利益竞争下的政府间事权划分:冲突与化解
|
摘要
利益竞争是政府间事权划分冲突的根源所在。尤其是在中央与地方政府事权划分存在模糊区间的特定情境中,利益竞争引致的事权划分冲突愈发激烈。冲突的原因源于两个层面的解释:一是个体利益论;二是政府利益论。在理性选择的支配下,各利益竞争主体在事权划分中以追逐利益最大化为行为目标,并试图选择有利于自身的利益格局。但由于利益需求的多样性以及客观情景的复杂性,却导致格局选择后的不同的冲突结果——职能配置格局与事权冲突、事权责任格局与事权冲突、基本公共服务归属格局与事权冲突。基于利益竞争的客观存在性与不可避免性这一前提,化解冲突的路径则为优化职能配置、调整事权责任、完善转移支付和适时立法。
Interest competition is the root of the conflict of the intergovernmental division of authority. Especially in the specific situation where there is a fuzzy interval between the central and local government division of authority,the conflict of interests caused by the competition is becoming more and more intense. The cause of the conflict comes from two levels of explanation: one is the theory of individual interests; the second is the theory of government interests. Under the domination of rational choice,the interests of the main competition in the division of authority are to the pursuit of maximizing as the behavior target,and try to choose their own interests in favor of the pattern. But because of the diversity of interest demand and the complexity of objective scenarios,leading to the different results of the conflict after the selection of the pattern—— the conflict about function allocation pattern and authority,authority responsibility pattern and authority,basic public service attribution pattern and authority. Based on the premise of objective existence and inevitability of interest competition,the path of conflict resolution is to optimize the function allocation,adjust the responsibility of the authority,perfect the transfer payment and timely legislation.
Interest competition is the root of the conflict of the intergovernmental division of authority. Especially in the specific situation where there is a fuzzy interval between the central and local government division of authority,the conflict of interests caused by the competition is becoming more and more intense. The cause of the conflict comes from two levels of explanation: one is the theory of individual interests; the second is the theory of government interests. Under the domination of rational choice,the interests of the main competition in the division of authority are to the pursuit of maximizing as the behavior target,and try to choose their own interests in favor of the