摘要
古谚有云:民以食为天。食物是人类赖以生存和发展的基本物质条件,而食品安全是食品质量的最重要组成部分。食品安全关系到广大人民群众的身体健康乃至生命安全,关系到国家经济发展和社会稳定,也关系到政府形象。然而,随着科技的发展和进步,市场经济自身已经无法有效地保护食品安全,产生“市场失灵”,食品安全事件在近年来也频繁发生,食品安全迫切需要官方采取各种手段予以干预。与此同时,在全球化趋势下,食品安全问题也已然成为一个世界性问题。在食品安全法律制度的构建和运行上,欧盟已经达到一定的高度和水平,值得我们借鉴和学习。因此,研究欧盟食品安全法律制度具有一定的理论价值和实践意义。
全文共分为六个部分。
第一部分引言,主要探讨了食品、食品安全的定义,介绍食品安全问题的重要性及其立法需求。该部分随后分析了选择研究欧盟食品安全法律制度的原因,简要介绍了其立法状况以及我国对欧盟食品安全法律制度的研究现状。
第二部分欧盟食品安全法律体系,即静态的立法。该部分首先回顾了欧盟食品安全立法进程,将欧盟食品安全立法划分为两个阶段;其次,该部分梳理了欧盟食品安全法律体系的构成,并重点阐述了几部重要的立法,包括“食品安全绿皮书”、“食品安全白皮书”、欧盟第178/2002号法规等;再次,笔者对欧盟食品安全立法上所体现出来的特点加以分析;最后,笔者简单阐述了欧盟食品安全法律制度的基本原则。
第三部分欧盟食品安全组织保障及实施机制。在组织保障方面,简单介绍了欧盟食品安全法律制度中决策、执行和咨询机构的相关职能及运作方式,即欧盟委员会、食品和兽医办公室(FVO)和欧洲食品安全局等;而在法律制度实施机制上,欧盟食品安全法律制度中有几个重要的实施保障机制,包括风险评估机制、欧盟食品及饲料快速预警系统、可追溯制度、“危害分析和关键控制点”体系等。
第四部分欧盟食品安全法律制度实施现状及评价,着重阐述了欧盟食品安全法律制度具体是如何施行的,包括对内、对外两个方面,以及执行WTO的相关协议等,涉及的是法律的动态运行问题;对欧盟食品安全法律制度的评价则从欧盟食品安全立法和现实运行的角度对其进行深入剖析,归纳出该制度所体现出来的一些特点,为后文谈对我国的借鉴打下基础。
在完成对欧盟食品安全法律制度的介绍和评价后,文章的第五部分则引入了我国如何借鉴欧盟食品安全法律制度、完善自身立法的问题。该部分首先阐述了我国食品安全法律制度的现状,重点分析了立法和执法中存在的许多问题并进一步进行了分析;该部分进而谈到了我国应当在哪些方面借鉴欧盟食品安全法律制度,确立和完善我国相关制度及其实施保障机制,为我国如何构建新的食品安全体系提出了一些建议,包括《食品安全法(草案)》如何进行进一步完善等。
第六部分为结语。
There is an old Chinese saying goes that "the people can't live without food". Food is the foundation of the survival and development of human, and food safety is the most critical part. Food safety relates to the health and life safety of people, the economic development and social stability of the nation, and also to the images of government and country. However, with the development of technology, the market economy itself is not able to insure the safety of food, which causes the "market malfunction". Incidents of food safety happen frequently, which needs the measures and intervention of the government. At the meantime, the food safety is becoming a global problem. Regarding with the construction and operation of food safety legal system, the European Union stands a high level, from where China should learn a lot. Therefore, the research of EU's food safety legal system obtains certain theoretical and practical values.
This article is divided into six parts.
PartⅠis the introduction, which mainly explores the definition of food and food safety, introducing the importance and legislation need of food safety. Further more, this part analyses the reason why we should rearch on EU's food safety, makes general introduction of its legislation and the status quo of legal system research on EU's system.
