党内法治的法理证成
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摘要
在当代中国,"坚持党的领导"与"党必须在宪法和法律范围内活动"合力构成了建设现代国家和法治中国的政治与法律基础。党内法治是经由纪检监察机制实施宪法统摄下的国家法律和党内法规制度体系所达致的善治状态。从其法理意涵、历史源流、制度基础、实施机制与法理价值诸多方面考察可知,党内法治具有法理正当性。通过富有成效地探索中国特色社会主义法治道路,党内法治回应了中国共产党寻求党内治理长效机制的理论期待,它有助于实质性地推进法治中国的实现,同时也有助于培育和发展法理思维。
In contemporary China, the combination of "adhering to the leadership of the Party" and "limiting the Party' s activities within the constitutional and legal scope" constitute the political and legal basis for building a modern state and rule of law in China. The Rule by Regulations of Party is the state of good governance achieved by the enforcement of the dual system of the national laws and the regulations' system of the Party under the guidance of the Constitution, which is implemented through discipline inspection and supervision. According to the aspects of its jurisprudential meaning, historical origin, institutional basis, implementation mechanism and jurisprudential value, the Rule by Regulations of Party is legitimate. The Rule by Regulations of Party responds to the theoretical expectation of the Party for seeking a long-term mechanism of intra-Party governance, helps to substantially promote the realization of the rule of law in China and nurtures the jurisprudential thinking, which is an active and effective exploration of the road to the rule of law under the socialism with Chinese characteristics.
In contemporary China, the combination of "adhering to the leadership of the Party" and "limiting the Party' s activities within the constitutional and legal scope" constitute the political and legal basis for building a modern state and rule of law in China. The Rule by Regulations of Party is the state of good governance achieved by the enforcement of the dual system of the national laws and the regulations' system of the Party under the guidance of the Constitution, which is implemented through discipline inspection and supervision. According to the aspects of its jurisprudential meaning, historical origin, institutional basis, implementation mechanism and jurisprudential value, the Rule by Regulations of Party is legitimate. The Rule by Regulations of Party responds to the theoretical expectation of the Party for seeking a long-term mechanism of intra-Party governance, helps to substantially promote the realization of the rule of law in China and nurtures the jurisprudential thinking, which is an active and effective exploration of the road to the rule of law under the socialism with Chinese characteristics.
引文
① 参见[美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,第1页。
(1)参见张薇薇:《宪法序言:政治宣示抑或宪政理想?》,《吉林大学社会科学学报》2014年第3期,第85-86页。2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》,此次修正案的第5条亦即《宪法修正案》总第36条明确规定:宪法第一条第二款增加“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。
(2)我国现行《宪法》序言规定:全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。《宪法》第5条规定:一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。《中国共产党章程》总纲规定:党必须在宪法和法律范围内活动。
(3)王振民:《党内法规制度体系建设的基本理论问题》,《中国高校社会科学》2013年第2期,第153页。
(4)参见习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版,第32-33页。
