationality shows that the value relational rationality takes precedence over bureaucratic rationality,and bureaucratic rationality takes precedence over the instrumental relationship. This paper provides theoretical reference and empirical material for follow-up studies of project system and precise poverty alleviation,and extends the application of relational theory in grassroots governance research. It also helps to further clarify the basic logic of targeted poverty alleviation project implementation,and helps the project system to play a more positive role in public policy.
引文
布迪厄,皮埃尔,2003,《实践感》,蒋梓骅译,南京:译林出版社。
布劳,彼得、马歇尔·梅耶,2001,《现代社会中的科层制》,马戎、时宪明、邱泽奇译,北京:学林出版社。
陈家建、边慧敏、邓湘树,2013,《科层结构与政策执行》,《社会学研究》第6期。
陈家建、张琼文、胡俞,2015,《项目制与政府间权责关系演变:机制及其影响》,《社会》第5 期。
费孝通,2012,《乡土中国》,北京:北京大学出版社。
高尚涛,2010,《关系主义与中国学派》,《世界经济与政治》第8期。
洪岩璧、赵延东,2014,《从资本到惯习:中国城市家庭教育模式的阶层分化》,《社会学研究》第4期。
黄宗智、龚为纲、高原,2014,《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?》,《开放时代》第5 期。
纪莺莺,2012,《文化、制度与结构:中国社会关系研究》,《社会学研究》第2期。
李博,2016,《项目制扶贫的运作逻辑与地方性实践——以精准扶贫视角看a县竞争性扶贫项目》,《北京社会科学》第3期。
李芊蕾、秦琴,2008,《试论中国人的“关系理性”》,《中共浙江省委党校学报》第3期。
李小云、张雪梅、唐丽霞,2005,《我国中央财政扶贫资金的瞄准分析》,《中国农业大学学报(社会科学版)》第3期。
李祖佩,2015a,《项目制的基层解构及其研究拓展——基于某县涉农项目运作的实证分析》,《开放时代》第2期。
——,2015b,《项目制基层实践困境及其解释——国家自主性的视角》,《政治学研究》第5期。
梁漱溟,2011,《中国文化要义》,上海:上海人民出版社。
林南,2005,《社会资本:关于社会结构与行动的理论》,张磊译,上海:上海人民出版社。
林雪霏,2014,《扶贫场域内科层组织的制度弹性——基于广西L县扶贫实践的研究》,《公共管理学报》第1期。
吕方,2013,《治理情境分析:风险约束下的地方政府行为——基于武陵市扶贫办“申诉”个案的研究》,《社会学研究》第2期。
吕方、梅琳,2017,《“复杂政策”与国家治理——基于国家连片开发扶贫项目的讨论》,《社会学研究》第3期。
马良灿,2013,《项目制背景下农村扶贫工作及其限度》,《社会科学战线》第4期。
帕森斯,塔尔科特,2003,《社会行动的结构》,张明德、夏翼南、彭刚译,南京:译林出版社。
渠敬东,2012,《项目制:一种新的国家治理体制》,《中国社会科学》第5期。
折晓叶,2014,《县域政府治理模式的新变化》,《中国社会科学》第1期。
折晓叶、陈婴婴,2011,《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》,《中国社会科学》第4期。
史普原,2015,《科层为体、项目为用:一个中央项目运作的组织探讨》,《社会》第5期。
汪三贵、Albert Park、Shubham Chaudhuri、Gaurav Datt,2007,《中国新时期农村扶贫与村级贫困瞄准》,《管理世界》第1期。
汪三贵、殷浩栋、王瑜,2017,《中国扶贫开发的实践、挑战与政策展望》,《华南师范大学学报(社会科学版)》第4期。
王汉生、刘世定、孙立平,2011,《作为制度运作和制度变迁方式的变通》,应星,周飞舟、渠敬东编《中国社会学文选》,北京:中国人民大学出版社。
王汉生、王一鸽,2009,《目标管理责任制:农村基层政权的实践逻辑》,《社会学研究》第2期。
韦伯,马克斯,2004,《韦伯作品集(Ⅲ):支配社会学》,康乐、简惠美译,桂林:广西师范大学出版社。
——,2008,《经济与社会》,杭聪译,北京:北京出版社。
许汉泽、李小云,2016,《精准扶贫视角下扶贫项目的运作困境及其解释——以华北W县的竞争性项目为例》,《中国农业大学学报(社会科学版)》第4期。
阎明,2016,《“差序格局”探源》,《社会学研究》第5期。
阎云翔,2006,《差序格局与中国文化的等级观》,《社会学研究》第4期。
杨亮承,2016,《扶贫治理的实践逻辑》,中国农业大学博士学位论文。
尹利民,2015,《也论项目制的运作与效果——兼与黄宗智等先生商榷》,《开放时代》第2期。
赵晓峰、付少平,2015,《多元主体、庇护关系与合作社制度变迁——以府城县农民专业合作社的实践为例》,《中国农村观察》第2期。
周飞舟,2006a,《分税制十年:制度及其影响》,《中国社会科学》第6期。
——,2006b,《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》,《社会学研究》第3期。
周黎安,2014,《行政发包制》,《社会》第6期。
周雪光,2008,《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》,《社会学研究》第6 期。
——,2012,《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,《开放时代》第9期。
——,2014,《行政发包制与帝国逻辑——周黎安〈行政发包制〉读后感》,《社会》第6期。
——,2015,《项目制:一个“控制权”理论视角》,《开放时代》第2期。
周雪光、艾云,2010,《多重逻辑下的制度变迁:一个分析框架》,《中国社会科学》第4期。
O'Brien,K.J.&Lianjiang Li 1999,“Selective Policy Implementation in Rural China.”Comparative Politics 31(2).