PartⅡexplores EU' legal system of the food safety, that is, the static legislation. The author firstly makes a retrospection on EU's food safety legislation, which can be divided into two stages; secondly, the author elaborates on the formation of EU's food safety legislation, by focusing on several important legislations, which are Green Paper on Food Safety, White Paper on Food Safety, Regulation 178/2002 (EU) ; thirdly, the author makes exploration on the characteristics of EU's legislation on food safety; finally, the author introduces the basic principle of EU's legislation on food safety.
PartⅢcontains the safeguard mechanism of the enforcement of EU's food safety. On the organizational safeguard, the author states the decision-making, execution and operation of advisory organization in EU's food safety legislation, including EU committee, FVO and European Food Safety Authority; on the law enforcement mechanism, there are several important mechanisms in EU's food safety legal system, including Risk Evaluation Mechanism, Rapid Alert System on Food and Feed, Traceable Mechanism, Hazard Analysis and Critical Control Point.
PartⅣmakes evaluation of EU's food safety legal system, the author elaborates on the execution of EU's food safety legal system from both domestic and foreign prospects, as well as the execution of WTO agreements, which mostly concerns the dynamic operations. The evaluation starts with the analysis of EU's food safety legislation and operation, makes conclusion of the characteristics of the system, lying the foundation of China's reference.
After finishing the introduction and evaluation of EU's food safety legal system, PartⅤexplores on the China's reference of EU's experiences. The author firstly analyses the status quo of food safety legislation in China, with its main focus on the problems in the legislation and enforcement. Furthermore, the author explores the exact places where references can be made, and makes suggestions to the new food safety system, including the amendment to the Food Safety Law.
PartⅥis the conclusion.
引文
1对食品的定义,各个国家和组织基本相似,只略有不同,这里采取的是欧盟第178/2002号法规中对食品的定义。
2孙键:“我国食品安全法律制度研究”,东北林业大学硕士论文,2007年6月,第10页。
3同2,第14页。
4张涛:“食品安全法律规制研究”,西南政法大学博士论文,2005年3月,第23页。
5截止到2006年2月,欧盟已经制定了13类173个有关食品安全的法规及标准,其中包括31个法令,128个指令和14个决定,其法律法规的数量和内容在不断增加和完善中。吴越、宁喜斌:“欧盟食品安全法规、监管体系及其借鉴”,《上海市预防医学会第二届学术年会论文汇编》,2006年2月,第298页。
62007年10月31日,在国务院常务会议上,讨论并原则通过了《中华人民共和国食品安全法(草案)》,该草案将通过进一步修订过后,已提请全国人大常委会审议。http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-11/27/content_7156271.htm.(最后访问日期:2008 年 2 月 8 日)
7European Commission,50 Years of food safety in the European Union,March 14,2007,Foreword,p.7.
8由于欧盟与成员国在立法权限的上的问题,因而其采取了多种形式法源便于实施。姚晓燕:“浅析欧盟立法”,《中国检验检投》,2005年第4期,第39页。
9The General Principles of Food Law in the European Union-Commission Green Paper COM(97) 176.
10The General Principles of Food Law in the European Union-Commission Green Paper COM(97) 176.p.3.