(5)张文显:《如何认识统筹推进依法治国与制度治党、依规治党》,《法制日报》2017年4月12日,第9版。
(6)参见鞠成伟:《论中国共产党治理的法治化》,《当代世界与社会主义》2017年第1期,第39-40页。
(7)党内法治概念最初由周叶中教授提出,肖金明教授等人作出了进一步的理论阐释。参见周叶中:《关于中国共产党党内法规建设的思考》,《法学论坛》2011年第4期;肖金明:《关于党内法治概念的一般认识》,《山东社会科学》2016年第6期;肖金明:《论党内法规体系的基本构成》,《中共中央党校学报》2016年第6期;邹庆国:《党内法治:管党治党的形态演进与重构》,《山东社会科学》2016年第6期;苗雨:《中国共产党党内法治的历史发展和经验总结》,《山东社会科学》2016年第6期。
(8)法理往往具有“正当化功能”。参见张文显:《法理:法理学的中心主题和法学的共同关注》,《清华法学》2017年第4期,第25页。党内法治的“法理”,主要根据中国特色社会主义法治理论,运用马克思主义法理学的基本立场、观点、范畴和方法,对党内法治的基本问题作出理论阐释。参见李林:《论“党内法规”的概念》,《法治现代化研究》2017年第6期,第6页。本文所探讨的法理,“既包括人类社会共同认可的普遍法理,也包括中华传统法律文化中的法理基因,更应当包括中国革命、建设、改革历史征程中形成的现代法理,特别是中国特色社会主义新时代法理”。参见张文显:《中国法治40年:历程、轨迹和经验》,《吉林大学社会科学学报》2018年第5期,第23页。
(9)参见[古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年版,第167-168页。
(10)江必新:《法治国家的制度逻辑与理性建构》,中国法制出版社2014年版,第48页;[美]布雷恩·Z.塔玛纳哈:《论法治》,李桂林译,武汉大学出版社2010年版,第117页。
(11)参见[美]富勒:《法律的道德性》,郑戈译,商务印书馆2005年版,第55-106页。
(12)同注(11),江必新书;同注(11),布雷恩·Z.塔玛纳哈书。
(13)有学者认为,中国法治的法理化是形式法治和实质法治相统一的法理型法治,并主张把法学范畴研究与法理研究对接起来,构建以权利为本位、以法理为中心的新时代中国法理学。参见张文显:《法理:法理学的中心主题和法学的共同关注》,《清华法学》2017年第4期,第39页;张文显:《迈向科学化现代化的中国法学》,《法制与社会发展》2018第6期,第23-24页。
(14)有学者认为,我国法治体系建设形成了国家法律和党内法规并举、互补的基本格局。参见陈柏峰:《党内法规的功用和定位》,《国家检察官学院学报》2017年第3期,第117页。
(15)同注⑤,第26页。“以人民为中心”是社会主义法治最核心的价值,是中国特色社会主义法治价值体系的基石。参见张文显:《习近平法治思想研究(中)——习近平法治思想的一般理论》,《法制与社会发展》2016年第3期,第23页;张文显:《治国理政的法治理念和法治思维》,《中国社会科学》2017年第4期,第49页。
(16)参见[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上卷),张雁深译,商务印书馆1961年版,第154页。
(17)参见李步云:《论法治》,社会科学文献出版社2015年版,第307-310页。
(18)参见季卫东:《通往法治的道路》,法律出版社2014年版,第168页。
(19)参见竹立家:《社会公正与国家治理现代化》,载俞可平主编:《国家底线:公平正义与依法治国》,中央编译出版社2014年版,第209页。
(20)参见王家福等:《论依法治国》,《法学研究》1996年第2期,第9页。
(21)参见习近平:《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》(2015年2月2日),载中共中央文献研究室编:《习近平关于全民依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第37-38页。
(22)习近平:《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》,《人民日报》2014年10月9日,第2版。
(23)习近平:《在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时的讲话》(2015年3月5日),载中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编:《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,中央文献出版社、中国方正出版社2016年版,第59-60页。
(24)《毛泽东选集》(第3卷),人民出版社1991年版,第1094页。
(25)习近平:《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》,《人民日报》2016年7月2日,第2版。
(26)1949年6月30日,毛泽东在为纪念中国共产党二十八周年所作的《论人民民主专政》这一经典篇章中指出,党的二十八年是一个长时期,我们仅仅做了一件事,这就是取得了革命战争的基本胜利。参见《毛泽东选集》(第4卷),人民出版社1991年版,第1480页。
(27)《毛泽东选集》(第2卷),人民出版社1991年版,第663页。
(28)金冲及主编:《刘少奇传》(上卷),中央文献出版社2011年版,第309页。
(29)同注(28),第528页。
(30)参见中共中央党史研究室:《中国共产党的九十年:新民主主义革命时期》,中共党史出版社2016年版,第45页;李忠:《构建依规治党法规制度体系研究》,《西北大学学报(哲学社会科学版)》2017年第5期,第19页。
(31)比如,作为党的民主集中制原则的重要内容、政治纪律的核心内容的“四个服从”,即个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央,即来自党的六届六中全会的政治报告。参见注(28),第528页。又如,1948年的《关于健全党委制》是毛泽东为中共中央起草的决定,1949年的《党委会的工作方法》是毛泽东在中共七届二中全会上所作报告的结论的一部分。参见注(27),第1340、1440页。
(32)同注(28),第528页。
(33)同注⑧,周叶中文,第41-42页。
(34)同注(25),第1094页。
(35)参见曹萍、张学昌:《依规治党的内在逻辑与实现路径》,《四川大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期,第15-16页。
(36)《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1994年版,第333页。
(37)同注(37),第328页。
(38)同注(37),第147页。