Oi,J.C.1985,“Communism and Clientelism:Rural Politics in China.”World Politics 37(2).
Panda,S.2015,“Political Connections and Elite Capture in a Poverty Alleviation Programme in India.”The Journal of Development Studies 51(1).
Williamson,O.E.1971,“The Vertical Integration of Production:Market Failure Considerations.”American Economic Review 61(2).
(1)本文所提及的基层特指县级行政机构。
(1)项目库的类型有很多,本文主要讨论的对象是专项财政资金项目库。
(1)大部分地区的项目由县级扶贫部门组织实施,也有少数地区采用乡镇实施,不过扶贫资金管理一般要求50万以上的项目采用招投标的形式,因此数额较大的项目通常都由县级扶贫部门组织招投标,这也可以算作是县级实施。
(1)2016年10月17日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《脱贫攻坚责任制实施办法》,文件按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制,构建了各负其责的纵向责任体系。
(1)目标管理责任制指的是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化,形成一套目标和指标体系,以此作为各级组织进行“管理”(如考评、奖惩等)的依据,并以书面形式的“责任状书”在上下级党政部门之间进行层层签订(王汉生、王一鸽,2009)。
(1)扶贫产业主要依托于农业,贫困地区的第三产业普遍发展滞后,对贫困人口的辐射带动能力较弱,D县的扶贫产业也是以种植、养殖为主。不管是哪种产业形态,对于基层扶贫干部而言,其背后的利益权衡机制是相似的。
(1)“产业一投就没”是指扶贫资金用于产业发展基本以失败为主,很难获得成效。
(1)来源于古德诺的政治与行政二分法理论,国家活动或权力内容可归为国家意志表达与国家意志执行,分别对应政治与行政两种功能,行政服务于政治,并且执行政治意志。
(2)代指县区级政府部门的领导群体,即党委领导班子、人大领导班子、政府领导班子、政协领导班子,简称“四大家”或“四大班子”。
(3)行政体制中常用的一种政治激励方式,与职位挂钩,“完不成任务,则帽子不保”。
(1)戴帽项目,是指项目指标的获得和工程实施动力并非来自于县乡政府和职能部门,而是更高层级政府领导的意志表达。
布劳,彼得、马歇尔·梅耶,2001,《现代社会中的科层制》,马戎、时宪明、邱泽奇译,北京:学林出版社。
陈家建、边慧敏、邓湘树,2013,《科层结构与政策执行》,《社会学研究》第6期。
陈家建、张琼文、胡俞,2015,《项目制与政府间权责关系演变:机制及其影响》,《社会》第5 期。
费孝通,2012,《乡土中国》,北京:北京大学出版社。
高尚涛,2010,《关系主义与中国学派》,《世界经济与政治》第8期。
洪岩璧、赵延东,2014,《从资本到惯习:中国城市家庭教育模式的阶层分化》,《社会学研究》第4期。
黄宗智、龚为纲、高原,2014,《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?》,《开放时代》第5 期。
纪莺莺,2012,《文化、制度与结构:中国社会关系研究》,《社会学研究》第2期。
李博,2016,《项目制扶贫的运作逻辑与地方性实践——以精准扶贫视角看a县竞争性扶贫项目》,《北京社会科学》第3期。
李芊蕾、秦琴,2008,《试论中国人的“关系理性”》,《中共浙江省委党校学报》第3期。
李小云、张雪梅、唐丽霞,2005,《我国中央财政扶贫资金的瞄准分析》,《中国农业大学学报(社会科学版)》第3期。
李祖佩,2015a,《项目制的基层解构及其研究拓展——基于某县涉农项目运作的实证分析》,《开放时代》第2期。
——,2015b,《项目制基层实践困境及其解释——国家自主性的视角》,《政治学研究》第5期。
梁漱溟,2011,《中国文化要义》,上海:上海人民出版社。
林南,2005,《社会资本:关于社会结构与行动的理论》,张磊译,上海:上海人民出版社。
林雪霏,2014,《扶贫场域内科层组织的制度弹性——基于广西L县扶贫实践的研究》,《公共管理学报》第1期。
吕方,2013,《治理情境分析:风险约束下的地方政府行为——基于武陵市扶贫办“申诉”个案的研究》,《社会学研究》第2期。
吕方、梅琳,2017,《“复杂政策”与国家治理——基于国家连片开发扶贫项目的讨论》,《社会学研究》第3期。
马良灿,2013,《项目制背景下农村扶贫工作及其限度》,《社会科学战线》第4期。
帕森斯,塔尔科特,2003,《社会行动的结构》,张明德、夏翼南、彭刚译,南京:译林出版社。
渠敬东,2012,《项目制:一种新的国家治理体制》,《中国社会科学》第5期。
折晓叶,2014,《县域政府治理模式的新变化》,《中国社会科学》第1期。
折晓叶、陈婴婴,2011,《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》,《中国社会科学》第4期。
史普原,2015,《科层为体、项目为用:一个中央项目运作的组织探讨》,《社会》第5期。
