摘要
粮食是最基本的生产生活资料,是关系一国安全的重要战略物资。粮食安全自古以来一直是经济发展、社会稳定和国家自立的基础,是关系全局的重大战略问题。对粮食进行直接补贴是各国政府确保粮食安全最主要、最常用的政策工具。中国于2001年开始着力构建粮食财政直接补贴政策体系,其核心目标是确保增加粮食产量,首要保障粮食数量安全。如今,该政策已实施9年,极大地调动了农民的种粮积极性。全国粮食生产2011年实现了“八丰八增”,供求矛盾暂时缓解。但是,中国粮食安全的基础还比较薄弱,粮食财政直接补贴政策的边际效应逐年递减,补贴对农民的吸引力逐渐降低,粮食直补更多地体现为符号意义和导向作用。但是,如果全面取消粮食财政直接补贴政策,又可能造成影响国家粮食数量安全的巨大损失。而粮食财政直接补贴政策因其执行期短,学术界对其研究还不多,对粮食直补实施效果的研究也存在差异,因此,有必要就现行粮食财政直接补贴政策对粮食数量安全的影响作出系统、全面、客观的评价,以期在稳定现行基本政策的基础上寻求完善之策,最大限度地发挥其政策作用。
本文基于国家保障粮食安全的政策目标和完善我国粮食补贴制度的意义为背景,以粮食补贴政策的理论依据为基础,评价现行粮食财政直接补贴政策对粮食数量安全的影响。研究粮食财政直接补贴政策与粮食数量安全的关系,对其影响展开经济学分析,探讨作用机理。然后,运用实证方法和宏观数据详细论证现行的粮食财政直接补贴政策对粮食数量安全的效果评价、效率评价,利用实地调查数据基于农户及基层工作人员层次实证分析现行粮食财政直接补贴政策对粮食数量安全的影响评价,应用描述性统计分析、案例分析和对比分析等手段,对该政策的认知程度和途径、执行情况、对粮食数量安全的实施效果评价、满意度评价和态度方面,从发放依据、补贴标准、支付方式及发放时间进行影响评价分析。最后,阐述针对保障国家粮食安全的初衷,对粮食财政直接补贴政策进行持续性评价及期望分析,并着眼我国实际,针对性地提出政策建议。
1.主要研究结论
(1)粮食财政直接补贴政策对粮食数量安全确有重要的保障作用,但影响程度不高。它与粮食总产量、人均粮食占有量、粮食作物播种面积、粮食自给率的灰色关联度分别只有0.639812,0.64031,0.640183,0.640296。
(2)在目前实施的四项粮食财政直接补贴具体政策中,粮食直接补贴效果最差,其提高粮食自给率水平的效果优于提高农民种粮积极性及提高粮食产量的效果。相比而言,生产性专项补贴政策的总体效果优于综合性收入补贴政策。在提高粮食产量、人均粮食占有量和提高种粮积极性方面,生产性专项补贴与农资综合直补比粮食直补更有成效。生产性专项补贴在促进粮食增产方面效果较佳,其中农机具购置补贴更有利于增加粮食产量,提高人均粮食占有量及农民的种粮积极性,保障粮食自给率水平。
(3)种粮农户对粮食财政直接补贴政策对保障粮食数量安全的作用效果评价不高。粗食财政直接补贴对农民扩大种粮面积的意愿影响也较弱。地方领导及工作人员认为,粮食财政直接补贴对保障粮食数量安全的效果不明显,意义不大,未达到预期的政策目标。绝大多数农户都知道粮食财政直接补贴政策,但了解程度相对较低。种粮农户基本享受到了粮食直补、农资综合直补和良种补贴三项补贴,但农机具购置补贴的覆盖率却不高。而在粮食财政直接补贴政策中,粮食直接补贴、农资综合补贴和良种补贴是提高农民种粮积极性的主要因素。农户认为“直补”(粮食直补+农资综合直补)政策是提高他们种粮积极性的第一位因素,对其有较高认可度。农户对现行粮食财政直接补贴政策总体上满意,对支付方式、发放时间较满意,非常拥护粮食财政直接补贴政策。
(4)粮食则政直接补贴政策制度有效且规模有效的省份多为粮食主产省和产销平衡区。制度效率无效省份多集中在经济较发达和经济欠发达省份,呈现规模收益递增态势；分析无效省份的输入输出松弛变量发现,粮食财政直接补贴投入冗余与产出不足之间存在一定联系。粮食综合直接补贴额、良种补贴额、农机具购置补贴额、粮食综合直接补贴标准、水稻良种补贴标准这五项输入的利用效率对‘粮食总产量、粮食作物播种面积、人均粮食占有量和粮食自给率的增加产生直接影响,但对粮食总产量的影响相对较少；小麦良种补贴标准和玉米良种补贴标准这两项的投入冗余也直接导致了粮食总产量、粮食播种面积、人均粮食占有量、粮食自给率的低效率；大豆良种补贴标滩的无效对粮食总产量、粮食播种面积、人均粮食占有量、粮食自给率的低效率几乎没有影响。
(5)国家有足够的财力支持粮食财政直接补贴政策的延续。从财政投入、财政能力、粮食则政直接补贴收入占农户收入比例以及与发达国家比较等视角分析认为,国家财力有能力持续支持粮食财政直接补贴政策的执行。若以提高现有补贴标准的300%-50%计算,国家财政依然具备支付能力。
(6)农户期望粮食财政直接补贴政策能持续执行。运用成本收益法,比对种粮的机会成本,核算了粮食则政直接补贴应达到的理论标准。农户期望以耕地而积或计税面积为依据发放补贴,用存折或银行卡形式领取补贴,对提高补贴标准的期望不高,40%左右的农户提出只要提高原标准的110%-30%即可,但普遍希望补贴标准越高越好。。
2.政策建议