(39)1990年7月,中共中央首次在党内法规《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》中定义了“党内法规”的概念,并对党内法规的名称、适用范围、制定主体、制定程序等作了规定。十八大以来,《中国共产党党内法规制定条例》及其配套的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》同时发布,对党内法规的制定权限、制定原则、规划计划、起草程序、审批发布、适用解释、审查备案和清理评估等方面作了详细规定,成为制定党内法规的“立法法”。此外,“1+4”的党内法规制度体系框架已经形成。“1”是指党章,“4”是指党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。参见《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》,《人民日报》2017年6月26日,第1版。
(40)根据中共中央批准印发的《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》,中共中央于2012年7月到2014年11月分两个阶段对新中国成立至2012年6月期间由中央出台的党内法规和规范性文件进行了集中清理。这是党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作。经过清理,1178件中央党内法规和规范性文件中,322件被废止,369件被宣布失效,继续有效的487件,其中42件需要适时进行修改。参见《中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成》,《人民日报》2014年11月18日,第4版。
(41)在对党内法规和规范性文件进行党的历史上第一次集中清理的基础上,中共中央办公厅法规局首次对新中国成立以来现行有效且向社会公开的中央党内法规和规范性文件进行了全面系统梳理,编辑形成了中央党内法规和规范性文件汇编。参见中共中央办公厅法规局:《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月—2016年12月)》(上、下卷),法律出版社2017年版,编辑说明。
(42)截至目前,中共中央办公厅发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要 (2013—2017年) 》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划 (2018—2022年) 》两部规划。这两部规划均对其后5年中央党内法规的制定工作提出了指导思想、主要目标及其落实要求。可见,党内法规制定工作五年规划制度已然初步形成。
(43)需要说明的是,从前者转变为后者,仅仅是从党建不同时期工作方式的侧重而言的,并非指思想教育或制度建设为某一阶段所独享。两者的意涵侧重也有差别,比如,思想教育侧重思想导引,制度治党侧重行为规范。
(44)中共中央文献研究室:《十三大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社1991年版,第46页。
(45)中共中央文献研究室:《十六大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2005年版,第38页。
(46)宋功德:《坚持依规治党》,《中国法学》2018年第2期,第7页。
(47)同注(24),第7页。
(48)同注(24),第9页。
(49)参见张明军:《90年来中国共产党党建思想主题的丰富与发展》,《政治学研究》2011年第6期,第26页。
(50)同注④,第149页。
(51)同注④,第152页。
(52)宋功德:《党规之治》,法律出版社2015年版,第69页。
(53)党的领导贯穿国家建设的方方面面,此处所指的公法领域更多是从当前党的首要任务——反腐治权角度而言的,这也是党内法治实现的关键问题。
(54)参见龙宗智:《监察与司法协调衔接的法规范分析》,《政治与法律》2018年第1期,第2页;刘艳红:《〈监察法〉与其他规范衔接的基本问题研究》,《法学论坛》2019年第1期,第14页;江国华等:《国家监察纪法贯通保障机制研究》,《中国高校社会科学》2019年第1期,第81页;汪海燕:《监察制度与〈刑事诉讼法〉的衔接》,《政法论坛》2017年第6期,第84页;张杰:《〈监察法〉适用中的重要问题》,《法学》2018年第6期,第116页。
(55)为什么没有用“党内规矩”而使用“广义的党内法规制度体系”这样的提法作为党内法治的制度基础?依照习近平总书记的讲法,党内规矩包括党章、党的纪律、国家法律、党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。参见中共中央文献研究室编:《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版,第347页。按照“1+4”的提法,党内法规包括党章、党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。通过比较二者所包含的内容发现,党章为党内规矩和党内法规所共有,国家法律、党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例为党内规矩所独有。党内规矩是比党内法规含义更广的规范体系。但是,可否据此认为“党内法规”完全被“党内规矩”所涵纳?回答这一问题的关键在于:党内规矩中的“党的纪律”可否以“党内法规”来替代?换句话说,“党的纪律”是否等同于“党内法规”?两者的关系定位是我们界定党内法治制度基础的关键。学界关于党的纪律与党内法规关系的看法主要有“交叉关系说”和“包容关系说”两种观点。前者认为两者是并列且存在交集的关系,后者则认为两者是上下位的包含关系。尽管两种学说存在分歧,但它们都承认党的纪律和党内法规存在交集:即两者共享党内法规中的义务性规范。换言之,它们都认为,党的纪律是党内法规中的义务性规范,并不直接等同于党内法规。因为党内法规除了义务性规范,还包括党的组织法规制度、党的领导法规制度等其他非义务性规范。概言之,“党的纪律”不等同于“党内法规”,“党内规矩”未能完全吸纳“党内法规”的内容。这是本文没有将“党内规矩”作为党内法治制度基础的原因所在。然而,这并不意味着“党内规矩”的提法对于党内法治制度基础的界定没有意义。相反,本文吸纳了有关党内法规的广义理解,把广义的党内法规制度体系定位于党内法治制度基础的组成。基于上述分析,本人倾向于主张,广义的党内法规制度体系比党内规矩更适宜于作为党内法治的制度基础。关于党的纪律与党内法规关系的学说,本人赞成“交叉关系说”。尽管党的纪律和党内法规共享党内法规中的义务性规范,但党的纪律中的不成文的和自我约束性的纪律并不属于狭义党内法规的制度范畴。党的纪律与党内法规之间既有交叉,又各自独有的内容。因而,两者是交叉而不是包含关系。有关二者交叉关系的观点,参见注⑨,李林文,第1、17、19页;王伟国:《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》,《中国法学》2018年第2期,第283-284页。有关包容关系的观点,参见肖金明:《法学视野下的党规学学科建设》,《法学论坛》2017年第2期,第76页。有关不成文的和自我约束性的党的纪律的观点,参见中共中央文献研究室编:《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版,第348页。