汪三贵、Albert Park、Shubham Chaudhuri、Gaurav Datt,2007,《中国新时期农村扶贫与村级贫困瞄准》,《管理世界》第1期。
汪三贵、殷浩栋、王瑜,2017,《中国扶贫开发的实践、挑战与政策展望》,《华南师范大学学报(社会科学版)》第4期。
王汉生、刘世定、孙立平,2011,《作为制度运作和制度变迁方式的变通》,应星,周飞舟、渠敬东编《中国社会学文选》,北京:中国人民大学出版社。
王汉生、王一鸽,2009,《目标管理责任制:农村基层政权的实践逻辑》,《社会学研究》第2期。
韦伯,马克斯,2004,《韦伯作品集(Ⅲ):支配社会学》,康乐、简惠美译,桂林:广西师范大学出版社。
——,2008,《经济与社会》,杭聪译,北京:北京出版社。
许汉泽、李小云,2016,《精准扶贫视角下扶贫项目的运作困境及其解释——以华北W县的竞争性项目为例》,《中国农业大学学报(社会科学版)》第4期。
阎明,2016,《“差序格局”探源》,《社会学研究》第5期。
阎云翔,2006,《差序格局与中国文化的等级观》,《社会学研究》第4期。
杨亮承,2016,《扶贫治理的实践逻辑》,中国农业大学博士学位论文。
尹利民,2015,《也论项目制的运作与效果——兼与黄宗智等先生商榷》,《开放时代》第2期。
赵晓峰、付少平,2015,《多元主体、庇护关系与合作社制度变迁——以府城县农民专业合作社的实践为例》,《中国农村观察》第2期。
周飞舟,2006a,《分税制十年:制度及其影响》,《中国社会科学》第6期。
——,2006b,《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》,《社会学研究》第3期。
周黎安,2014,《行政发包制》,《社会》第6期。
周雪光,2008,《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》,《社会学研究》第6 期。
——,2012,《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,《开放时代》第9期。
——,2014,《行政发包制与帝国逻辑——周黎安〈行政发包制〉读后感》,《社会》第6期。
——,2015,《项目制:一个“控制权”理论视角》,《开放时代》第2期。
周雪光、艾云,2010,《多重逻辑下的制度变迁:一个分析框架》,《中国社会科学》第4期。
O'Brien,K.J.&Lianjiang Li 1999,“Selective Policy Implementation in Rural China.”Comparative Politics 31(2).
Oi,J.C.1985,“Communism and Clientelism:Rural Politics in China.”World Politics 37(2).
Panda,S.2015,“Political Connections and Elite Capture in a Poverty Alleviation Programme in India.”The Journal of Development Studies 51(1).
Williamson,O.E.1971,“The Vertical Integration of Production:Market Failure Considerations.”American Economic Review 61(2).
(1)本文所提及的基层特指县级行政机构。
(1)项目库的类型有很多,本文主要讨论的对象是专项财政资金项目库。
(1)大部分地区的项目由县级扶贫部门组织实施,也有少数地区采用乡镇实施,不过扶贫资金管理一般要求50万以上的项目采用招投标的形式,因此数额较大的项目通常都由县级扶贫部门组织招投标,这也可以算作是县级实施。
(1)2016年10月17日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《脱贫攻坚责任制实施办法》,文件按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制,构建了各负其责的纵向责任体系。
(1)目标管理责任制指的是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化,形成一套目标和指标体系,以此作为各级组织进行“管理”(如考评、奖惩等)的依据,并以书面形式的“责任状书”在上下级党政部门之间进行层层签订(王汉生、王一鸽,2009)。
(1)扶贫产业主要依托于农业,贫困地区的第三产业普遍发展滞后,对贫困人口的辐射带动能力较弱,D县的扶贫产业也是以种植、养殖为主。不管是哪种产业形态,对于基层扶贫干部而言,其背后的利益权衡机制是相似的。
(1)“产业一投就没”是指扶贫资金用于产业发展基本以失败为主,很难获得成效。
(1)来源于古德诺的政治与行政二分法理论,国家活动或权力内容可归为国家意志表达与国家意志执行,分别对应政治与行政两种功能,行政服务于政治,并且执行政治意志。
(2)代指县区级政府部门的领导群体,即党委领导班子、人大领导班子、政府领导班子、政协领导班子,简称“四大家”或“四大班子”。
(3)行政体制中常用的一种政治激励方式,与职位挂钩,“完不成任务,则帽子不保”。
(1)戴帽项目,是指项目指标的获得和工程实施动力并非来自于县乡政府和职能部门,而是更高层级政府领导的意志表达。