(1)加大补贴力度,并简化流程,方便操作。(2)在粮补资金有限的情况下,可把粮食补贴集中起来,用于加大农业基础建设投入。(3)对农民耕种情况、使用种子情况、农机具质量和价格变动情况等都需要有力的监管。(4)稳定并完善良种补贴政策和农机具购置补贴政策。(5)改进各地方粮食补贴方式和补贴标准,提高补贴效率。(6)完善规模化经营,扩大粮食补贴政策的灵活多样性。(7)建立粮食产量、粮食财政直接补贴、粮食生产成本、粮食价格四位一体的联动机制。(8)以立法形式确保粮食财政直接补贴政策的稳定性。
3.主要创新点
(1)剖析了各项粮食财政直接补贴政策对粮食数量安全的影响机理及综合作用机理,在理论层面完善了现有研究。
(2)以各种宏观数据和微观调查数据等为基础,构建评价指标,用灰色关联度方法评价粮食补贴政策对粮食数量安全的影响效果程度。对比分析生产性专项补贴及收入补贴对粮食数量安全产生的影响效果,逐个量化分析每项补贴政策的实施效果程度。
(3)从则政投入、财政能力和与发达国家比较角度分析对粮食财政直接补贴政策的持续性进行了评价结果,并运用成本收益核算了进行粮食财政直接补贴标准的期望分析。
Food is the most basic people's production and life's material. Food is a very important strategic material relating a country's safety. From ancient times to the present, food security is always been a major strategic issue, which concerns national economic development, social stability and national self-reliance. Direct subsidies to grain are all governments'most important and common policy-tools to ensure food security. In2004. China began to implement food financial direct subsidies'policy system. Its core goal is to make sure to increase food production; the first is to ensure food quantitative security. So far, food financial direct subsidies has been put in practice for9years, which motivated peasants to a great extent to plant grain and brought about eight harvests in grain production. The contradiction of Supply and demand relieves temporarily. But Chinese food security's foundation is still weak. And the marginal effect of food financial direct subsidies is decreasing. Farmers lost their policy attractiveness gradually. Grain direct subsidy embodied as symbols significance and guiding role. But, if we completely abolish all food financial direct subsidies, it may cause a great loss of national food quantitative security. Because food financial direct subsidy policies'running-time is short, the research of academic circles is still in the primary stage. And existing researches on grain direct subsidy's implementary effect are different. So it is necessary for the impact of Chinese current food financial direct subsidies on food quantitative security to do a number of systematic, comprehensive and objective evaluations, in order to seek perfect strategy on the basis of stabilizing current basic policy to maximize its policy effect, achieve the policy goal, to ensure the national food security.