(56)其中,“法学部门说”仿照中国特色社会主义法律体系及法学体系的划分方式将党内法规划分为“党内宪法”“党内刑法”和“党内诉讼法”。“党的活动说”按照党的活动内容划分党内法规。参见屠凯:《论党内法规制度体系的主要部门及其设置标准》,《中共中央党校学报》2018年第1期,第38-39页。
(57)有学者主张,“1+4”模式与我国政治实践最为贴合,足以成为未来党内法规制度体系暨知识体系设置“部门”的标准。参见注(57),第37页。
(58)参见金成波:《完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系》,《中国党政干部论坛》2017年第8期,第83页;注(47),第17页。
(59)参见《党执政治国的重要组织制度保障》,《人民日报》2015年6月17日,第1版。
(60)参见注(59),金成波文,第83-84页;注(47),第17页。
(61)参见注(47),第16页。
(62)李红勃:《迈向监察委员会:权力监督中国模式的法治化转型》,《法学评论》2017年第3期,第158页。
(63)参见习近平:《在新的起点上深化国家监察体制改革》,《求是》2019年第5期,第6页。
(64)参见《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》,《人民日报》2018年10月31日,第1版。
(65)习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》(2016年1月12日),《人民日报》2016年5月3日,第2版。
(66)中共中央纪律检查委员会和中华人民共和国国家监察委员会官网将中央巡视工作的程序和方式进行了总结。巡视工作程序:(1)巡视准备,(2)巡视了解,(3)巡视汇报,(4)巡视反馈,(5)移交督办。巡视工作方法:(1)听取工作、专题汇报,(2)列席有关会议,(3)受理来信、来电、来访,(4)召开听取意见座谈会,(5)个别谈话,(6)调阅、复制有关资料,(7)民主测评、问卷调查,(8)走访调研,(9)商请有关职能部门或专业机构予以协助。《发现问题形成震慑——中央巡视工作如何展开》,http://www.ccdi.gov.cn/special/zyxszt/bjzl_zyxs/201402/t20140225_19068.html,2017年11月17日访问。
(67)比如巡视组长库制度、一次一巡视制度、回避制度、组长负责制等。有关巡视组长库制度和一次一巡视制度,参见注(67);有关回避制度和组长负责制,参见《中国共产党巡视工作条例》第10条和第12条的规定。
(68)《监察法》第15条列举了六类公职人员和有关人员的范围。
(69)参见姜洁:《完善体制机制强化监督职能着力提高派驻监督全覆盖质量》,《人民日报》2018年11月3日,第2版。
(70)参见注(67)。
(71)参见《中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第三次全体会议公报》,《人民日报》2019年1月14日,第1版。
(72)《中国共产党重大事项请示报告条例》第3条规定,重大事项是指超出党组织和党员、领导干部自身职权范围,或者虽在自身职权范围内但关乎全局、影响广泛的重要事情和重要情况。
(73)参见注(67)。
(74)注(55),刘艳红文,第14页。
(75)同注(28),第613页。
(76)习近平:《在中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组关于二O一四年中央巡视组第二轮巡视情况汇报时的讲话》(2014年10月16日),载中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第101页。
(77)同注(26)。
(78)习近平:《在十八届中央政治局第十六次集体学习时的讲话》(2014年6月30日),载中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述选编》,中央文献出版社2015年版,第8页。
(79)同注(23)。
(80)习近平:《在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时的讲话》(2014年5月9日),载中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第86页。
(81)有学者持类似见解:如何打破周期率,“这是法学乃至整个社会科学研究的重大课题。我认为,其中关键的关键就是党的规范化、制度化建设”。注④,第152页。
(82)参见姜明安:《法治中国建设的历史性跨越》,《人民日报》2018年9月26日,第7版。
(83)张文显:《新时代全面依法治国的思想、方略和实践》,《中国法学》2017年第6期,第16页。
(84)参见王若磊:《政党权威与法治建构——基于法治中国道路可能性的考察》,《环球法律评论》2015年第5期,第12页。还有学者主张,从实行“法治”的实际看,一方面要有完善合理的规范体系,即解决“立法”问题;另一方面是人们对这一规范体系的充分尊重、充分的权威服从程度,即解决“守法”问题。参见辛锋:《规范的权威性与法治的要义》,《哲学动态》2015年第1期,第54页。
(85)所谓法律实效是指法律对人们行为所产生的实际的约束力。参见蒋立山:《法律实施的评价标准》,《法学杂志》1999年第1期,第20页。另有学者主张,法律实效是指人们实际上按照法律规定的行为模式去行为,法律被人们实际遵守、执行或适用。法律实效侧重状态,即法律被人们实际施行的状态、程度。参见张骐:《法律实施的概念、评价标准及因素分析》,《法律科学》1999年第1期,第40页。
(86)在中国特色社会主义法律体系已初具规模的情况下,中国法制国家建设的战略重点应转移到法律实施的广阔领域。目前,中国法制的主要问题是制定的法律不能得到很好的实施。参见刘作翔:《中国法治国家建设的战略性转移:法律实施及其问题》,《中国社会科学院研究生院学报》2011年第3期,第55、57页。
(87)参见刘松山:《保障法律实施的若干条件》,《华东政法大学学报》2008年第1期,第125页。类似见解参见王若磊:《依规治党与依法治国的关系》,《法学研究》2016年第6期,第18-19页;燕继荣:《现代国家及其治理》,《中国行政管理》2015年第5期,第12页。
