摘要
财政分权论、官员晋升激励论阐明了地方政府实施土地违法的行为动机,利益合谋论指出追求违法成本最小化和实现辖区经济增长是支配地方政府"合谋"实施土地违法的主导逻辑,土地制度缺陷论揭示了土地违法的制度诱因,但它不意味着财政收益最大化或土地制度弊端就是地方政府参与、组织和实施土地违法的充要条件,也无法解释"地方政府是否真正有能力实施土地违法"这一现实问题。实际上,土地违法是政府组织机构和制度环境的产物,是政府制度设计中激励机制过度强化和组织问责约束机制不健全共同作用的结果。
Theories of fiscal decentralization and officials'promotion incentives illuminate the behavioral motivations of local government's implementation of land illegal acts.The theory of collusion among interest groups points out that minimizing illegal cost and realizing economic development of administrative area are dominant logic of local government " collusion " on implementing land illegal acts.However,all the above do not mean maximization of fiscal benefit or defect of land system are necessary and sufficient conditions for local government to involve,organize,and implement land illegal acts.It cannot explain the realities of whether local government has capacities to implement land illegal acts either.In fact,land illegal acts are products of government organizational structure and system environment.It is also the result of coexistence of excessive strengthening of incentive mechanism and defect of organizational accountability in government system design.
引文
(1)陈志刚、王青等:《中国土地违法现象的空间特征及其演变趋势分析》,《资源科学》2010年第7期。
(2)研究表明,全国每年发生的农地冲突占全国发生的群体性事件的25%,占农村群体性事件的65%。农民土地遭致地方政府暴力征占是诱发农村群体性事件的主要原因。近年来,农村土地冲突在发生数量、地域分布、冲突规模和冲突激烈程度等方面都渐成正向趋势。参见于建嵘:《底层立场》,上海:上海三联书店,2011年,第43页。
(3)吴群、李永乐:《财政分权、地方政府竞争与土地财政》,《财贸经济》2010年第7期。马雪:《财政分权下的土地问题》,《东岳论丛》2012年第5期。
(4)陶坤玉、张敏、李力行:《市场化改革与违法:来自中国土地违法案件的证据》,《南开经济研究》2010年第2期。
(5)陈凯、罗涛:《土地违法原因分析及对策研究》,《资源与人居环境》2008年第6期。周小丹:《浅议新形势下地方政府的土地违法行为》,《唯实》2009年第6期。
(6)张莉、徐现祥、王贤彬:《地方官员合谋与土地违法》,《世界经济》2011年第3期。张莉、张瀚、徐现祥:《土地交易法律制度演变对土地违法的影响研究》,《学术研究》2013年第4期。
(7)梁若冰:《财政侵权下的晋升激励、部门利益与土地违法》,《经济学(季刊)》2009年第1期。
(8)操小娟:《地方政府土地违法行为的治理与制度创新》,《中国地质大学学报》(社会科学版)2009年第2期。耿未名,许月明:《论土地违法行为的内部制度成因》,《河北学刊》2012年第3期。
(9)近年来,组织学理论越来越多地被引入到公共政策研究领域,并出现了一些颇有影响的学术论著。不过,截止目前,还没有从组织理论视角探讨土地违法的专题研究文章。感谢March,周雪光等学者在组织学研究领域所作出的突出贡献。
(10)参见罗伯特B.登哈特:《公共组织理论》,北京:中国人民大学出版社,2011年,第24页。
(11)上个世纪80年代初期,中央政府权力下放的显著标志是干部人事管理“下管一级”的人事管理制度改革和实行“分灶吃饭、财政包干”的财政管理体制改革。
(12)周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,上海:格致出版社,2008年,第41页。
(13)周雪光:《“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析》,《中国社会科学》2005年第2期。
(14)相关研究表明,中国各省主要领导人(省委书记和省长)的任期平均只有3.03年(参见Li,Hongbin,and Lian Zhou.“Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role and Personnel Control in China.”Journal of Public Economics,89(2005):1743-1762);各级基层政府官员的平均任期也只有3-5年,参见周雪光:《“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析》,《中国社会科学》2005年第2期。
(15)学术界对于我国地方政府的角色与功能的看法,主要“地方发展型政府”、“地方企业型政府”、“地方合作主义”或“地方发展型政府”等。相关文献,可参阅郁建兴、高翔:《地方发展型政府的行为逻辑与制度基础》,《中国社会科学》2012年第5期;周雪光:《“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析》,《中国社会科学》2005年第2期;Oi,Jean C.“Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China.”World Politics 45,no.1(Oct,1992):99-126.
(16)以中央和地方财政收入占全国财政收入比为例。分税制实施后,中央政府占全国财政收入由1993的22%迅速增至1994年55.7%,地方政府占全国财政总收入的比例却由1993年78%锐减至1994年的44.%。
(17)相关文献,可参见2007年财政部出台的《廉租住房保障资金管理办法》,2011年国务院公布的《关于进一步加大财政教育投入的意见》,2011年7月初财政部、水利部正式印发的《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》。
(18)例如,2006年中央政府专门设立了国家土地督察制度,由国土资源部向各地派驻9个土地督察局(分别为国家土地督察北京局、上海局、广州局、沈阳局、南京局、武汉局、济南局、成都局、西安局),以强化对土地行政管理系统垂直管理。颁布的相关规章制度主要有:《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》,国土资源部第49号文件,2003年2月26日;《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》,国务院第7号文件,2003年11月3日;《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》,国务院第12号文件,2004年4月21日;《关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知》,中共中央组织部第22号文件,2004年4月29日;《关于深入开展土地市场治理整顿,严格土地管理的紧急通知》,国务院办公厅第20号文件,2004年4月29日;《关于深化改革严格土地管理的决定》,国务院第28号文件,2004年10月21日;《关于发布和实施工业项目建设用地控制指标的通知》,国土资源部第232号文件,2004年11月1日;《查处土地违法行为立案标准》的通知》,国土资发[2005]176号文件,2005年8月31日。
(19)数据来源:2014年中国统计年鉴,国家统计局网站:http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm
(20)从机制设计看,国土资源部虽设有执行局,但它没有下属的垂直单位,土地政策只有依靠省级及其以下的土地行政管理机构来执行。各个省级及其下属国土系统尽管设有执法机构,但这些机构只是对地方政府负责,原则上不是由国土资源部领导,国土资源部的执法效果令人堪忧。
(21)周雪光:《“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析》,《中国社会科学》2005年第2期。
(22)《马克思恩格斯选集》(第1卷),北京:人民出版社,2012年,第763页。
(23)郁建兴、高翔:《地方发展型政府的行为逻辑与制度基础》,《中国社会科学》2012年第5期。
(24)主要有通过“营改增”税制改革和财政预算法改革,开始着力构建财权与事权相匹配的经济、社会和行政管理体制。为了克服司化“碎片化”、司法“属地化”,中央政府还陆续推出了领导干部干预司法责任追究制、中央巡回法庭制、跨行政区划法院等系列改革措施。