This paper based on the national food security's objective as the background, and based on the theoretical basis of the food subsidies as the foundation. It evaluates the impact of current food financial subsidy policies on food quantitative security.This paper analyzes the relationship of food financial direct policy and food quantitative security, and economics theory analysis, constructing mechanism. Then it evaluates effects and efficiency of current different food financial subsidy policies on food quantitative security using empirical methods and macro statistical data. It use the survey data and county-rural interview data to do the empirical effect analysis evaluation and feedback of food financial direct subsidies on food quantitative security based on farmers and grass-roots staffs'level. Applied descriptive statistical analysis and case analysis, comparative analysis, and other means, this paper expounds the grain-farmers'policy knowledge, attitude, satisfaction, implementation and evaluation of food financial direct subsidies on food quantitative security from subsidies issued basis, subsidies standards, payment and time details. Finally, this paper evaluates the policy system's sustainability and future expectations to ensure the national food security's original intention and put forward some pertinence countermeasures and further studying problems.
1. Main research conclusions
(1) Food financial subsidy policies really play a big part in food quantitative security, but its impact degree is not high. Grey relational grades of the food financial direct subsidy policies to grain total output, per capita occupancy of grain, grain sown area and grain self-sufficiency rate are0.639812,0.64031,0.640183,0.640296.
(2) The grain direct subsidy's effect is the worst in the four kinds of subsidies. Its effect of improving self-sufficiency rate of grain is superior to the effect of mobilizing the farmers' enthusiasm and grain production. The effect made by productive special subsidies is better than that made by comprehensive income subsidies. Productive special subsidies and agricultural comprehensive direct subsidy are better than grain direct subsidy in improving grain yield, per capita occupancy of grain and grain enthusiasm. Productive special subsidies are better in the effect of promoting grain production. Machinery purchases subsidy will be beneficial to increase grain production, per capita occupancy of grain, the farmers'enthusiasm and to ensure grain self-sufficiency rate level.
(3) Grain farmers think that the effects of food financial direct subsidies on food quantitative security are not high. The willing influence of food financial direct subsidies on expanding grain area is also weak. The staffs and leaders who are in charge of subsidy's work thought that the security effect of food financial direct subsidies on food quantitative security was not obvious; the meaning was not quite and also did not achieve the desired policy's goal. Most farmers know food financial direct subsidies'policy, but the degree is low relatively. Grain farmers have get grain direct subsidy, agricultural comprehensive direct subsidy and seed subsidy, but the coverage of machinery purchases subsidy is not high. Grain direct subsidy, agricultural comprehensive materials direct subsidy and seed subsidy are main factors of improving farmers'enthusiasm in the four kinds of subsidies. Farmers think "direct subsidies"(grain direct subsidy+agricultural comprehensive direct subsidy) are their first factor to improving their enthusiasm, its reading of approval of farmers is higher. Farmers are satisfied with the current food financial direct subsidies in general. They are satisfied with payment and time. They uphold food financial direct subsidies very much.
(4) System effective provinces concentrated in most major grain producing areas and equilibrium production and sales areas, and non-effective provinces concentrated in rapid economic developmental provinces and poor provinces. And the return to scale of non-effective provinces is increasing. Through analysis of the non-effective provinces' slack variable shows that there is a definite relation between input redundancy and output shortage of food subsidies, improving efficiency is changing from the non-efficient cause, such as fair use of seed subsidy, machinery purchases subsidy,food comprehensive subsidies'standard, rice well-bred subsidies'standards. This will directly affect the increase of the total grain output, per capita amount of gain, and the farmers'enthusiasm.