(88)自党的十八大以来,中央巡视工作领导小组组织开展了12轮巡视,在党的历史上首次实现了一届任期内巡视全覆盖。在中央纪委审查的案件中,超过60%的线索来自巡视。经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。其中,十八届中央委员、候补委员43人,中央纪委委员9人。全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件(次),处置问题线索267.4万件,立案154.5万件,处分153.7万人,其中厅局级干部8900余人,县处级干部6.3万人,涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人。参见《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日,第1版。
(89)同注④,第153页。
(90)参见郭春镇:《从“神话”到“鸡汤”——论转型期中国法律信任的建构》,《法律科学》2014年第3期,第3页。
(91)参见江必新:《热话题与冷思考——关于全面从严治党与权力管理科学化的对话》,《当代世界与社会主义》2017年第1期,第10页。
(92)参见张文显:《法治化是国家治理现代化的必由之路》,《法制与社会发展》2014年第5期,第9页。
(93)参见注(93)。
(94)《张文显在“法理思维与法律方法”学术研讨会上的书面致辞》,http://www.fxcxw.org/index.php/Home/So/artIndex/id/16629.html,2019年3月17日访问。
(95)张文显:《新时代社会主要矛盾变化与中国法治现代化》,《法治现代化研究》2018年第4期,第6页。
(96)参见顾培东:《当代中国法治共识的形成及法治再启蒙》,《法学研究》2017年第1期,第18-19页。
(97)中国特色社会主义法治道路的“三个核心要义”:坚持党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。参见习近平:《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,载中共中央文献研究室编:《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版,第146页。在这三个核心要义中,党的领导是根本,中国特色社会主义制度是基础,中国特色社会主义法治理论是指导思想和学理支撑。参见张文显:《治国理政的法治理念和法治思维》,《中国社会科学》2017年第4期,第44页。
(98)参见注(85),王若磊文,第10页;注(85),辛锋文,第56页。
(99)同注(85),王若磊文,第5页。
(100)同注(15),第112页。有学者把这种宪制结构总结为“单一政党宪政国”,参见强世功:《中国宪政模式?——巴克尔对中国“单一政党宪政国”体制的研究》,《中外法学》2012年第5期,第958-960页。
(101)参见姚建宗:《法治中国建设的一种实践思路阐释》,《当代世界与社会主义》2014年第5期,第22页。
(102)有学者认为,坚持依法治国与依规治党有机统一,将中国共产党领导的法治中国从根本上区别于“法治美国”、“法治英国”等西方法治模式和法治发展路径。参见张文显《中国法治40年:历程、轨迹和经验》,《吉林大学社会科学学报》2018年第5期,第18页。
(1)参见张薇薇:《宪法序言:政治宣示抑或宪政理想?》,《吉林大学社会科学学报》2014年第3期,第85-86页。2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》,此次修正案的第5条亦即《宪法修正案》总第36条明确规定:宪法第一条第二款增加“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。
(2)我国现行《宪法》序言规定:全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。《宪法》第5条规定:一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。《中国共产党章程》总纲规定:党必须在宪法和法律范围内活动。
(3)王振民:《党内法规制度体系建设的基本理论问题》,《中国高校社会科学》2013年第2期,第153页。
(4)参见习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版,第32-33页。
(5)张文显:《如何认识统筹推进依法治国与制度治党、依规治党》,《法制日报》2017年4月12日,第9版。
(6)参见鞠成伟:《论中国共产党治理的法治化》,《当代世界与社会主义》2017年第1期,第39-40页。
(7)党内法治概念最初由周叶中教授提出,肖金明教授等人作出了进一步的理论阐释。参见周叶中:《关于中国共产党党内法规建设的思考》,《法学论坛》2011年第4期;肖金明:《关于党内法治概念的一般认识》,《山东社会科学》2016年第6期;肖金明:《论党内法规体系的基本构成》,《中共中央党校学报》2016年第6期;邹庆国:《党内法治:管党治党的形态演进与重构》,《山东社会科学》2016年第6期;苗雨:《中国共产党党内法治的历史发展和经验总结》,《山东社会科学》2016年第6期。
(8)法理往往具有“正当化功能”。参见张文显:《法理:法理学的中心主题和法学的共同关注》,《清华法学》2017年第4期,第25页。党内法治的“法理”,主要根据中国特色社会主义法治理论,运用马克思主义法理学的基本立场、观点、范畴和方法,对党内法治的基本问题作出理论阐释。参见李林:《论“党内法规”的概念》,《法治现代化研究》2017年第6期,第6页。本文所探讨的法理,“既包括人类社会共同认可的普遍法理,也包括中华传统法律文化中的法理基因,更应当包括中国革命、建设、改革历史征程中形成的现代法理,特别是中国特色社会主义新时代法理”。参见张文显:《中国法治40年:历程、轨迹和经验》,《吉林大学社会科学学报》2018年第5期,第23页。
(9)参见[古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年版,第167-168页。
(10)江必新:《法治国家的制度逻辑与理性建构》,中国法制出版社2014年版,第48页;[美]布雷恩·Z.塔玛纳哈:《论法治》,李桂林译,武汉大学出版社2010年版,第117页。
(11)参见[美]富勒:《法律的道德性》,郑戈译,商务印书馆2005年版,第55-106页。
(12)同注(11),江必新书;同注(11),布雷恩·Z.塔玛纳哈书。
(13)有学者认为,中国法治的法理化是形式法治和实质法治相统一的法理型法治,并主张把法学范畴研究与法理研究对接起来,构建以权利为本位、以法理为中心的新时代中国法理学。参见张文显:《法理:法理学的中心主题和法学的共同关注》,《清华法学》2017年第4期,第39页;张文显:《迈向科学化现代化的中国法学》,《法制与社会发展》2018第6期,第23-24页。
(14)有学者认为,我国法治体系建设形成了国家法律和党内法规并举、互补的基本格局。参见陈柏峰:《党内法规的功用和定位》,《国家检察官学院学报》2017年第3期,第117页。
(15)同注⑤,第26页。“以人民为中心”是社会主义法治最核心的价值,是中国特色社会主义法治价值体系的基石。参见张文显:《习近平法治思想研究(中)——习近平法治思想的一般理论》,《法制与社会发展》2016年第3期,第23页;张文显:《治国理政的法治理念和法治思维》,《中国社会科学》2017年第4期,第49页。