pattern. But because of the diversity of interest demand and the complexity of objective scenarios,leading to the different results of the conflict after the selection of the pattern—— the conflict about function allocation pattern and authority,authority responsibility pattern and authority,basic public service attribution pattern and authority. Based on the premise of objective existence and inevitability of interest competition,the path of conflict resolution is to optimize the function allocation,adjust the responsibility of the authority,perfect the transfer payment and timely legislation.
引文
[1]齐志宏:“多级政府间事权划分与财政支出职能结构的国际比较分析”,载《中央财经大学学报》2001年第11期。
[2]宋立:“各级政府事权及支出责任划分存在的问题与深化改革的思路及措施”,载《经济与管理研究》2007年第4期。
[3]郑培:“‘十二五’完善我国政府间事权划分:问题、思路与对策”,载《发展研究》2012年第5期。
[4]李俊生、乔宝云、刘乐峥:“明晰政府间事权划分,构建现代化政府治理体系”,载《中央财经大学学报》2014年第3期。
[5]李奕宏:“我国政府间事权及支出划分研究”,载《财政研究》2014年第8期。
[6]杨志勇:“分税制改革中的中央和地方事权划分的研究”,载《经济社会体制比较》2015年第2期。
[7]寇铁军:“推进我国事权与支出责任划分改革的几点思考”,载《财政监督》2016年第2期。
[8]王东辉:“发达国家财政事权划分模式及对我国的启示”,载《地方财政研究》2016年第3期。
[9]刘厚金:“公共服务事权配置的理论考察与问题分析”,载《东南学术》2009年第3期。
[10][美]B.盖伊·彼得斯:《政治科学中的制度理论:新制度主义》,上海人民出版社2016年版。
[11]汤火箭、谭博文:“财政制度改革对中央与地方权力结构的影响—以财权和事权为视角”,载《宏观经济研究》2012年第9期。
[12][英]霍布斯:《利维坦》,黎思复、黎廷弼译,商务印书馆1985年版。
[13]《马克思恩格斯全集》,人民出版社1956版。
[14]宋卫刚:“政府间事权划分的概念辨析及理论分析”,载《经济研究参考》2003年第27期。
[15]董建新、李叶兰:“纵向政府间事权划分标准:基于行政审批事项的实证分析”,载《暨南学报(哲学社会科学版)》2010年第5期。
[16]闫坤、于树一:“论政府间财政支出责任的错配和纠错”,载《财政研究》2013年第8期。
[17]张建波、马万里:“政府间事权划分论纲:一个总体框架—兼论事权有效履行的财力保障机制”,载《理论学刊》2016年第4期。
[18]谢旭人:“关于中央与地方事权划分若干问题的思考”,载《财政研究》1995年第1期。
[19]李万慧:“中国财政转移支付结构辨析及改革方向展望”,载《地方财政研究》2016年第11期。
[20]王伟光:《利益论》,中国社会科学出版社2010年版。
(1)本文所研究的政府间事权划分,不仅包括中央政府与省级政府的事权划分,也包括中央政府与市级政府、省级政府与市级政府、市级政府与县级政府、县级政府与乡(镇)级政府、中央政府-省级政府-市级政府-县级政府-乡(镇)级政府等之间的事权划分。只不过为了研究需要,将省及以下政府统称为地方政府。这种划分方法借鉴于美国北卡罗莱州大学Deil S.Wright教授的观点。参见Deil S.Wright.Intergovernmental Relations:an Analytical Overview.Annals of the American Academy of Political and Social Science,1974(11):2.
(1)楼继伟:“推进各级政府事权规范化法律化”,载2014年12月1日《人民日报》第7版。
(2)本文所指的制度主义学派有关制度的解释,采用的是新制度主义理论的部分观点。包括:制度旨在追求效用最大化利益的个人行为;制度为国家、政府等提供结构性的组织安排;制度是一种规则、规范;等等。
(3)利益不对称,也可理解为利益分配的不均衡、不均等。各级政府间利益不对称,主要指的是事权与财权的不匹配。
(1)有利可图慢作为,对其的解释主要集中在利益大小与利益获取难易程度两个方面。利益大小的分辨与甄别过程本身是造成慢作为的直接原因;而虽能获得一定利益,但利益获取往往趋向较为困难的情境时,也导致慢作为。
(2)本表所涉及的职能设置主要依据的是我国当前政治体制、政府管理体制等。需要进一步指出的是,中央与地方政府共同职能的设置更多地关乎到需要央地双方共同合作才能解决的公共事务与服务。