(15) China have sufficient financial ability to support the continuation of food financial direct subsidies. From the perspectives of financial investment, financial capacity, the proportion of direct subsidies for grain in farmers'income and their comparison between developed countries, we believe that factually the direct financial subsidy policy is necessary to continue, and is capable to continue under the financial support. Supposed that the payment standard has been improved30%-50%, the state financial capacity is still available.
(6) Farmers expect that food financial direct subsidies can execute continuously. Through the food cost benefit analysis, in terms of the comparison with the opportunity cost, it calculate food financial direct subsidies'theoretical standard. Farmers expect to be paid by the area of land and tax in the form of passbook and bank card. The subsidy standards should be improved, but the improved expectation of subsidies is not high, about40%of the farmers hope to improve11%-30%higher of the original standard, but they generally hope the subsidy standard is higher, then better, if it is possible.
2. The policy's suggestions
(1) Increasing subsidies strength, and simplifying the process for convenient operation.(2) Under the circumstances of limited food subsidy funding, the food subsidies can be collected and used to increase agricultural infrastructure investment.(3) Supervising farmers'cultivating situation, using status of grain seed, quality and price changes of agricultural machinery.(4) Stabilizing and perfecting seed subsidy and machinery purchases subsidy.(5) Improving the local food subsidy's way and subsidy standard, improve the efficiency of subsidies.(6) Perfecting scale management and expanding the food subsidies" flexible diversity.(7) Establishing the four linkage mechanism of food production, food financial direct subsidies, food production cost, food prices.(8) Legislation to ensure The stability of food financial direct subsidy policies.
3. The principal innovative points
(1) This research establishes the influential mechanism between the direct food financial subsidy and food security in amount. And it has improved the theoretical level and the scientific for these problems.(2) This research is based on the macro data and the micro survey data to set up the evaluation index to evaluate the effect of the food subsidy policy using the Gray Related Degree Method. And this thesis analysis the influential effect between income subsidy and the production subsidy, it also analysis gradually the implement effect of every subsidy policy.(3) This study has examined the sustainability from the perspectives of financial investment, financial capacity and the comparison with the developed countries. Then it calculates the subsidy standard expected by the farmers if they choose to return using the cost benefit analysis method.