(16)参见[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上卷),张雁深译,商务印书馆1961年版,第154页。
(17)参见李步云:《论法治》,社会科学文献出版社2015年版,第307-310页。
(18)参见季卫东:《通往法治的道路》,法律出版社2014年版,第168页。
(19)参见竹立家:《社会公正与国家治理现代化》,载俞可平主编:《国家底线:公平正义与依法治国》,中央编译出版社2014年版,第209页。
(20)参见王家福等:《论依法治国》,《法学研究》1996年第2期,第9页。
(21)参见习近平:《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》(2015年2月2日),载中共中央文献研究室编:《习近平关于全民依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第37-38页。
(22)习近平:《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》,《人民日报》2014年10月9日,第2版。
(23)习近平:《在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时的讲话》(2015年3月5日),载中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编:《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,中央文献出版社、中国方正出版社2016年版,第59-60页。
(24)《毛泽东选集》(第3卷),人民出版社1991年版,第1094页。
(25)习近平:《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》,《人民日报》2016年7月2日,第2版。
(26)1949年6月30日,毛泽东在为纪念中国共产党二十八周年所作的《论人民民主专政》这一经典篇章中指出,党的二十八年是一个长时期,我们仅仅做了一件事,这就是取得了革命战争的基本胜利。参见《毛泽东选集》(第4卷),人民出版社1991年版,第1480页。
(27)《毛泽东选集》(第2卷),人民出版社1991年版,第663页。
(28)金冲及主编:《刘少奇传》(上卷),中央文献出版社2011年版,第309页。
(29)同注(28),第528页。
(30)参见中共中央党史研究室:《中国共产党的九十年:新民主主义革命时期》,中共党史出版社2016年版,第45页;李忠:《构建依规治党法规制度体系研究》,《西北大学学报(哲学社会科学版)》2017年第5期,第19页。
(31)比如,作为党的民主集中制原则的重要内容、政治纪律的核心内容的“四个服从”,即个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央,即来自党的六届六中全会的政治报告。参见注(28),第528页。又如,1948年的《关于健全党委制》是毛泽东为中共中央起草的决定,1949年的《党委会的工作方法》是毛泽东在中共七届二中全会上所作报告的结论的一部分。参见注(27),第1340、1440页。
(32)同注(28),第528页。
(33)同注⑧,周叶中文,第41-42页。
(34)同注(25),第1094页。
(35)参见曹萍、张学昌:《依规治党的内在逻辑与实现路径》,《四川大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期,第15-16页。
(36)《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1994年版,第333页。
(37)同注(37),第328页。
(38)同注(37),第147页。
(39)1990年7月,中共中央首次在党内法规《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》中定义了“党内法规”的概念,并对党内法规的名称、适用范围、制定主体、制定程序等作了规定。十八大以来,《中国共产党党内法规制定条例》及其配套的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》同时发布,对党内法规的制定权限、制定原则、规划计划、起草程序、审批发布、适用解释、审查备案和清理评估等方面作了详细规定,成为制定党内法规的“立法法”。此外,“1+4”的党内法规制度体系框架已经形成。“1”是指党章,“4”是指党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。参见《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》,《人民日报》2017年6月26日,第1版。
(40)根据中共中央批准印发的《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》,中共中央于2012年7月到2014年11月分两个阶段对新中国成立至2012年6月期间由中央出台的党内法规和规范性文件进行了集中清理。这是党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作。经过清理,1178件中央党内法规和规范性文件中,322件被废止,369件被宣布失效,继续有效的487件,其中42件需要适时进行修改。参见《中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成》,《人民日报》2014年11月18日,第4版。
(41)在对党内法规和规范性文件进行党的历史上第一次集中清理的基础上,中共中央办公厅法规局首次对新中国成立以来现行有效且向社会公开的中央党内法规和规范性文件进行了全面系统梳理,编辑形成了中央党内法规和规范性文件汇编。参见中共中央办公厅法规局:《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月—2016年12月)》(上、下卷),法律出版社2017年版,编辑说明。
(42)截至目前,中共中央办公厅发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要 (2013—2017年) 》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划 (2018—2022年) 》两部规划。这两部规划均对其后5年中央党内法规的制定工作提出了指导思想、主要目标及其落实要求。可见,党内法规制定工作五年规划制度已然初步形成。
(43)需要说明的是,从前者转变为后者,仅仅是从党建不同时期工作方式的侧重而言的,并非指思想教育或制度建设为某一阶段所独享。两者的意涵侧重也有差别,比如,思想教育侧重思想导引,制度治党侧重行为规范。