11White Paper on Food Safety.COM(99)719.在严格意义上来说,白皮书不是规范性立法文件,亦未以官方通报形式发布,所以其不具有强制约束力,但其确立了欧盟食品安全法规体系的基本原则,为欧盟食品和动物饲料生产、食品安全控制提供了全新的法律基础。
12 Regulation(EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002,laying down the general principles and requirements of food law,establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety.Official Journal of the European'Union L 31,1.2.2002,p.1。
13浙江省标准化研究院编:《欧盟食品安全管理基本法及其研究》,北京:中国标准出版社,2007年版,第25页。
14刘春青、鲍建忠编著:《欧盟技术法规-市场准入的依据》,中国计量出版社,2004年5月版,第14页。
17《欧共体条约》第153条,寻求高水平的消费者保护,该政策提出的三项綦本原则:保护消费者的健康、安全和经济利益;继续促进消费者对于信息和教育的权利,并组织他们保护自身利益;考虑消费者保护的要求以促进其他的欧盟政策与行动的界定和实施。
18预防原则(Precautionary principle)起源于德国的vorsorge法则,是环境法的一项基本原则。这条原则的核心是社会应当通过认真的提前规划,阻止潜在有害行为以避免破坏环境。当面临可能对人类、动物、植物健康造成损害的风险,但是科学资料不足以对风险进行完整的评估时,决策机构仍需要采取相应风险预防措施以积极应对。
19Sallie James:"A European Perspective on the Precautionary Principle,Food Safety and the Free Trade Imperative of the WTO",Policy Discussion Paper No.0005,University of Adelaide,Australia.p.9.
20Regulation(EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002,laying down the general principles and requirements of food law,establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety,Article 7.Chapter Ⅱ.p.7.
21科学的不确定性通常来自科学方法的五个特征:选择的变量、测定的方法、采集的样本、使用的模型,以及它们之间的因果关系。肖肖:“欧盟食品安全预警原则研究”,《中国动物检疫》,2004年第12期,第4页。
22White Paper on Food Safety-COM(99)719,p.14.转引自刘春青、鲍建忠编著:《欧盟技术法规--市场准入的依据》,北京:中国计量出版社,2004年版,第13页。
23特别委员会由成员困代表组成,并由欧盟委员会派一名代表担任主席负责领导。特别委员会在部分情况下可以通过特定多数投票表决的方式否决欧盟委员会的法案,委员会主席没有表决权。特别委员会足部长理事会对欧盟委员会行使委任立法权的一种监控模式,但不应对欧盟委员会行使委任权力构成限制。
24食物链和动物健康常设委员会的成立取代了原有的畜牧委员会、食品委员会、动物营养委员会,并将植物健康常设委员会的部分职能纳入其工作范畴。详见Regulation(ECl No 178/2002 ofthe European Parliament and ofthe Council of 28 January 2002,laying down the general principles and requirements of food law,establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety.Article 58.ChapterV.p.23.
25具体包括:一般食品法规、食物链的生物安全、食物链的毒性安全、官方控制及食品进口、动物营养、转基因食物及饲料与生态风险、动物健康及福利、天然药用产品等.http://ec.europa.eu/food/committees/regulatory/index_en.htm.
26需要说明的是,欧盟委员会足欧盟的常设执行机构,但具体事项仍由其下设的相关部门负责,故此处不再对其赘述。
27FVO位于爱尔兰密斯郡,占地9公顷,现有163名工作人员,其中81为负责日常检查任务的观察员。详见FVO 主页:http://ec.europa.eu/food/fvo/how_en.htm.(最后访问日期:2008年2月14日)
28截至2007年4月,EFSA已经发布了450份不同内容的风险评估报告,为欧盟及其成员国风险管理的有关政策和决策提供了依据。通过为欧盟食品安全政策和法律的制定提供有效建议这种方式,EFSA为建设一个更安康的欧盟做出了贡献。
29Regulation(EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002,laying down the general principles and requirements of food law,establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety.Article 23.Chapter Ⅲ.p.13.
30Regulation(EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002,laying down the general principles and requirements of food law,establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety.Article 24,25,26,27,28.Chapter Ⅲ.p.13-p.16.
31顾问团在食品安全局设立之初由14个成员国派代表组成,后因欧盟扩张而发生变化。
32浙江省标准化研究院编:《欧盟食品安全管理基本泫及其研究》,北京:中国标准出版社,2007年版,第14页。
33Regulation(EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002,laying down the general principles and requirements of food law,establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety.Section Ⅰ.Chapter Ⅳ.p.21.