引文
1农业部产业政策与法规司司长张红宇.政策支撑保障粮食“八连增”,经济日报,2011.12.5农民日报2011.9.29
2数据来源于2011-12-05经济日报：政策支撑保障粮食“八连增”农业部产业政策与法规司司长张红宇
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38侯明利,中国粮食补贴政策理论与实证研究[D],无锡：江南大学博士论文,2009
39即政企分开、储备与经介分开、中央与地方责任分开、新老账目分开,粮食定购价格与市场价格并轨
40随着粮食流通体制改革的进展,针对市场粮价较低、国有粮食企业亏本销售粮食、粮食收购资金被挤占用挪用、国有粮食企业自身改革滞后的情况,国务院于1998年5月份明确提出,粮食流通体制改革的重点是,坚决贯彻执行按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售和农业发展银行粮食收购资金实行封闭运行三项政策,加快国有粮食企业自身改革。
41侯明利,中国粮食补贴政策理论与实证研究[D],无锡：江南大学博士论文,2009
42李茂岚.中国农民负担问题研究[M],陕西经济出版社,1996年版:70-76
43国有粮食企业运营成本主要是在这些粮食补贴政策和措施的执行过程中产生的直接成本和间接成本。直接成本主要包括保护价收购价差补贴,国有粮食购销企业储存粮食利息、费用补贴,银行贷款利息和损耗,支持粮食顺价销售补贴,粮仓库费用,处理陈化粮价差补贴,处理新老财务挂帐以及其他补贴等,给国家带来了巨大的财政负担。1993年,中央财政对粮食企业补贴为230.3亿元,中央储备补贴为67.44亿元,地方储各粮补贴为19.74亿元,2003年中央财政对粮食企业补贴增加了345.72亿元,年均增长率为13.64%,中央储务补贴增加了152.44亿元,地方储备补贴增加113.53亿元,超储粮补贴也达到82.27亿元,财政支出负担过重。而间接成本则指寻租成本和监督成本,由于国有粮食流通企业具有双重身份：一方面,其要追求自身利润的最大化：另一方面,它还扮演着粮食管理者和调控者的角色,担负着部分政府职能。因此出于利益的驱动,粮食流通企业必然会产生各种“寻租”行为。政府财政给予国有粮食收储企业以差价补贴、陈化补贴、收储补贴等,因此欺报、瞒报收储数量以骗取或套取补贴就成为“合乎理性”的选择；挪用并截留收购资金,用较低的贿赂成本争取将“合理库存”定得较低,这样就可以有较多的粮食得到国家补贴,各种“寻租”活动因此相继出现。“寻租”造成了比较严重的社会资源浪费及资源配置扭曲,为解决这种问题,国家必须对其进行监督,进而又产生监督成本。
44如2000年2月,国务院在《关于部分粮食品种退出保护价收购范围有关问题的通知》中对保护价收购范围进行了调整,长江流城及其以南的省、自治区、直辖市地区的玉米退出保护价收购范围,缩小补贴范围；2000年6月,在《国务院关于进一步完善粮食生产和流通有关政策措施的通知》中,又进一步缩小了保护价收购范围。
45侯明利,中国粮食补贴政策理论与实证研究[D],无锡：江南大学博士论文,2009
46周慧秋、李孝忠.价格支持/直接补贴与粮食政策改进[J].学习与探索,2008.4:172-174
47详见李瑞峰.农民直接补贴政策的国际比较及执行效果评价[J].改革,2006.4:62-65
48张迎建.对我国粮食直接补贴政策的分析与思考[J].中国西部科技,2010.4:60-61
49按照《粮食风险基金管理暂行办法》,中国在1994年建立了粗食风险基金,粮食风险基金按照中央政府和地方政府1：1.5承担,缺口部分按照1：1分担。
50主产区自身支持农业补贴的财力有限,其结果必然是粮食主产区的补贴标准远低于非粮食主产区。如2007年北京市小麦粮食直接补贴标准为50元/亩,而同年粮食主产区小麦的平均补贴仅为21元/亩——国家发展改革委员会.2007年小麦成本反益情况调查分析[R].2007.08.02
51见《水稻良种推广补贴资金管理哲行办法》(财农[2004]17号)文件
52见《农作物良种推广项目资金管理暂行办法》(财农[2004]16号)文件
53可参考论文附录1中关于农机具购置补贴的政策文件。
54李建君.我国农机具购置补贴的政策效应分析[J].天水行政学院学报,2006.6:65-69
55可参考论文附录1中关于农机具购置补贴的政策文件。
56见农财发[2006]16写《农业部关于加强农业财政专项资金管理的通知》文件
57本节部分内容发表在《农业技术经济》2010年第12期
58罗润东,安国栋.政府农业补贴策略研究[J].东南学术,2007年第2期：129-135
59此处引用罗润东,安国栋在“政府农业补贴策略研究”中的一些结论,具体可参考：东南学术,2007年第2期：129-135。
61本节内容发表在《农业技术经济》2010年第12期
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70本节部分内容发表在The Efliciency Evaluation of Food Financial Subsidy Policies to Food Quantitative Security" E-Business and E-Government ICEE2011, E1收录.2011.5
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76侯明利.中国粮食补贴政策的理论与实证研究[D].无锡：江南大学博士学位论文,2009: 109-115
77财政直补粮食生产资金整合研究》课题组,财政直补粮食生产资金整合研究,农村财政与财务,2011.6:4-8
78财政直补粮食生产资金整合研究》课题组,财政直补粮食生产资金整合研究,农村财政与财务,2011.6:4-8
79在四川的实地调查中,农民生产一亩水稻的净收入总共为1322.23,获得补贴122.23元,按照上述生产一美元产品的计算,其中只有9美分是补贴。
80数据来源于2011年中国统计年鉴
812011年中国统计年鉴可知,2010年农村居民家庭现金收入7083.76元。
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