(44)中共中央文献研究室:《十三大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社1991年版,第46页。
(45)中共中央文献研究室:《十六大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2005年版,第38页。
(46)宋功德:《坚持依规治党》,《中国法学》2018年第2期,第7页。
(47)同注(24),第7页。
(48)同注(24),第9页。
(49)参见张明军:《90年来中国共产党党建思想主题的丰富与发展》,《政治学研究》2011年第6期,第26页。
(50)同注④,第149页。
(51)同注④,第152页。
(52)宋功德:《党规之治》,法律出版社2015年版,第69页。
(53)党的领导贯穿国家建设的方方面面,此处所指的公法领域更多是从当前党的首要任务——反腐治权角度而言的,这也是党内法治实现的关键问题。
(54)参见龙宗智:《监察与司法协调衔接的法规范分析》,《政治与法律》2018年第1期,第2页;刘艳红:《〈监察法〉与其他规范衔接的基本问题研究》,《法学论坛》2019年第1期,第14页;江国华等:《国家监察纪法贯通保障机制研究》,《中国高校社会科学》2019年第1期,第81页;汪海燕:《监察制度与〈刑事诉讼法〉的衔接》,《政法论坛》2017年第6期,第84页;张杰:《〈监察法〉适用中的重要问题》,《法学》2018年第6期,第116页。
(55)为什么没有用“党内规矩”而使用“广义的党内法规制度体系”这样的提法作为党内法治的制度基础?依照习近平总书记的讲法,党内规矩包括党章、党的纪律、国家法律、党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。参见中共中央文献研究室编:《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版,第347页。按照“1+4”的提法,党内法规包括党章、党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。通过比较二者所包含的内容发现,党章为党内规矩和党内法规所共有,国家法律、党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例为党内规矩所独有。党内规矩是比党内法规含义更广的规范体系。但是,可否据此认为“党内法规”完全被“党内规矩”所涵纳?回答这一问题的关键在于:党内规矩中的“党的纪律”可否以“党内法规”来替代?换句话说,“党的纪律”是否等同于“党内法规”?两者的关系定位是我们界定党内法治制度基础的关键。学界关于党的纪律与党内法规关系的看法主要有“交叉关系说”和“包容关系说”两种观点。前者认为两者是并列且存在交集的关系,后者则认为两者是上下位的包含关系。尽管两种学说存在分歧,但它们都承认党的纪律和党内法规存在交集:即两者共享党内法规中的义务性规范。换言之,它们都认为,党的纪律是党内法规中的义务性规范,并不直接等同于党内法规。因为党内法规除了义务性规范,还包括党的组织法规制度、党的领导法规制度等其他非义务性规范。概言之,“党的纪律”不等同于“党内法规”,“党内规矩”未能完全吸纳“党内法规”的内容。这是本文没有将“党内规矩”作为党内法治制度基础的原因所在。然而,这并不意味着“党内规矩”的提法对于党内法治制度基础的界定没有意义。相反,本文吸纳了有关党内法规的广义理解,把广义的党内法规制度体系定位于党内法治制度基础的组成。基于上述分析,本人倾向于主张,广义的党内法规制度体系比党内规矩更适宜于作为党内法治的制度基础。关于党的纪律与党内法规关系的学说,本人赞成“交叉关系说”。尽管党的纪律和党内法规共享党内法规中的义务性规范,但党的纪律中的不成文的和自我约束性的纪律并不属于狭义党内法规的制度范畴。党的纪律与党内法规之间既有交叉,又各自独有的内容。因而,两者是交叉而不是包含关系。有关二者交叉关系的观点,参见注⑨,李林文,第1、17、19页;王伟国:《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》,《中国法学》2018年第2期,第283-284页。有关包容关系的观点,参见肖金明:《法学视野下的党规学学科建设》,《法学论坛》2017年第2期,第76页。有关不成文的和自我约束性的党的纪律的观点,参见中共中央文献研究室编:《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版,第348页。
(56)其中,“法学部门说”仿照中国特色社会主义法律体系及法学体系的划分方式将党内法规划分为“党内宪法”“党内刑法”和“党内诉讼法”。“党的活动说”按照党的活动内容划分党内法规。参见屠凯:《论党内法规制度体系的主要部门及其设置标准》,《中共中央党校学报》2018年第1期,第38-39页。
(57)有学者主张,“1+4”模式与我国政治实践最为贴合,足以成为未来党内法规制度体系暨知识体系设置“部门”的标准。参见注(57),第37页。
(58)参见金成波:《完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系》,《中国党政干部论坛》2017年第8期,第83页;注(47),第17页。
(59)参见《党执政治国的重要组织制度保障》,《人民日报》2015年6月17日,第1版。
(60)参见注(59),金成波文,第83-84页;注(47),第17页。
(61)参见注(47),第16页。
(62)李红勃:《迈向监察委员会:权力监督中国模式的法治化转型》,《法学评论》2017年第3期,第158页。
(63)参见习近平:《在新的起点上深化国家监察体制改革》,《求是》2019年第5期,第6页。
(64)参见《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》,《人民日报》2018年10月31日,第1版。
(65)习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》(2016年1月12日),《人民日报》2016年5月3日,第2版。
(66)中共中央纪律检查委员会和中华人民共和国国家监察委员会官网将中央巡视工作的程序和方式进行了总结。巡视工作程序:(1)巡视准备,(2)巡视了解,(3)巡视汇报,(4)巡视反馈,(5)移交督办。巡视工作方法:(1)听取工作、专题汇报,(2)列席有关会议,(3)受理来信、来电、来访,(4)召开听取意见座谈会,(5)个别谈话,(6)调阅、复制有关资料,(7)民主测评、问卷调查,(8)走访调研,(9)商请有关职能部门或专业机构予以协助。《发现问题形成震慑——中央巡视工作如何展开》,http://www.ccdi.gov.cn/special/zyxszt/bjzl_zyxs/201402/t20140225_19068.html,2017年11月17日访问。
(67)比如巡视组长库制度、一次一巡视制度、回避制度、组长负责制等。有关巡视组长库制度和一次一巡视制度,参见注(67);有关回避制度和组长负责制,参见《中国共产党巡视工作条例》第10条和第12条的规定。