34《欧盟通用产品安全指令》(2001/95/EC)要求,在欧盟范围内极大的增强了成员国间对危险品的信息沟通与信息共享,即在一国或地区一发现某产品存在安全隐患,整个欧洲地区都会对此产品进行有效监控,详见Directive 2001/95/EC oftlle European Parliament and ofthe Council of3 December 2001 on general product safety。转引自焦阳:“欧盟食品、饲料风险预警体系概况”,《中国牧业通讯》,2007年9月,第29页。
35欧盟RASFF通报情况如下:2002年发布3024次,2003年4086次,2004年5367次,2005年则发出了,6897次。而2007年1-12月,欧盟食品和饲料快速警报体系(RASFF)发共出52周通报,合计2998次,其中警告通报974次,信息通报2024次。http://www.wtociq.gov.cn/wtol/show_yjtb_hzjsp?cid=281&aid=2566.(最后访问时间:2008年3月25日)
35Regulation(EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002,laying down the general principles and requirements of food law,establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety.Article3(15).p.3.
36Regulation(EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002,laying down the general principles and requirements of food law,establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety.Article 18.p.3.
38刘春青、鲍建忠编著:《欧盟技术法规-市场准入的依据》,中国计量出版社,2004年5月版,第156一158页。
39以牛为例,欧盟食品安全中可追溯制度在各个阶段的具体要求为:A、生产阶段,饲养者必须严格按照相应的操作管理规程饲养。每头牛在其出生后,饲养者为其标注终生唯一的识别号码,在饲养的过程中,将饲料来源、兽医防疫、饲养管理等相关信息输入计算机管理系统:B、加工阶段,为便于追溯,将为屠宰的牛进行统一编号,编号的方式有许多种类,可将来自于同一个饲养场、在相同的饲养管理条件下饲养出来的牛统一使用一个编号,也可将每头牛作为一个屠宰单位使用一个编号;C、销售阶段,销售商必须在产品标签中应包含食品供应链各个环节的相关信息,包括:参考号、屠宰场批准号、切割厂批准号、牛的出生地、饲养地所在国家(包括第三国)、屠宰地所在国家等。上述信息也被分别存储在包括生产、加工、销售及地方政府管理部门在内的各环节信息库中,在产品出售两个月后才允许清除相关信息。如果消费者购买的食品出现问题,能够沿着信息链追溯到养殖(包括饲料、兽药生产)、屠宰加工、贮存、运输、流通等各环节,便于控制问题食品的扩散和进行责任追究。周峰、徐翔:“欧盟食品安全可追溯制度对我国的启示”,《经济纵横》,2007年第10期,第72页。
40EAN·UCC系统,是由国际物品编码协会(EAN International)和美国统一代码委员会(UCC)共同开发、管理和维护的全球统一和通用的商业语言,为贸易产品与服务(即贸易项目)、物流单元、资产、位置以及特殊应用领域等提供全球惟一的标识系统。EAN·UCC系统通过具有一定编码结构的代码实现对相关产品及其数据的标识,该结构保证了在相关应用领域中代码在世界范围内的惟一性。在提供惟一的标识代码的同时,EAN·UCC系统也提供附加信息的标识,例如有效期、系列号和比号,这些都可以用条码或RFID标签(射频识别标签)来表示。中国物品编码中心:“EAN'UCC系统介绍”,http://eanchina.org/news/newsone.asp?id=1112.(最后访问日期:2008年2月15日)
41HACCP体系作为一种预防性策略,其核心是制定一套方案来预计和防止在食品生产过程中出现影响食品安全的危害,防患于未然,降低产品损耗。而传统的终产品检测方法只能对终端产品是否安全合格做出评价,但不能从根本上解决问题,同时,销毁安全不合格的终端产品也造成很大的浪费。段丽英:“HACCP食品安全管理体系的应用”,对外经济贸易大学硕士论文,2005年5月,第9页。