(1)需要指出的是,协同治理的基本逻辑建立在对理性世界的信仰之上,相信理性的力量可以化冲突为分歧。但是当人的不理性导致冲突各方的根本利益和原则立场不可调和的时候,协同治理的理念也就失去了它的作用。参见李汉卿:“协同治理理论探析”,载《理论月刊》2014年第1期。
(1)有学者指出:外溢性本质上指支出与收益不可内化造成的不对称状态。外溢性是政府提供公共服务与物品的重要理论支撑,对政府行为具有明显的影响。政府间公共服务事权配置的相关原则中,收益范围原则与外溢性高度相关。参见王军:“公共服务事权配置与非均等化-基于外溢性理论的分析”,载《理论与改革》2009年第5期。本文对外溢性的解释及运用与此观点基本一致。
(2)从政府层级来看,基本公共服务归属责任主体分属于中央政府和地方政府两大类。依据本文研究需要,地方政府则主要指的是省、市、县三级政府。
(3)从搭便车的角度解释,基于受益性的难易测度,对于地方政府而言,更多地情况下愿意选择搭便车行为而非主动承担因受益所带来的事权责任。
(4)上下级政府在基本公共服务供给中形成的这种“委托-代理”关系,本质上是一种事权下放与承接关系。有学者将其称之为“隐性事权”,并指出在实践中会出现上级政府通过事权指派或下放将难以清晰界定的事权安排给下级政府的情况。参见寇明凤:“政府间事权与支出责任划分研究述评”,载《地方财政研究》2015年第5期。这种情况对于亟需上级政府分担无力承担的部分基本公共服务供给的下级政府而言,无疑是“雪上加霜”。
(1)中央与地方政府共同职能配置比例,主要依据央地两级政府承担事权的轻重、多少进行数值上的比例分配。
(2)本文在此将政府职能划分为服务类、管理类和执法类,采取这种划分方式主要借鉴如下原则:管理内容与管理能力相匹配原则;受益与负担相对称原则;事权与财权相统一原则等。参见徐兰飞、黄云鹏:“对我国各级政府职能划分的思考”,载《山东行政学院学报》2007年第6期。
(1)工业发展和旅游发展是当前我国各级政府促进经济发展的主要路径,也是事权竞争最为激烈的两个方面。重新调整各级政府在这两个方面的事权分配,对平衡地方利益具有重要意义。
(2)See Brain R.Opeskin.Mechanisms for intergovernmental relations in federations.International Social Science Journal,2001(3):132.
[2]宋立:“各级政府事权及支出责任划分存在的问题与深化改革的思路及措施”,载《经济与管理研究》2007年第4期。
[3]郑培:“‘十二五’完善我国政府间事权划分:问题、思路与对策”,载《发展研究》2012年第5期。
[4]李俊生、乔宝云、刘乐峥:“明晰政府间事权划分,构建现代化政府治理体系”,载《中央财经大学学报》2014年第3期。
[5]李奕宏:“我国政府间事权及支出划分研究”,载《财政研究》2014年第8期。
[6]杨志勇:“分税制改革中的中央和地方事权划分的研究”,载《经济社会体制比较》2015年第2期。
[7]寇铁军:“推进我国事权与支出责任划分改革的几点思考”,载《财政监督》2016年第2期。
[8]王东辉:“发达国家财政事权划分模式及对我国的启示”,载《地方财政研究》2016年第3期。
[9]刘厚金:“公共服务事权配置的理论考察与问题分析”,载《东南学术》2009年第3期。
[10][美]B.盖伊·彼得斯:《政治科学中的制度理论:新制度主义》,上海人民出版社2016年版。
[11]汤火箭、谭博文:“财政制度改革对中央与地方权力结构的影响—以财权和事权为视角”,载《宏观经济研究》2012年第9期。
[12][英]霍布斯:《利维坦》,黎思复、黎廷弼译,商务印书馆1985年版。
[13]《马克思恩格斯全集》,人民出版社1956版。
[14]宋卫刚:“政府间事权划分的概念辨析及理论分析”,载《经济研究参考》2003年第27期。
[15]董建新、李叶兰:“纵向政府间事权划分标准:基于行政审批事项的实证分析”,载《暨南学报(哲学社会科学版)》2010年第5期。
[16]闫坤、于树一:“论政府间财政支出责任的错配和纠错”,载《财政研究》2013年第8期。
[17]张建波、马万里:“政府间事权划分论纲:一个总体框架—兼论事权有效履行的财力保障机制”,载《理论学刊》2016年第4期。
[18]谢旭人:“关于中央与地方事权划分若干问题的思考”,载《财政研究》1995年第1期。
[19]李万慧:“中国财政转移支付结构辨析及改革方向展望”,载《地方财政研究》2016年第11期。
[20]王伟光:《利益论》,中国社会科学出版社2010年版。
(1)本文所研究的政府间事权划分,不仅包括中央政府与省级政府的事权划分,也包括中央政府与市级政府、省级政府与市级政府、市级政府与县级政府、县级政府与乡(镇)级政府、中央政府-省级政府-市级政府-县级政府-乡(镇)级政府等之间的事权划分。只不过为了研究需要,将省及以下政府统称为地方政府。这种划分方法借鉴于美国北卡罗莱州大学Deil S.Wright教授的观点。参见Deil S.Wright.Intergovernmental Relations:an Analytical Overview.Annals of the American Academy of Political and Social Science,1974(11):2.