(68)《监察法》第15条列举了六类公职人员和有关人员的范围。
(69)参见姜洁:《完善体制机制强化监督职能着力提高派驻监督全覆盖质量》,《人民日报》2018年11月3日,第2版。
(70)参见注(67)。
(71)参见《中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第三次全体会议公报》,《人民日报》2019年1月14日,第1版。
(72)《中国共产党重大事项请示报告条例》第3条规定,重大事项是指超出党组织和党员、领导干部自身职权范围,或者虽在自身职权范围内但关乎全局、影响广泛的重要事情和重要情况。
(73)参见注(67)。
(74)注(55),刘艳红文,第14页。
(75)同注(28),第613页。
(76)习近平:《在中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组关于二O一四年中央巡视组第二轮巡视情况汇报时的讲话》(2014年10月16日),载中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第101页。
(77)同注(26)。
(78)习近平:《在十八届中央政治局第十六次集体学习时的讲话》(2014年6月30日),载中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述选编》,中央文献出版社2015年版,第8页。
(79)同注(23)。
(80)习近平:《在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时的讲话》(2014年5月9日),载中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第86页。
(81)有学者持类似见解:如何打破周期率,“这是法学乃至整个社会科学研究的重大课题。我认为,其中关键的关键就是党的规范化、制度化建设”。注④,第152页。
(82)参见姜明安:《法治中国建设的历史性跨越》,《人民日报》2018年9月26日,第7版。
(83)张文显:《新时代全面依法治国的思想、方略和实践》,《中国法学》2017年第6期,第16页。
(84)参见王若磊:《政党权威与法治建构——基于法治中国道路可能性的考察》,《环球法律评论》2015年第5期,第12页。还有学者主张,从实行“法治”的实际看,一方面要有完善合理的规范体系,即解决“立法”问题;另一方面是人们对这一规范体系的充分尊重、充分的权威服从程度,即解决“守法”问题。参见辛锋:《规范的权威性与法治的要义》,《哲学动态》2015年第1期,第54页。
(85)所谓法律实效是指法律对人们行为所产生的实际的约束力。参见蒋立山:《法律实施的评价标准》,《法学杂志》1999年第1期,第20页。另有学者主张,法律实效是指人们实际上按照法律规定的行为模式去行为,法律被人们实际遵守、执行或适用。法律实效侧重状态,即法律被人们实际施行的状态、程度。参见张骐:《法律实施的概念、评价标准及因素分析》,《法律科学》1999年第1期,第40页。
(86)在中国特色社会主义法律体系已初具规模的情况下,中国法制国家建设的战略重点应转移到法律实施的广阔领域。目前,中国法制的主要问题是制定的法律不能得到很好的实施。参见刘作翔:《中国法治国家建设的战略性转移:法律实施及其问题》,《中国社会科学院研究生院学报》2011年第3期,第55、57页。
(87)参见刘松山:《保障法律实施的若干条件》,《华东政法大学学报》2008年第1期,第125页。类似见解参见王若磊:《依规治党与依法治国的关系》,《法学研究》2016年第6期,第18-19页;燕继荣:《现代国家及其治理》,《中国行政管理》2015年第5期,第12页。
(88)自党的十八大以来,中央巡视工作领导小组组织开展了12轮巡视,在党的历史上首次实现了一届任期内巡视全覆盖。在中央纪委审查的案件中,超过60%的线索来自巡视。经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。其中,十八届中央委员、候补委员43人,中央纪委委员9人。全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件(次),处置问题线索267.4万件,立案154.5万件,处分153.7万人,其中厅局级干部8900余人,县处级干部6.3万人,涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人。参见《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日,第1版。
(89)同注④,第153页。
(90)参见郭春镇:《从“神话”到“鸡汤”——论转型期中国法律信任的建构》,《法律科学》2014年第3期,第3页。
(91)参见江必新:《热话题与冷思考——关于全面从严治党与权力管理科学化的对话》,《当代世界与社会主义》2017年第1期,第10页。
(92)参见张文显:《法治化是国家治理现代化的必由之路》,《法制与社会发展》2014年第5期,第9页。
(93)参见注(93)。
(94)《张文显在“法理思维与法律方法”学术研讨会上的书面致辞》,http://www.fxcxw.org/index.php/Home/So/artIndex/id/16629.html,2019年3月17日访问。
(95)张文显:《新时代社会主要矛盾变化与中国法治现代化》,《法治现代化研究》2018年第4期,第6页。
(96)参见顾培东:《当代中国法治共识的形成及法治再启蒙》,《法学研究》2017年第1期,第18-19页。
(97)中国特色社会主义法治道路的“三个核心要义”:坚持党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。参见习近平:《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,载中共中央文献研究室编:《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版,第146页。在这三个核心要义中,党的领导是根本,中国特色社会主义制度是基础,中国特色社会主义法治理论是指导思想和学理支撑。参见张文显:《治国理政的法治理念和法治思维》,《中国社会科学》2017年第4期,第44页。
(98)参见注(85),王若磊文,第10页;注(85),辛锋文,第56页。
(99)同注(85),王若磊文,第5页。
(100)同注(15),第112页。有学者把这种宪制结构总结为“单一政党宪政国”,参见强世功:《中国宪政模式?——巴克尔对中国“单一政党宪政国”体制的研究》,《中外法学》2012年第5期,第958-960页。
(101)参见姚建宗:《法治中国建设的一种实践思路阐释》,《当代世界与社会主义》2014年第5期,第22页。
(102)有学者认为,坚持依法治国与依规治党有机统一,将中国共产党领导的法治中国从根本上区别于“法治美国”、“法治英国”等西方法治模式和法治发展路径。参见张文显《中国法治40年:历程、轨迹和经验》,《吉林大学社会科学学报》2018年第5期,第18页。