42段丽英:“HAccP食品安伞管理体系的应用”,对外经济贸易大学硕士论文,2005年5月,第25页。
43前述已经提到,欧盟层面的“法规”(regulation)具有普遍适用的全面约束力,并且需要直接存成员国付诸实施而禁止转化。但指令则只对目标进行了规定,成员国采取何种形式与方法达到指令规定的目标可以自由选择,因而其不具有直接适用性。具体而言,欧盟公布指令后,一般允许成员国在一定期限内(12个月-24个月)将指令转化为国内法,而指令只有转化为困内法后,才会对特定成员国产生约束力。
44目前,欧盟有20个成员国建立起了独立食品安全监管机构,名单如下:奥地利、比利时、捷克共和国、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、荷兰、波兰、葡萄牙、斯洛伐克共和困、西班牙、瑞典、英国。详见http://seu.usmission.gov/agri/foodsafe.html.(最后访问日期:2008年2月8日)
45刘波、罗旋等:《德困食品安全法律体系与研究》,厦门大学出版社,2004年1月版,第5页。
46张俊成:“透析欧美食品安全监管的基本原则”,http://202.110.220.14/Article/ShowArticle.asp?ArticlelD=866#.(最后访问日期:2008年3月4日)
47若成员国未根据指令调整国内法,包括颁布新的法律或修改与指令规定不符的旧法,将构成违反《欧洲共同体条约》第5条第1款之义务。这种情况下,欧盟委员会或其他成员国则可以根据《欧洲共问体条约》第169条和170条之规定,以未履行转换义务的成员国为被告,向欧洲法院提起违反条约之诉。刘春青、鲍建忠编著:《欧盟技术法规--市场准入的依据》,北京:中国计量出版社,2004年版,第7页。
48欧盟第178/2002号法规要求,如果成员国之间在欧盟委员会协调下不能达成协议,欧盟委员会可以向食物链和动物健康常设委员会征询意见,该委员会应当在当事各方确定的期间给出答复意见。Regulation(EC)No 178/2002of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002,laying down the general pnnciples and requirements of food law,establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety.Article 60.Chapter V.p.23.
49应当指出的是,欧盟的立法仅限于对欧共体内部方方面而行为的规范以及对来自欧盟外第三周的产品的规范,而小涉及对出口产品的管理,而这方面也基本未有立法。所以,欧盟向第三国出口产品原则上都足依据进口国的要求实施检验检疫,或者依照成员国的要求实施检验检疫。姚晓燕:“浅析欧盟立法”,《中国检验检疫》,2005年第4期,第39页。
50例如2005年2月19日实施的2005/34/EC号指令,即“有关欧盟对第三国进口动物性产品的残留物检测调和规范”,其要求:一旦检测出欧盟所禁用的物质(例如农药残留),则该产品不得放行并需通知货主,且该货物必须60天内退运或转运(不得进入欧盟境内),如超过60天未做处理,则将其销毁;又如2005年1月1日实施的2002/99/EC号指令,即“‘供人类食用之动物性产品之生产、加工及销售'动物卫生规范”,其中第7至10条规定了有关第三国进口之相关规范,主要包括第三困进口名单之审核条件、检疫证明文件等。
51钱鸿萍译:《欧盟新食品卫生法进口要求及执行相关事项指南-有关进口要求及食品卫生和官方监管新法规的主要问题指南文件》,http://www.xmtbt-sps.gov.cn/download.asp?id=134.(最后访问日期:2008年3月17日)
52Commission Regulation(EC) No 136/2004 of 22 January 2004.laying down procedures for veterinary checks at Community border inspection posts on products imported from third countries.Official Journal of the European Union L21,28.1,2004,page 11。另外,依据欧盟最新的第2007/616/EC号决定,欧盟已经建立了人约300个边境检查站。详见http://ec.europa.eu/food/animal/bips/approved_bips_en.htm.(最后访问日期:2008年2月17日)