(1)楼继伟:“推进各级政府事权规范化法律化”,载2014年12月1日《人民日报》第7版。
(2)本文所指的制度主义学派有关制度的解释,采用的是新制度主义理论的部分观点。包括:制度旨在追求效用最大化利益的个人行为;制度为国家、政府等提供结构性的组织安排;制度是一种规则、规范;等等。
(3)利益不对称,也可理解为利益分配的不均衡、不均等。各级政府间利益不对称,主要指的是事权与财权的不匹配。
(1)有利可图慢作为,对其的解释主要集中在利益大小与利益获取难易程度两个方面。利益大小的分辨与甄别过程本身是造成慢作为的直接原因;而虽能获得一定利益,但利益获取往往趋向较为困难的情境时,也导致慢作为。
(2)本表所涉及的职能设置主要依据的是我国当前政治体制、政府管理体制等。需要进一步指出的是,中央与地方政府共同职能的设置更多地关乎到需要央地双方共同合作才能解决的公共事务与服务。
(1)需要指出的是,协同治理的基本逻辑建立在对理性世界的信仰之上,相信理性的力量可以化冲突为分歧。但是当人的不理性导致冲突各方的根本利益和原则立场不可调和的时候,协同治理的理念也就失去了它的作用。参见李汉卿:“协同治理理论探析”,载《理论月刊》2014年第1期。
(1)有学者指出:外溢性本质上指支出与收益不可内化造成的不对称状态。外溢性是政府提供公共服务与物品的重要理论支撑,对政府行为具有明显的影响。政府间公共服务事权配置的相关原则中,收益范围原则与外溢性高度相关。参见王军:“公共服务事权配置与非均等化-基于外溢性理论的分析”,载《理论与改革》2009年第5期。本文对外溢性的解释及运用与此观点基本一致。
(2)从政府层级来看,基本公共服务归属责任主体分属于中央政府和地方政府两大类。依据本文研究需要,地方政府则主要指的是省、市、县三级政府。
(3)从搭便车的角度解释,基于受益性的难易测度,对于地方政府而言,更多地情况下愿意选择搭便车行为而非主动承担因受益所带来的事权责任。
(4)上下级政府在基本公共服务供给中形成的这种“委托-代理”关系,本质上是一种事权下放与承接关系。有学者将其称之为“隐性事权”,并指出在实践中会出现上级政府通过事权指派或下放将难以清晰界定的事权安排给下级政府的情况。参见寇明凤:“政府间事权与支出责任划分研究述评”,载《地方财政研究》2015年第5期。这种情况对于亟需上级政府分担无力承担的部分基本公共服务供给的下级政府而言,无疑是“雪上加霜”。
(1)中央与地方政府共同职能配置比例,主要依据央地两级政府承担事权的轻重、多少进行数值上的比例分配。
(2)本文在此将政府职能划分为服务类、管理类和执法类,采取这种划分方式主要借鉴如下原则:管理内容与管理能力相匹配原则;受益与负担相对称原则;事权与财权相统一原则等。参见徐兰飞、黄云鹏:“对我国各级政府职能划分的思考”,载《山东行政学院学报》2007年第6期。
(1)工业发展和旅游发展是当前我国各级政府促进经济发展的主要路径,也是事权竞争最为激烈的两个方面。重新调整各级政府在这两个方面的事权分配,对平衡地方利益具有重要意义。
(2)See Brain R.Opeskin.Mechanisms for intergovernmental relations in federations.International Social Science Journal,2001(3):132.