53http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu__e/dispu._by_country_e.htm.(Last visited:March 7,2008)
54“GMP”是英文Good Manufacturing Practice的缩写,中文的意思是“良好作业规范”,或是“优良制造标准”,是一种特别注重在生产过程中实施对产品质量与卫生安全的自主性管理制度。GMP要求生产企业应具备良好的生产设备,合理的生产过程,完善的质量管理和严格的检测系统,确保最终产品的质量(包括食品安伞卫生)符合法规要求。它是一套适用于制药、食品等行业的强制性标准。详见http://baike.baidu.com/view/93791-html.(最后访问日期:2008年3月25日)
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56张蓉:“欧盟重整食品安全法规体系”,《WTO经济导刊》,2005年第12期,第45页。
57“食品安全立法构架和和热点探究”,广东食品药品监管网http://www.gdfda.net.cn/Content/20074/211/Article_6863.html.(最后访问日期:2008年3月28日)
58详见《中华人民共和国食品安全法(草案)》(2007年9月4日稿),麦乐网http://hi.baidu.com/myllaw/blog/tem/f9dlfcl64fed60lb962b43e0.html.(最后访问日期:2008年3月28日)
59石国胜:“多部门管不住一头猪监管′打架″凸显安全难题”,新华网时政快讯 http://news.xinhuanet.com/polifics/2007-07/04/content 6327648.htm.(最后访问日期:2008年4月1日)
60截至2002年,我国共有1070项食品工业国家标准和1164项食品工业行业标准。这些标准绝大多数都足2000年以前制定的,其中最早的制定于1981年。其中为了适应进出口食品检验,还有进出口食品检验方法行业标准578项,也就是说:各类食品安全标准大都仅仅是行业标准而非国家标准。此外,由于这些标准都是在我国经济发展各个阶段制定和发布的,整体的结构、层次不合理,强制性和推荐性的划分不清。陈亚菲:“我国食品标准急需与国际接轨--谈加入WTO对中国食品标准的影响”,《中国标准化》,2004年01期,第25页。
61国家食品药品监督管理局足国务院综合临督食品、保健品、化妆品安全管理和主管药品监管的直属机构,负责对药品的研究、生产、流通、使用进行行政监督和技术监督;负责食品、保健品、化妆品安伞管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重火事故查处;负责保健品的审批等。引自国家食品药品监督管理局主页http://www.gov.cn/fwxxPow/spyp?jgj/index.htm.(最后访问日期:2008年2月17日)
62瘦肉精事件案中,瘦肉精从处方药变成毒猪肉,要经过5个环节:第一环节是瘦肉精的药品生产企业,由药品临督管理局、工商局管理;第二个环节是饲料企业,由农业部管理;第三个环节是养殖企业和养殖户,也足由农业部管理;第四个环节是屠宰企业,由原经贸委管理:第五个环节是猪肉市场,由质量监督检验检疫局和工商局管理。虽然 有数个政府部门监督管理,但最后却形同虚设,全国出现大面积的恶性中毒事件。王力、韩爽:“‘瘦肉精'事件的思考”,《辽宁畜牧兽医》,2004年第7期,第14页。
63陈向荣:“加强我国食品安全监管研究”,上海交通大学硕士论文,2007年6月,第54页。
64潘永:“HACCP体系建设与我国食品出口”,《北方经贸》,2006年第2期,http://scholar.ilib.cn/Abstract.aspx?A=bfjm200602008.(最后访问日期:2008年2月23日)
65樊德松:“浅论完善食品安全法律体系”,黑龙江省食品药品监督管理局网http://www.hljda.gov.cn/showaspx?newsid=4632&typeid=26.(最后访问日期:2008年2月8日)
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